EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Françoise Gatel , rapporteur . - Alors que nous examinions la semaine dernière une réforme d'ampleur du droit des collectivités territoriales, au travers des propositions de loi organique et constitutionnelle issues des cinquante propositions formulées par le groupe de travail oecuménique constitué sur l'initiative du président du Sénat, qui visait à donner un nouvel élan aux libertés locales et à consacrer la pleine reconnaissance des responsabilités locales, le Gouvernement nous présente aujourd'hui un texte au souffle court, si je puis dire. Il s'agit de simplifier le recours aux expérimentations locales et de prévoir explicitement de nouvelles issues au terme de l'expérimentation.
Le droit français a progressivement fait une place assez large aux expérimentations. Ce n'est toutefois qu'en 2003, après la révision constitutionnelle, que le législateur a pu permettre aux collectivités territoriales de déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités - une durée de cinq ans, renouvelable une fois, pour une durée maximale de trois ans -, aux dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.
Cette forme d'expérimentation, que nous appellerons les expérimentations locales, est désormais inscrite au quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Les modalités de ces expérimentations ont été précisées par la loi organique du 1 er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, dont les dispositions ont été codifiées dans le code général des collectivités territoriales. Toutefois, cette forme d'expérimentation n'a pas prospéré. Comme nous l'indiquions la semaine dernière, seules quatre expérimentations ont été menées sur cette base. L'expérimentation concernant la répartition des fonds non affectés de la taxe d'apprentissage a été abandonnée, à la suite de la réforme de l'apprentissage ; celles qui concernent le revenu de solidarité active (RSA), la tarification sociale de l'eau et l'accès à l'apprentissage jusqu'à trente ans ont été généralisées avant même leur évaluation.
Ce faible recours aux expérimentations locales s'explique notamment par un cadre excessivement contraignant. C'est ce qu'a relevé le Conseil d'État dans une étude sur les expérimentations, qu'il a rendu publique en octobre dernier, adressant deux reproches : la procédure est trop lourde, et les issues des expérimentations sont binaires, avec une généralisation à l'ensemble des collectivités ou un abandon. Pour notre part, nous y ajouterons un troisième reproche : l'évaluation de ces expérimentations est lacunaire.
En ce qui concerne la procédure tout d'abord, pas moins de sept étapes sont nécessaires pour qu'une expérimentation locale soit lancée. La loi autorise une expérimentation ; l'organe délibérant de la collectivité prend une délibération pour demander à bénéficier de l'expérimentation ; la délibération est transmise au préfet, qui la transmet alors au Gouvernement assortie de ses observations, et le Gouvernement vérifie que la collectivité remplit les conditions de participation à l'expérimentation. Le Gouvernement fixe alors par décret la liste des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation, lesquelles peuvent prendre des actes dérogatoires. Ceux-ci sont transmis au préfet, qui les transmet au Gouvernement afin qu'ils soient publiés au Journal officiel , et ils peuvent alors enfin entrer en vigueur.
Le Gouvernement propose donc en premier lieu de simplifier les conditions de participation à l'expérimentation. Toute collectivité entrant dans le champ d'application de l'expérimentation pourra décider d'y participer, par délibération motivée. Cette délibération, dont la légalité sera vérifiée par le préfet, sera publiée au Journal officiel à titre informatif. Il prévoit en second lieu de rapprocher le régime juridique des actes pris pendant l'expérimentation du droit commun. Ces actes seront contrôlés au titre du contrôle de légalité dans les conditions de droit commun, et la publication au Journal officiel ne sera plus nécessaire à leur entrée en vigueur, mais sera réalisée à titre informatif. Ces mesures constituent une véritable simplification de la procédure.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Le second facteur expliquant le faible recours aux expérimentations locales est, selon le Conseil d'État, leur issue binaire. La loi organique prévoit en effet que la mesure testée est soit généralisée, soit abandonnée. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose de préciser que l'expérimentation peut également aboutir au maintien des mesures prises à titre expérimental dans les collectivités territoriales ayant participé à l'expérimentation, ou dans certaines d'entre elles, et à leur extension à d'autres collectivités territoriales, et que la loi peut aussi modifier les dispositions régissant l'exercice de la compétence ayant fait l'objet de l'expérimentation. La possibilité d'abandonner l'expérimentation ne sera toutefois plus explicitement mentionnée.
L'ajout des issues possibles aux expérimentations dans la loi organique permet sans doute de clarifier les possibilités dont dispose le législateur au terme d'une expérimentation. Cet ajout n'a cependant que peu de portée en droit. Le législateur, en effet, peut déjà, dans le cadre actuel de l'expérimentation, modifier dans la loi les dispositions qui régissent l'exercice de la compétence ayant fait l'objet de l'expérimentation pour laisser davantage de marge de manoeuvre aux collectivités. De même, et sans révision constitutionnelle, la pérennisation de l'expérimentation dans une partie seulement des collectivités ne pourra se faire que dans le respect du principe d'égalité. Une différence de situation objective devra justifier une différence pérenne de traitement. L'ajout de cette issue au niveau organique ne permet donc pas, comme le présente parfois le Gouvernement, une différenciation par une pérennisation des expérimentations sur une partie seulement du territoire sur la base de la volonté de chacune des collectivités.
Aussi, nous vous proposerons de préciser que cette pérennisation « partielle » ne peut se faire que dans le respect du principe d'égalité, afin d'expliciter la portée de cet ajout dans le cadre constitutionnel actuel.
Nous vous proposerons également, comme notre collègue Kerrouche, de maintenir l'abandon parmi les issues possibles de l'expérimentation. Nous pourrions toutefois corriger une anomalie de la loi organique actuelle, en prévoyant que le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi visant à l'abandon de l'expérimentation n'aura pas pour effet de proroger l'expérimentation au-delà du terme prévu par la loi autorisant l'expérimentation.
Enfin, l'évaluation des expérimentations locales est aujourd'hui déficiente, nous l'avons souligné à plusieurs reprises. La loi organique prévoit pourtant deux types de rapport évaluatif : un rapport final réalisant une évaluation de l'expérimentation. Sur les quatre expérimentations menées sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, une seule a fait l'objet d'une évaluation, qui a été rendue publique un mois après sa pérennisation. Est également prévu un rapport annuel du Gouvernement au Parlement qui permet d'effectuer un suivi annuel des demandes d'expérimentation et des entrées dans les expérimentations en cours. Or, depuis 2003, celui-ci n'a jamais été rendu. Le Gouvernement propose donc, dans son projet de loi organique, de le supprimer.
Nous sommes quant à nous convaincus que l'évaluation est consubstantielle à l'expérimentation. Elle seule permet au législateur de définir, en connaissance de cause, les suites à donner à une expérimentation. C'est pour cette raison que nous vous proposerons de consacrer trois moments d'évaluation, conformément aux recommandations du Conseil d'État : une évaluation finale, une évaluation intermédiaire et un suivi annuel. L'évaluation finale actuellement en vigueur serait ainsi complétée par une évaluation intermédiaire, réalisée à mi-parcours pour chacune des expérimentations. Chaque année, le Gouvernement devrait également remettre au Parlement un rapport indiquant, d'une part, les collectivités ayant décidé de participer à une expérimentation locale et, d'autre part, les demandes d'expérimentations formulées par les collectivités.
Mme Françoise Gatel , rapporteur . - Vous l'aurez compris, le projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui a le souffle court, mais nous y sommes favorables, car les expérimentations locales constituent un outil essentiel de nature à atteindre l'objectif d'adaptation du droit aux réalités locales, que nous défendons ardemment. Par ailleurs, les dispositions prévues apportent des ajustements à la procédure retenue afin d'en faciliter le recours. Il faut toutefois le souligner, ce projet de loi organique ne permettra pas une différenciation accrue par rapport à ce qui est aujourd'hui possible.
Cependant, la mise en place de guichets uniques et d'appels à projets afin que l'ensemble des collectivités puissent exprimer leurs demandes d'expérimentations nous semble une idée intéressante. C'est un premier signe d'une culture ascendante, qui permettra sans doute de définir des politiques publiques mieux adaptées aux réalités territoriales et de cultiver un principe qui nous est cher, celui de la subsidiarité. Cette mesure ne relève pas d'une disposition que nous pourrions inscrire dans la loi organique, mais nous serons attentifs à ce que le Gouvernement mène à bien ce projet, et nous ne pouvons à ce stade que l'encourager à progresser avec plus de détermination et d'ambition.
M. Éric Kerrouche . - Je n'y mettrai pas les formes : il ne sera pas difficile de voter ce texte dans la mesure où il n'a pas d'ambition. Le Gouvernement tente des adaptations, car il n'y aura pas de réforme constitutionnelle pendant ce quinquennat. En effet, la loi Engagement et proximité, qui devait initialement ne porter que sur le statut de l'élu, a été une loi corrective. De plus, la loi 3D - décentralisation, différenciation, déconcentration - est retardée. Le projet de loi organique qui nous est présenté donne à penser que le Gouvernement nous fait patienter. Même si la simplification procédurale des expérimentations est utile et bienvenue, je vois mal comment elle pourrait changer radicalement les choses, et je ne suis pas certain qu'elle modifie fondamentalement le rapport à la décentralisation.
Je note un décalage entre le discours gouvernemental sur les territoires et les actes. C'est ce même gouvernement qui a refusé à l'Assemblée nationale l'expérimentation du revenu de base portée par quatorze départements. Le plan de relance est extrêmement centralisateur, les collectivités n'ayant que la possibilité d'abonder des crédits d'État décidés par le préfet. Ce texte illustre un art pauvre.
Mme Dominique Vérien . - Merci pour votre rapport qui nous éclaire, notamment sur les limites du projet de loi organique. Si l'expérimentation est la bienvenue, la différenciation que nous appelons de nos voeux n'est pas encore à l'ordre du jour. Il nous faut attendre la loi 3D et un hypothétique volet constitutionnel.
Il est bon de favoriser les expérimentations pour voir si nous sommes prêts à une réelle différenciation, mais les petites collectivités n'ont pas l'ingénierie suffisante pour pouvoir les conduire. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pourra-t-elle les aider ? Encore faut-il que les services départementaux de l'Etat se développent... Même le programme « Petites villes de demain » risque d'être difficile à mettre en oeuvre.
La première étape qui nous est ici proposée devra être accompagnée en pratique.
Mme Cécile Cukierman . - Ce texte fait débat au sein de notre groupe. Les premiers articles du projet de loi organique visent à simplifier la procédure. Pourquoi pas, dirais-je, mais la capacité des collectivités à se saisir des expérimentations dépasse la simple question de la simplification.
Au travers de l'article 5, le Gouvernement veut supprimer l'obligation de transmission d'un rapport au Parlement. Or, si l'on veut inscrire l'expérimentation dans le cadre républicain, il est indispensable d'en maintenir l'évaluation et le suivi.
Quant à l'article 6, auquel nous nous opposerons, il ouvre la voie non pas simplement à une différenciation, mais à une inégalité des collectivités territoriales. Aujourd'hui, toutes les collectivités territoriales ne sont pas à égalité pour accéder aux expérimentations ; elles ne le seront pas plus demain pour les pérenniser ou non. Je ne sais pas si l'on peut attendre de l'ANCT quelque aide en la matière, mais, personnellement, je n'y crois pas. Elle sera dans l'incapacité d'apporter l'ingénierie technique qui manque cruellement à un certain nombre de collectivités.
On risque à terme d'accroître les inégalités territoriales : les lois opposent de plus en plus les métropoles aux petites collectivités. Nous ne voterons pas ce projet de loi organique.
M. Alain Richard . - Je veux saluer le travail de nos deux rapporteurs. J'approuve l'objet de ce projet de loi organique, qui permet de développer davantage l'expérimentation pouvant déboucher sur une différenciation conforme à la Constitution. Permettez-moi d'en rappeler les termes, la différenciation est possible « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ». Certains disent qu'il faut aller plus loin, mais cela signifie-t-il qu'il faudrait alors toucher à cette condition de base ? La discussion que nous avons eue il y a quinze jours nous a conduits à nous opposer au principe d'égalité devant le suffrage. Pour ma part, je suis favorable à la différenciation administrative, mais la différenciation sur le fond des droits des citoyens ou de ceux qui leur sont applicables est une impasse et, permettez-moi cette audace, elle n'est pas, à mon avis, fortement demandée par les collectivités territoriales.
Ce texte est de nature à faciliter les demandes d'expérimentations ; nous verrons si nombre d'entre elles porteront sur une variété des droits des citoyens, comme la possibilité d'avoir un RSA à deux vitesses, comme le propose notre collègue Éric Kerrouche.
M. Éric Kerrouche . - Non.
M. Alain Richard . - Mais si. Il y a là, me semble-t-il, une limite sur laquelle nous devons nous prononcer. J'estime, pour ma part, qu'elle ne doit pas être franchie.
Nous allons assister à une différenciation des modalités, mais pas des finalités de l'action administrative des collectivités territoriales. Si nous diffusons, par des propos trop enthousiastes, l'illusion auprès des élus locaux que l'on peut tout faire au nom de la différenciation, ceux-ci connaîtront des désillusions.
M. André Reichardt . - Je remercie les rapporteurs de leur excellent travail. Ce texte a le souffle court en effet. Nous pouvons nous satisfaire de la simplification de la procédure. En revanche, permettez à l'Alsacien que je suis de vous dire que le compte n'y est pas pour ce qui concerne la différenciation.
Certes, tout n'est pas possible en matière de différenciation, mais quand même... Dans l'attente du fameux projet 3D, qui sera peut-être déposé en janvier prochain ou au premier semestre à tout le moins, ce texte est un pis-aller. J'ai eu l'outrecuidance de penser que peut-être la collectivité européenne d'Alsace pourrait en bénéficier en attendant des jours meilleurs. Le Gouvernement va mettre en place un appel à projets... On pourrait quasiment parler d'appel d'offres ? Quid de la différenciation ? L'Alsace souhaite l'inverse : qu'une collectivité locale puisse faire acte de différenciation, dans des conditions déterminées certes, et mettre en oeuvre une expérimentation. D'où ma grande déception.
Nous ne ferons pas la fine bouche : ne serait-ce qu'au regard de la simplification, ce texte mérite d'être mis en oeuvre. Mais il serait bon que l'on retrouve du souffle à la sortie de cette crise sanitaire afin que puisse être mise en place une véritable différenciation. Vous l'avez compris, l'Alsace l'attend.
M. Éric Kerrouche . - Je reviendrai sur les propos d'Alain Richard. On peut concevoir qu'il s'agit d'un bon texte parce qu'il n'a pas d'ambition, en s'abritant de manière jacobine derrière la Constitution... C'est une façon de voir les choses.
Sur la différenciation, arrêtons de nous mentir. Les différenciations existent déjà. Il y a autant de politiques publiques qu'il y a de communes. Comme l'a relevé Cécile Cukierman, la différence de moyens ou d'expertise ne doit pas être à l'origine de la différenciation ; là est le vrai problème.
Revenons sur les aides économiques apportées aux entreprises, monsieur Richard. Comme on fait appel au pouvoir réglementaire de chacune des régions pour les mettre en oeuvre, il y a autant de régimes d'aides économiques que de régions. Pour autant, cela signifie-t-il que notre pays ne fonctionne pas ? Non, c'est simplement une conception différente de la liberté des territoires.
Mme Cécile Cukierman . - La différence est consubstantielle à toute société. Nous sommes pour la libre administration des collectivités territoriales. À l'issue des élections, les politiques menées par les majorités en place sont différentes les unes des autres ; nous ne remettons pas ce principe en question. Mais la loi va leur donner demain des prérogatives législatives et réglementaires pour accélérer leurs capacités à apporter des réponses sur leur territoire. Dans une vision progressiste de l'action publique, la résorption des inégalités demeure un défi. Oui, il y a des pauvres, mais mon combat politique est d'essayer de résorber ces inégalités. Oui, des différences existent, mais l'article 6 va-t-il ou non aggraver les inégalités ? Je ne puis m'en satisfaire s'il les aggrave, et je suis convaincue que tel sera le cas. Il est en tout cas de nature à renforcer le sentiment d'inégalité des élus, selon qu'ils sont en zone métropolitaine ou dans un territoire riche ou pas.
Mme Françoise Gatel , rapporteur . - Nous avons un vrai débat sur la différenciation. Pour certains la différenciation serait une rupture de l'égalité, de l'unité républicaine ou encore un encouragement à la compétition entre territoires. Nous devrons nous accorder sur la définition de ce qu'est la différenciation.
Dès lors que l'on croit à un principe d'égalité de droits et de libertés, les moyens doivent être différenciés pour permettre d'atteindre cet objectif d'égalité. Avec les territoires d'outre-mer et la collectivité européenne d'Alsace, notre pays a une grande culture de la différenciation, à ceci près que nous ne pouvons aujourd'hui y répondre qu'en cultivant un droit d'exception.
On parle de l'égalité d'accès à la différenciation. Mesurons le besoin de différenciation selon les niveaux de collectivités. La mise en place de l'appel à projets paraît être une solution très positive, mais elle peut être très compliquée pour les petites collectivités - soyons vigilants. Monsieur Richard, nous avons été plus ambitieux en disant que la différenciation devait être plus naturelle pour servir un principe d'égalité de droits et de libertés. Il faut toucher avec précaution et légèreté, mais pertinence, à la Constitution.
La simplification de la procédure proposée par le Gouvernement va faciliter le parcours de l'expérimentation, mais le degré d'appétence des collectivités reste une inconnue.
La collectivité européenne d'Alsace est un premier pas intéressant, mais nous devons aller plus loin.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Sur la forme, je souscris à vos propos, ce texte manque de souffle ou, à tout le moins, son ambition est relativement limitée : sa seule vertu est de simplifier la procédure des expérimentations. Je ne crois pas qu'il faille ici parler de différenciation, car il l'élude totalement.
La question de l'ingénierie des collectivités est un véritable sujet. N'y voyez pas malice, mais je ne suis pas sûr que l'ANCT apportera une réponse satisfaisante aux plus petites collectivités ou à certains départements.
Les associations d'élus que nous avons auditionnées ne nous ont, en effet, pas fait part d'une grande appétence pour les expérimentations, qui plus est pour la différenciation. Lorsque les collectivités sont en demande, elles le font savoir ouvertement ; j'en veux pour preuve l'Alsace ou d'autres territoires. Selon l'Assemblée des départements de France, le Doubs souhaiterait travailler notamment sur la question du logement.
La question des rapports est importante. Si nous devions définir chacun ce que nous entendons par expérimentation et différenciation, il y aurait autant de réponses que de sénateurs. Nous devons avancer sur ce point ; les rapports pourraient y contribuer.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi organique.
Pour un texte organique, le Conseil constitutionnel utilise deux critères cumulatifs : il considère comme « cavalier » toute disposition qui, d'une part, ne présente pas de lien, même indirect, avec le texte initial et qui, d'autre part, est prise sur un fondement constitutionnel différent.
En l'espèce, le périmètre du texte comprend toute disposition prise sur le fondement de l'article 72 de la Constitution et visant à modifier le droit applicable aux expérimentations réalisées sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
L'amendement rédactionnel COM-4 est adopté.
Article 4
L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.
Mme Cécile Cukierman . - Je retire l'amendement COM-1 au profit de l'amendement COM-6 de nos rapporteurs.
Mme Françoise Gatel , rapporteur . -L'adoption de celui-ci rendrait sans objet votre amendement COM-3 , monsieur Kerrouche. Pourriez-vous nous préciser quels organismes vous souhaiteriez voir participer à l'évaluation des expérimentations ?
M. Éric Kerrouche . - Il s'agirait d'organismes publics indépendants, par exemple universitaires, de manière que cette évaluation ne soit pas laissée au seul Gouvernement ; elle doit être extérieure.
L'amendement COM-1 est retiré.
L'amendement COM-6 est adopté ; l'amendement COM-3 devient sans objet.
Article 6
L'amendement COM-7 est adopté ; l'amendement COM-2 devient sans objet.
Article 7
L'amendement de coordination COM-8 est adopté.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 2 |
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M. DARNAUD, rapporteur |
4 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Article 4 |
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M. DARNAUD, rapporteur |
5 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 5 |
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Mme CUKIERMAN |
1 |
Suppression de l'article |
Retiré |
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M. DARNAUD, rapporteur |
6 |
Institution d'une évaluation intermédiaire des expérimentations locales - maintien du rapport annuel du Gouvernement au Parlement, qui présenterait les collectivités ayant décidé de participer à une expérimentation ainsi que les demandes d'expérimentation formulées par les collectivités territoriales |
Adopté |
|
M. KERROUCHE |
3 |
Participation d'un organisme public indépendant à l'évaluation des expérimentations - renforcement du rapport annuel du Gouvernement au Parlement |
Satisfait
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Article 6 |
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M. DARNAUD, rapporteur |
7 |
Pérennisation des expérimentations dans le respect du principe d'égalité - maintien de l'abandon parmi les issues possibles d'une expérimentation |
Adopté |
|
M. KERROUCHE |
2 |
Maintien de l'abandon parmi les issues possibles d'une expérimentation |
Satisfait
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Article 7 |
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
8 |
Amendement de coordination |
Adopté |