EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , rapporteur . - Monsieur le président, je vous félicite de votre élection et me réjouis de présenter ce rapport sous votre présidence.
La covid-19 est la troisième grande épidémie virale depuis le début de ce siècle. Il y en aura d'autres. Par conséquent, les dispositions dont nous nous dotons actuellement doivent à la fois nous permettre d'être efficaces dans la lutte contre l'épidémie du moment et nous armer pour faire face aux défis épidémiques de l'avenir. Ainsi, le but des commissions d'enquête mises en place par l'Assemblée nationale et le Sénat n'est pas de faire le procès des autorités sanitaires : il s'agit de dégager les voies et moyens d'une organisation de la Nation en temps de paix sanitaire pour faire face à ces phénomènes épidémiques, dont on voit aujourd'hui les ravages sanitaires, mais aussi économiques et sociaux.
Au cours des derniers mois, notre pays a fait mieux que la Grande-Bretagne et les États-Unis, mais moins bien que la Corée du Sud et l'Allemagne. La marge de progrès est certaine.
Je rappelle que nous avons déjà examiné trois lois. Nous avons voté les deux premières, mais nous n'avons pas adopté la troisième. La première a défini, en mars, un régime d'état d'urgence sanitaire auquel les pouvoirs publics peuvent recourir jusqu'au 1 er avril 2021. Ce régime a été prolongé en mai, dans la deuxième loi. Puis, en juillet, le Gouvernement nous a demandé d'adopter une loi de sortie de l'état d'urgence sanitaire, curieuse loi qui reprenait l'ensemble des dispositions applicables en cas d'urgence sanitaire dans une version atténuée, sauf la possibilité du confinement généralisé. Nous vivons actuellement sous ce régime, qui donne au Gouvernement et aux préfets de la République des capacités d'action étendues, et qui permet en particulier de restreindre la liberté de circulation, l'accès aux établissements recevant du public et la possibilité de rassemblement.
Le Gouvernement nous saisit, avant le terme de cette loi, pour nous demander de la reconduire pendant cinq mois. Cette durée m'inspire une objection : alors que nous avons jusqu'à présent été saisis tous les deux ou trois mois de pouvoirs très étendus restreignant l'exercice des libertés individuelles, pourquoi laisserions-nous le Gouvernement libre d'adapter sa politique à l'évolution de l'épidémie pendant cinq longs mois ? Je vous proposerai de ramener ce délai à trois mois.
Au fond, la différence entre le régime de la sortie de l'état d'urgence sanitaire, qui se prolongerait encore cinq mois, et le régime de l'état d'urgence sanitaire c'est que nous sommes passés d'un confinement généralisé à un isolement individualisé facultatif, grâce à la mise en place de nouveaux instruments. En mars, il n'y avait ni masques, ni tests de dépistage, ni possibilité de remonter les filières de contamination par un système d'information national débouchant sur une plateforme de l'assurance maladie pour contacter les personnes ayant été en relation prolongée avec des personnes contaminées. Tous ces dispositifs existent désormais, même s'ils fonctionnent plus ou moins bien. Par conséquent, on a pu passer d'un confinement interdisant la poursuite de la plupart des activités des forces vives de notre pays à un dispositif plus adapté à la poursuite de l'activité. Cet enjeu est devenu primordial compte tenu des difficultés économiques et sociales très importantes que nous traversons.
Je veux souligner que, malgré les inquiétudes croissantes, la situation n'est pas la même qu'en mars. La situation s'est dégradée depuis quelques semaines, mais le nombre de contaminations quotidiennes est loin de celui que nous avons connu au plus fort de la propagation de l'épidémie. Le conseil scientifique, dans une note du 22 septembre, a estimé le nombre d'infections quotidiennes à 100 000 au moment du confinement, voire plus. Ces derniers jours, c'est en moyenne une dizaine de milliers de cas de contamination qui ont été confirmés chaque jour. La dimension du phénomène est donc moindre qu'en mars.
Nous devons bien sûr continuer à appliquer des mesures de restriction. Je crois que nous ne pouvons pas nous en passer. On a réclamé que ces mesures soient territorialisées. On se plaint maintenant qu'elles ne soient pas unifiées... Il me semble qu'il vaut mieux plaindre ceux qui ont la responsabilité de la politique sanitaire que contester la qualité de leur action, malgré tous les ratés, dont nous sommes pleinement conscients.
En mars, le taux de reproduction du virus était de 3 pour 1 personne contaminée. En septembre, il s'élevait à 1,3, et il n'est plus aujourd'hui que de 1,1. Soyons donc exacts dans l'appréciation du phénomène. En mars, le nombre de personnes contaminées doublait en trois jours, contre plus de quinze jours aujourd'hui. Le doublement du nombre d'hospitalisations se fait désormais en vingt-cinq jours. Si une vigilance accrue s'impose, ces données peuvent justifier l'accord que je vous proposerai de donner à la prolongation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire - régime évidemment mal nommé, puisque c'est une sortie qui n'en finit pas... En tout état de cause, les autorités sanitaires doivent continuer à pouvoir exercer des prérogatives dérogatoires du droit commun, tout en prenant des mesures strictement proportionnées aux exigences de la situation.
Le délai de trois mois que je vous proposerai au travers de mes amendements vaudra également pour les outils numériques : il convient de ne pas laisser dans la nature des fichiers contenant des données personnelles qui seraient exploitables trop longtemps.
Nous voulons également corriger le fameux article L. 3131-1 du code de la santé publique. Cet article ancien a été beaucoup discuté, car il donne les pleins pouvoirs au ministre chargé de la santé pour prendre, par arrêté, toute mesure pour faire cesser une menace sanitaire, sans garantie et sans en préciser la nature. Des arrêtés qui restreindraient fortement les libertés publiques seraient très probablement annulés par la juridiction administrative, mais l'ambiguïté même de ces dispositions a incité le Gouvernement à passer par la loi pour décréter le confinement généralisé. Ne laissons pas subsister un article qui semble permettre une restriction exagérée de l'exercice de nos libertés.
Je vous proposerai aussi des amendements relatifs aux fichiers, afin de continuer à encadrer strictement les informations traitées.
Je vous proposerai enfin de donner votre accord à une disposition, prévue par l'Assemblée nationale, qui permet aux conseils municipaux de se tenir ailleurs qu'en mairie lorsque la salle est trop petite.
Mme Dominique Vérien . - Je veux d'abord féliciter le président de son élection et dire ma satisfaction de rejoindre la commission des lois, garante des libertés individuelles.
À force de reporter la fin de l'état d'urgence, nous faisons du droit d'exception le droit commun. Nous approuverons ce texte, car il comporte des dispositions utiles, par exemple les facilités de réunion des collectivités territoriales. Les préfectures refusent actuellement que des conseils municipaux puissent se réunir dans des salles des fêtes, quand bien même la santé et le bon sens exigeraient que cela soit possible. La réduction du délai à trois mois et la clause de revoyure proposées par le rapporteur sont de bonnes choses.
Quelle est l'utilité, pour les centres communaux d'action sociale (CCAS), d'accéder à des données anonymisées ?
La majorité des membres de notre groupe est favorable au texte.
Mme Éliane Assassi . - Nous persistons à penser que certaines choses sont dangereuses pour nos libertés collectives et individuelles.
Nous nous interrogeons sur l'objectif réel de ce projet de loi. Nous ne nions pas qu'il est nécessaire de prendre des mesures pour empêcher que l'épidémie ne se propage de façon ravageuse dans notre pays, mais nous craignons que des mesures dictées par la situation du moment ne finissent une nouvelle fois par entrer dans le droit commun.
Nous nous opposerons sur ce texte comme sur les précédents, mais nous accorderons la plus grande attention à vos amendements. Je prends note que vous proposez une prorogation seulement jusqu'au 31 janvier. Comme vous l'avez dit, c'est aussi la possibilité de se rassembler et de manifester qui est restreinte. Or chacun sait que des élections se tiendront en mars prochain.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Je rappelle que notre groupe s'était opposé au premier texte de sortie de l'état d'urgence sanitaire. Depuis, la situation a changé. Nous étions dans l'urgence et dans le désarroi ; nous sommes entrés dans une période longue. Nous devons nous adapter à une situation qui durera sans doute assez longtemps.
S'il y a état d'urgence, il faut en prévoir la sortie selon certaines modalités. Or, en procédant en plusieurs étapes, on ne comprend plus très bien de quoi l'on parle, d'autant que les pouvoirs prévus par le texte sont considérables et que le code de la santé publique offre déjà l'ensemble de ces dispositifs.
Plus qu'avec la proximité des élections, toutes ces dispositions sont censées s'emboîter avec un projet de loi annoncé par le Gouvernement, qui envisage de faire entrer dans le droit commun des dispositions adaptées aux urgences sanitaires en général. Dans l'attente de ce texte, on laisse flotter un certain nombre de dispositions, dont on ne sait pas exactement si elles sont nécessaires. Le Gouvernement lui-même, ne sachant plus très bien comment il doit procéder, souhaite avoir l'ensemble des outils à sa disposition.
Tout cela me paraît assez grave. Nous sommes en train de ruser avec nos principes. À ce stade, le rapporteur propose une limitation. C'est heureux, mais nous devons renforcer le contrôle, notamment parlementaire, sur ces mesures, qui doit être un contrôle réel. Le Parlement doit être saisi régulièrement.
Pour l'heure, nous sommes défavorables par principe à ce faux-semblant, qui fait mine de sortir de l'état d'urgence sanitaire tout en le prolongeant.
Mme Françoise Gatel . - Je vous adresse à mon tour, monsieur le président, mes plus sincères et chaleureuses félicitations.
Je remercie le rapporteur de ses réserves sur la notion d'urgence, dont nous ne sortons pas.
Je veux attirer l'attention sur les effets collatéraux pour nos collectivités de la première loi d'urgence sanitaire, qui, en mars, a modifié les calendriers d'installation des collectivités, syndicats et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Alors même que des échéances de prise de compétences ou de transfert de compétences liées aux lois territoriales doivent être respectées - je pense notamment aux compétences relatives aux transports ou au plan local d'urbanisme (PLU) -, il semblerait que l'on ne puisse pas traiter ces questions dans ce texte. Nous devrons regarder cela attentivement, car les collectivités sont mises en grande difficulté sur des décisions qui seront irréversibles.
Mme Esther Benbassa . - Je tiens à féliciter le rapporteur pour son rapport.
Les amendements tendent à ramener la prolongation à trois mois ; nous pensons qu'il faut les voter. Nous saluons évidemment ce progrès, mais nous restons opposés à ce droit hybride, entre état d'urgence et droit commun. Ce n'est pas parce que l'échéance est plus proche que la situation est acceptable.
M. Jean-Yves Leconte . - Je pense que votre estimation du nombre de cas est assez optimiste.
J'aimerais en savoir plus sur les ordonnances relatives à l'organisation des assemblées générales d'associations. Les délais prévus par la loi sont passés et nous ne voyons toujours rien venir. Cela n'est pas raisonnable de laisser le flou sur cette question.
M. Philippe Bas , rapporteur . - Madame Verrien, concernant l'accompagnement des malades en difficulté sociale, il s'agira bien de données personnelles identifiantes, mais nous avons prévu l'obligation de recueillir l'accord des personnes concernées.
Je remercie Mme Assassi d'avoir repris un certain nombre de mes propos. Je comprends toutefois son souhait de ne pas voter ce texte, craignant de voir ce régime d'exception consolidé.
Madame de la Gontrie, vous avez raison, c'est paradoxal de parler de sortie de l'état d'urgence sanitaire alors que ce n'en est pas vraiment une. Cependant, j'y insiste, nous avons souhaité réduire les délais proposés et faire en sorte d'exercer un contrôle parlementaire réel sur ces pouvoirs exceptionnels, comme nous avons eu l'occasion de le faire depuis le début de la crise sanitaire, y compris pendant le confinement, où nous avons réalisé de nombreuses auditions.
Madame Gatel, vous vous inquiétez du report des échéanciers prévus pour la prise de compétences par les collectivités locales. C'est essentiel, et nous y sommes attentifs, mais je crains que ce texte ne soit pas le bon véhicule législatif pour aborder ces questions. Je vous propose d'attendre d'autres textes que nous sommes censés bientôt examiner.
Je remercie Mme Benbassa d'accepter de voter certains de mes amendements, même si elle ne votera pas le texte dans son ensemble. Vous avez raison, c'est un régime hybride. Je dirai que c'est un état d'urgence sans confinement généralisé. Nous ne devons pas laisser le Gouvernement décider seul des modalités de sortie de l'état d'urgence sanitaire.
Monsieur Leconte, c'est certain, le nombre de personnes contaminées quotidiennement est très certainement supérieur à 10 000, sans doute plus proche de 20 000 si l'on prend en compte les personnes qui ne se font pas tester. Je ne suis ni optimiste ni pessimiste. Je ne fais que reprendre les chiffres publics, sur lesquels je n'ai aucune prise. La situation est de toute façon sans commune mesure avec celle que nous avons connue au début du printemps.
Je vais maintenant vous présenter le périmètre d'application de l'article 45 de la Constitution sur ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je trouve que les règles relatives à l'application de l'article 45 sont par trop restrictives et limitent considérablement notre droit d'amender.
M. Philippe Bas , rapporteur . - C'est ainsi ! Vous pourrez néanmoins déposer des amendements sur les prérogatives conférées aux autorités publiques sous le régime transitoire institué à la sortie de l'état d'urgence sanitaire, ainsi que sur la durée d'application dudit régime, et les systèmes d'information mis en place dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-2 vise à raccourcir à trois mois, au lieu de cinq, la durée de prorogation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-3 est un amendement de suppression.
L'amendement COM-3 est adopté.
Article additionnel après l'article 1 er ter A (nouveau)
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-4 vise à préciser le champ d'application de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.
L'amendement COM-4 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-5 a pour objet de faciliter la vie des collectivités locales.
L'amendement COM-5 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-6 est un amendement de cohérence alignant la durée de ce dispositif dérogatoire sur celle de la prolongation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire.
L'amendement COM-6 est adopté.
Article 1 er quinquies (nouveau)
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-7 est également un amendement de cohérence. L'amendement COM-1 rectifié est, quant à lui, satisfait.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'amendement COM-1 rectifié n'a plus d'objet.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-8 est un amendement de cohérence avec l'article 1 er qui ramène au 31 janvier 2021 le terme de l'autorisation octroyée par le législateur pour la mise en oeuvre des fichiers SI-DEP et Contact Covid.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-9 tire les conséquences d'une réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 11 mai 2020.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Je ne comprends pas son objet.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement vise à prévoir l'effacement des coordonnées de contact téléphoniques et électroniques, et pas seulement l'adresse physique, pour améliorer la pseudonymisation des données traitées à des fins épidémiologiques.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - Je vous ai déjà parlé de l'amendement COM-10 qui vise à sécuriser l'action des organismes qui assurent une mission d'accompagnement social des personnes touchées par l'épidémie.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-11 a pour objet de mieux encadrer le pouvoir règlementaire en réclamant plus de précisions sur la nature des données utilisées à des fins de recherche épidémiologique.
L'amendement COM-11 est adopté.
Article additionnel après l'article 2
M. Philippe Bas , rapporteur . - Par l'amendement COM-12 , nous demandons que les avis du conseil scientifique soient publiés sans délai. Il y a eu trop de retard en certaines occasions.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - C'est très important, les retards de publication que nous constatons ne sont pas acceptables. Nous voterons donc cet amendement.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-13 a pour objet de supprimer une demande de rapport.
L'amendement COM-13 est adopté.
M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement COM-14 est un amendement de suppression de l'article.
L'amendement COM-14 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1 er |
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M. BAS,
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2 |
Raccourcissement à trois mois de la durée de prorogation du régime transitoire |
Adopté |
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Article 1 er bis (nouveau) |
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M. BAS,
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3 |
Suppression de l'article 1 er bis |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 1 er ter A (nouveau) |
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M. BAS,
|
4 |
Sécurisation et clarification du régime des menaces sanitaires graves |
Adopté |
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Article 1 er ter (nouveau) |
|||
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M. BAS,
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5 |
Rétablissement de la simple information du préfet lorsque de la modification du lieu de réunion - Fixation au 31 janvier 2021 du terme de la possibilité de réunir les organes délibérants des collectivités territoriales en tout lieu |
Adopté |
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Article 1 er quater (nouveau) |
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M. BAS,
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6 |
Fixation au 31 janvier 2021 du terme de la possibilité de restreindre la publicité des réunions des organes délibérants des collectivités territoriales |
Adopté |
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Article 1 er quinquies (nouveau) |
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M. BAS,
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7 |
Fixation au 31 janvier 2021 du terme de la possibilité de réunir les organes délibérants des collectivités territoriales par visioconférence |
Adopté |
|
M. RICHARD |
1 rect. |
Amendement de cohérence rédactionnelle |
Satisfait
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Article 2 |
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M. BAS,
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8 |
Fixation au 31 janvier 2021 du terme de l'autorisation consentie pour le déploiement des outils numériques d'appui aux opérations de dépistage et de traçage |
Adopté |
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M. BAS,
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9 |
Renforcement de la pseudonymisation de certaines données traitées aux fins de recherche épidémiologique |
Adopté |
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M. BAS,
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10 |
Sécurisation juridique de l'action des organismes assurant une mission d'accompagnement social des personnes touchées par l'épidémie |
Adopté |
|
M. BAS,
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11 |
Fixation d'une liste limitative de données pouvant être collectées pour la finalité de recherche épidémiologique |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 2 |
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|
M. BAS,
|
12 |
Obligation de transmission immédiate au Parlement des avis du Conseil scientifique Covid-19 |
Adopté |
|
Article 3 (nouveau) |
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|
M. BAS,
|
13 |
Suppression d'une demande de rapport au Parlement |
Adopté |
|
Article 4 (nouveau) |
|||
|
M. BAS,
|
14 |
Suppression d'une demande de rapport au Parlement |
Adopté |