II. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE MALGRÉ LES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES À VENIR
A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL CROISSANTES, POSTE MAJEUR DE LA MISSION
1. Les dépenses de titre 2 constituent l'essentiel des dépenses de la mission
a) Le ministère de l'éducation nationale est le premier employeur public
La mission « enseignement scolaire » se caractérise par l'ampleur des dépenses de personnel.
Le ministère de l'éducation nationale (MENJS) constitue le premier employeur public avec plus d'un million d'agents.
Ainsi, durant l'année scolaire 2018-2019, 1,15 million de personnes ont été rémunérées par le ministère de l'Éducation nationale au titre de l'enseignement scolaire, dont 871 000 enseignants , 274 000 agents au titre d'autres missions, et 11 000 agents n'étant pas en poste 1 ( * ) .
L'essentiel des effectifs est concentré dans les programmes 140 et 141, pour lesquels les dépenses de personnel représentent la quasi-totalité des crédits demandés .
Seul le programme 230 fait exception, en ce que ses crédits sont majoritairement constitués de dépenses hors rémunération.
Part des dépenses de personnel dans les programmes de la mission
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Le montant des crédits demandés au titre des dépenses de personnel (titre 2) représente 69 milliards d'euros, soit 92,9 % des dépenses totales de la mission . En norme pilotable, ces crédits s'élèvent à 49 milliards d'euros, en tenant compte des 20,8 milliards d'euros versés au CAS « Pensions » . Les programmes 140 et 141 constituent là aussi l'essentiel des dépenses, soit 80 % des crédits de titre 2 demandés, contre seulement 1,3 % pour le programme 143.
Répartition des dépenses de personnel par
programme
et comparaison des crédits demandés entre 2020 et
2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Les dépenses de personnel seraient d'ailleurs en contraction pour le seul programme 143, c'est-à-dire l'enseignement technique agricole . Les autres programmes seraient pour l'essentiel en légère hausse, à l'exception du programme 214. Bien que d'ampleur réduite, les dépenses de titre 2 de ce dernier devraient croître de 11 %.
Dépenses de personnel (titre 2) en millions d'euros
Demandés en PLF 2020 |
Demandés en PLF 2021 |
Variation 2021/2020 |
Part des dépenses de personnel dans les dépenses totales en 2021 |
|
Programme 140
|
23 069 |
23 614 |
+ 2,5 |
99,8 % |
Programme 141
|
33 530 |
33 981 |
+ 1,3 |
99,6 % |
Programme 230
|
2 771 |
2 826 |
+ 1,98 |
43,9 % |
Programme 139
|
6 834 |
6 952 |
+ 1,72 |
89,5 % |
Programme 214
|
1 604 |
1 781 |
+ 11 |
67 % |
Programme 143
|
974 |
973 |
- 0,1 |
65,5 % |
Total T2 sur la mission |
68 743 |
70 127 |
+ 2,01 |
92 % |
Total T2 hors CAS pension |
48 018 |
49 285 |
+ 2,06 |
64,9 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
b) Un schéma d'emplois négatif malgré le recrutement de nouveaux personnels
Le schéma et les plafonds d'emplois retenus pour 2021 devraient favoriser une relative maîtrise des dépenses de personnels dans les années futures.
Le schéma d'emplois était négatif lors des deux années précédentes. Il le sera pour la troisième année consécutive en 2021 , essentiellement du fait de mesures de transfert et de périmètre.
Le rapporteur spécial espère comme l'année précédente qu'il s'agit d'une mesure de bonne prévision autant que de maitrise de la dépense.
À l'inverse, les plafonds d'emplois demandés sont en légère hausse, passant de 1,034 million en 2020 à 1,037 million en 2021. Si depuis 2018, les plafonds d'emplois ont diminué de 1 245 ETP, le rapporteur spécial en appelle à la poursuite de la trajectoire de maîtrise des effectifs engagée par l'actuel Gouvernement en 2019 et 2020.
Celle-ci doit d'autant plus se poursuivre que les conséquences de la gestion à l'oeuvre jusqu'en 2017 sont durables. Malgré les baisses d'effectifs, le nombre d'agents en équivalent temps plein aura augmenté de 11 989 depuis le début de l'actuel quinquennat .
Décomposition du solde de création d'emplois en équivalent temps plein (ETP) entre 2017 et 2021
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2021 (en ETPT)
Plafond autorisé 2020 |
Plafond demandé 2021 |
Transferts 2021 |
Corrections techniques 2021 |
Mesures de périmètre |
Schéma d'emplois |
|
Programme 140 |
342 308 |
343 278 |
0 |
-3 |
0 |
+973 |
Enseignement public 1 er degré |
||||||
enseignants 1 er degré |
325 887 |
327 146 |
-14 |
1 273 |
||
enseignants 2 nd degré |
238 |
238 |
0 |
0 |
||
enseignants stagiaires |
10 801 |
10 501 |
0 |
-300 |
||
personnels d'accompagnement et de suivi |
3 905 |
3 912 |
7 |
0 |
||
encadrement |
1 477 |
1 481 |
4 |
0 |
||
administratifs |
0 |
0 |
||||
Programme 141 |
454 692 |
453 795 |
0 |
-4 |
0 |
-893 |
Enseignement public 2 ème degré |
||||||
enseignants 1 er degré |
10 961 |
10 961,0 |
0 |
0 |
||
enseignants 2 nd degré |
375 978 |
375 073,0 |
-12,0 |
-893 |
||
enseignants stagiaires |
10 370 |
10 370,0 |
0 |
|||
personnels d'accompagnement et de suivi |
10 207 |
10 179,5 |
-27,5 |
0 |
||
encadrement |
16 179 |
16 191,0 |
12,0 |
0 |
||
administratifs |
30 997 |
31 020,5 |
23,5 |
0 |
||
Programme 230 |
61 970 |
62 883 |
0 |
3 |
910 |
0 |
Vie de l'élève |
||||||
enseignants stagiaires |
310 |
310 |
0 |
0 |
||
personnels d'accompagnement et de suivi |
60 373 |
61 286 |
3 |
910 |
0 |
|
administratifs |
1 287 |
1 287 |
0 |
0 |
||
Programme 139 |
133 867 |
133 787 |
0 |
0 |
0 |
-80 |
Enseignement privé 1 er et 2 ème degrés |
||||||
enseignants 1 er degré |
43 470 |
43 705 |
235 |
|||
enseignants 2 nd degré |
87 937 |
87 655 |
-282 |
|||
enseignants stagiaires |
2 460 |
2 427 |
-33 |
|||
Programme 214 |
26 248 |
28 753 |
2 501 |
4 |
0 |
0 |
Soutien |
||||||
enseignants 1er degré |
37 |
37 |
0 |
0 |
0 |
|
enseignants 2nd degré |
172 |
172 |
0 |
0 |
0 |
|
enseignants stagiaires |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
enseignants chercheurs |
5 |
4 |
0 |
-1 |
0 |
|
personnels d'accompagnement et de suivi |
884 |
884 |
0 |
0 |
0 |
|
encadrement |
1 887 |
1 958 |
54 |
17 |
0 |
|
administratifs |
23 263 |
24 547 |
1 296 |
-12 |
0 |
|
Personnels jeunesse et sports |
0 |
1 151 |
1 151 |
0 |
0 |
|
Programme 143 |
||||||
Enseignement technique agricole |
15 334 |
15 226 |
0 |
0 |
0 |
-68 |
enseignants |
12 775 |
15 226 |
0 |
0 |
0 |
-38 |
administratifs |
602 |
598 |
0 |
0 |
0 |
-4 |
TOTAL |
1 034 419 |
1 037 722 |
2 501 |
0 |
910 |
-136 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Par ailleurs, de nouveaux emplois sont créés sur plusieurs programmes. 1 273 ETP supplémentaires sont recrutés parmi les effectifs des enseignants du premier degré, soit 973 ETP supplémentaires une fois déduite la suppression de 300 ETP pour les enseignants stagiaires . À l'inverse, 893 ETP sont supprimés dans le secondaire public et 282 dans le secondaire privé . Les dépenses de personnel du second degré public (programme 141) augmentent nettement plus lentement que ceux du premier degré public (respectivement + 2,5 % et + 1,3 % par rapport à 2020).
Dans le premier degré public, la campagne de recrutement 2020 a vu une hausse du nombre de postes offerts aux concours 2 ( * ) . Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires prévu à la rentrée scolaire 2021 y est de 9 900 ETP .
Les nouvelles mesures d'emplois pour la rentrée 2020 intervenues en mai 2020 ont entraîné l'ouverture de 11 425 postes, au lieu des 10 800 prévus initialement. 2 039 emplois sont ainsi demandés sur le programme 140.
Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires dans le second degré prévu à la rentrée scolaire 2021 s'élève quant à lui à 10 255 ETP.
Évolution des dépenses de personnel entre 2017 et 2021
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
2. D'un montant limité, les dépenses des opérateurs sont essentiellement des dépenses de personnel.
Le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est « chef de file » de cinq opérateurs :
- le Cereq - Centre d'études et de recherches sur les qualifications ;
- le Ciep - Centre international d'études pédagogiques ;
- le Cned - Centre national d'enseignement à distance ;
- l' Onisep - Office national d'information sur les enseignements et les professions ;
- le réseau Canopé .
Sans atteindre les proportions constatées à l'échelle de la mission, les dépenses de personnels demeurent significatives - elles représentaient 75 % des dépenses des opérateurs en 2018.
En 2021, le montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs s'élèvera à 153 millions d'euros en AE, en augmentation d'1,9 million d'euros par rapport à 2020 . Le projet de loi de finances propose donc un rétablissement des dépenses des opérateurs, en baisse de 10,2 millions d'euros entre 2019 et 2020.
3 048 ETPT seraient rémunérés par les opérateurs en 2021, soit 95 de moins que l'année précédente compte tenu des corrections techniques . Plus d'un tiers d'entre eux sont rattachés au réseau Canopé.
* 1 Insee, L'état de l'École 2019 , DEPP.
* 2 Arrêté ministériel du 12 juin 2020 modifiant l'arrêté du 28 février 2020.