II. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE MALGRÉ LES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES À VENIR

A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL CROISSANTES, POSTE MAJEUR DE LA MISSION

1. Les dépenses de titre 2 constituent l'essentiel des dépenses de la mission

a) Le ministère de l'éducation nationale est le premier employeur public

La mission « enseignement scolaire » se caractérise par l'ampleur des dépenses de personnel.

Le ministère de l'éducation nationale (MENJS) constitue le premier employeur public avec plus d'un million d'agents.

Ainsi, durant l'année scolaire 2018-2019, 1,15 million de personnes ont été rémunérées par le ministère de l'Éducation nationale au titre de l'enseignement scolaire, dont 871 000 enseignants , 274 000 agents au titre d'autres missions, et 11 000 agents n'étant pas en poste 1 ( * ) .

L'essentiel des effectifs est concentré dans les programmes 140 et 141, pour lesquels les dépenses de personnel représentent la quasi-totalité des crédits demandés .

Seul le programme 230 fait exception, en ce que ses crédits sont majoritairement constitués de dépenses hors rémunération.

Part des dépenses de personnel dans les programmes de la mission

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le montant des crédits demandés au titre des dépenses de personnel (titre 2) représente 69 milliards d'euros, soit 92,9 % des dépenses totales de la mission . En norme pilotable, ces crédits s'élèvent à 49 milliards d'euros, en tenant compte des 20,8 milliards d'euros versés au CAS « Pensions » . Les programmes 140 et 141 constituent là aussi l'essentiel des dépenses, soit 80 % des crédits de titre 2 demandés, contre seulement 1,3 % pour le programme 143.

Répartition des dépenses de personnel par programme
et comparaison des crédits demandés entre 2020 et 2021

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les dépenses de personnel seraient d'ailleurs en contraction pour le seul programme 143, c'est-à-dire l'enseignement technique agricole . Les autres programmes seraient pour l'essentiel en légère hausse, à l'exception du programme 214. Bien que d'ampleur réduite, les dépenses de titre 2 de ce dernier devraient croître de 11 %.

Dépenses de personnel (titre 2) en millions d'euros

Demandés en PLF 2020

Demandés en PLF 2021

Variation 2021/2020

Part des dépenses de personnel dans les dépenses totales en 2021

Programme 140
Enseignement public 1 er degré

23 069

23 614

+ 2,5

99,8 %

Programme 141
Enseignement public 2 nd degré

33 530

33 981

+ 1,3

99,6 %

Programme 230
Vie de l'élève

2 771

2 826

+ 1,98

43,9 %

Programme 139
Enseignement privé 1 er et 2 nd degrés

6 834

6 952

+ 1,72

89,5 %

Programme 214
Soutien

1 604

1 781

+ 11

67 %

Programme 143
Enseignement technique agricole

974

973

- 0,1

65,5 %

Total T2 sur la mission

68 743

70 127

+ 2,01

92 %

Total T2 hors CAS pension

48 018

49 285

+ 2,06

64,9 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

b) Un schéma d'emplois négatif malgré le recrutement de nouveaux personnels

Le schéma et les plafonds d'emplois retenus pour 2021 devraient favoriser une relative maîtrise des dépenses de personnels dans les années futures.

Le schéma d'emplois était négatif lors des deux années précédentes. Il le sera pour la troisième année consécutive en 2021 , essentiellement du fait de mesures de transfert et de périmètre.

Le rapporteur spécial espère comme l'année précédente qu'il s'agit d'une mesure de bonne prévision autant que de maitrise de la dépense.

À l'inverse, les plafonds d'emplois demandés sont en légère hausse, passant de 1,034 million en 2020 à 1,037 million en 2021. Si depuis 2018, les plafonds d'emplois ont diminué de 1 245 ETP, le rapporteur spécial en appelle à la poursuite de la trajectoire de maîtrise des effectifs engagée par l'actuel Gouvernement en 2019 et 2020.

Celle-ci doit d'autant plus se poursuivre que les conséquences de la gestion à l'oeuvre jusqu'en 2017 sont durables. Malgré les baisses d'effectifs, le nombre d'agents en équivalent temps plein aura augmenté de 11 989 depuis le début de l'actuel quinquennat .

Décomposition du solde de création d'emplois en équivalent temps plein (ETP) entre 2017 et 2021

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2021 (en ETPT)

Plafond autorisé 2020

Plafond demandé 2021

Transferts 2021

Corrections techniques 2021

Mesures de périmètre

Schéma d'emplois

Programme 140

342 308

343 278

0

-3

0

+973

Enseignement public 1 er degré

enseignants 1 er degré

325 887

327 146

-14

1 273

enseignants 2 nd degré

238

238

0

0

enseignants stagiaires

10 801

10 501

0

-300

personnels d'accompagnement et de suivi

3 905

3 912

7

0

encadrement

1 477

1 481

4

0

administratifs

0

0

Programme 141

454 692

453 795

0

-4

0

-893

Enseignement public 2 ème degré

enseignants 1 er degré

10 961

10 961,0

0

0

enseignants 2 nd degré

375 978

375 073,0

-12,0

-893

enseignants stagiaires

10 370

10 370,0

0

personnels d'accompagnement et de suivi

10 207

10 179,5

-27,5

0

encadrement

16 179

16 191,0

12,0

0

administratifs

30 997

31 020,5

23,5

0

Programme 230

61 970

62 883

0

3

910

0

Vie de l'élève

enseignants stagiaires

310

310

0

0

personnels d'accompagnement et de suivi

60 373

61 286

3

910

0

administratifs

1 287

1 287

0

0

Programme 139

133 867

133 787

0

0

0

-80

Enseignement privé 1 er et 2 ème degrés

enseignants 1 er degré

43 470

43 705

235

enseignants 2 nd degré

87 937

87 655

-282

enseignants stagiaires

2 460

2 427

-33

Programme 214

26 248

28 753

2 501

4

0

0

Soutien

enseignants 1er degré

37

37

0

0

0

enseignants 2nd degré

172

172

0

0

0

enseignants stagiaires

0

0

0

0

0

enseignants chercheurs

5

4

0

-1

0

personnels d'accompagnement et de suivi

884

884

0

0

0

encadrement

1 887

1 958

54

17

0

administratifs

23 263

24 547

1 296

-12

0

Personnels jeunesse et sports

0

1 151

1 151

0

0

Programme 143

Enseignement technique agricole

15 334

15 226

0

0

0

-68

enseignants

12 775

15 226

0

0

0

-38

administratifs

602

598

0

0

0

-4

TOTAL

1 034 419

1 037 722

2 501

0

910

-136

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Par ailleurs, de nouveaux emplois sont créés sur plusieurs programmes. 1 273 ETP supplémentaires sont recrutés parmi les effectifs des enseignants du premier degré, soit 973 ETP supplémentaires une fois déduite la suppression de 300 ETP pour les enseignants stagiaires . À l'inverse, 893 ETP sont supprimés dans le secondaire public et 282 dans le secondaire privé . Les dépenses de personnel du second degré public (programme 141) augmentent nettement plus lentement que ceux du premier degré public (respectivement + 2,5 % et + 1,3 % par rapport à 2020).

Dans le premier degré public, la campagne de recrutement 2020 a vu une hausse du nombre de postes offerts aux concours 2 ( * ) . Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires prévu à la rentrée scolaire 2021 y est de 9 900 ETP .

Les nouvelles mesures d'emplois pour la rentrée 2020 intervenues en mai 2020 ont entraîné l'ouverture de 11 425 postes, au lieu des 10 800 prévus initialement. 2 039 emplois sont ainsi demandés sur le programme 140.

Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires dans le second degré prévu à la rentrée scolaire 2021 s'élève quant à lui à 10 255 ETP.

Évolution des dépenses de personnel entre 2017 et 2021

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

2. D'un montant limité, les dépenses des opérateurs sont essentiellement des dépenses de personnel.

Le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est « chef de file » de cinq opérateurs :

- le Cereq - Centre d'études et de recherches sur les qualifications ;

- le Ciep - Centre international d'études pédagogiques ;

- le Cned - Centre national d'enseignement à distance ;

- l' Onisep - Office national d'information sur les enseignements et les professions ;

- le réseau Canopé .

Sans atteindre les proportions constatées à l'échelle de la mission, les dépenses de personnels demeurent significatives - elles représentaient 75 % des dépenses des opérateurs en 2018.

En 2021, le montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs s'élèvera à 153 millions d'euros en AE, en augmentation d'1,9 million d'euros par rapport à 2020 . Le projet de loi de finances propose donc un rétablissement des dépenses des opérateurs, en baisse de 10,2 millions d'euros entre 2019 et 2020.

3 048 ETPT seraient rémunérés par les opérateurs en 2021, soit 95 de moins que l'année précédente compte tenu des corrections techniques . Plus d'un tiers d'entre eux sont rattachés au réseau Canopé.


* 1 Insee, L'état de l'École 2019 , DEPP.

* 2 Arrêté ministériel du 12 juin 2020 modifiant l'arrêté du 28 février 2020.

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