N° 647
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juillet 2020
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne en application de l'article 73 quinquies du Règlement, visant à modifer le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne ,
Par M. Cyril PELLEVAT,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
( Envoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable)
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet , président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, MM. Pierre Ouzoulias, Jean-François Rapin , vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, René Danesi , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Jean-Jacques Panunzi, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert .
Voir le numéro :
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Sénat : |
571 (2019-2020) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Réunie le 16 juillet 2020 sous la présidence de M. Jean Bizet, la commission des affaires européennes a examiné, sur le rapport de M. Cyril Pellevat, la proposition de résolution européenne n° 571 (2019-2020) de Mmes Sylviane Noël, Frédérique Puissat, MM. Michel Savin, Jean-Pierre Vial, Mme Colette Giudicelli, M. Cyril Pellevat et Mme Martine Berthet, visant à modifier le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne.
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La commission a adopté la proposition de résolution européenne modifiée ainsi qu'un avis politique qui en reprend les termes. |
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes a examiné, le 16 juillet 2020, sur le rapport de M. Cyril Pellevat, la proposition de résolution européenne n° 571 (2019-2020) de Mmes Sylviane Noël, Frédérique Puissat, MM. Michel Savin, Jean-Pierre Vial, Mme Colette Giudicelli, M. Cyril Pellevat et Mme Martine Berthet, visant à modifier le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne.
M. Jean Bizet , président . - Nous sommes saisis d'une proposition de résolution européenne (PPRE) qui a été déposée le 25 juin dernier par plusieurs de nos collègues : Sylviane Noël, Frédérique Puissat, Michel Savin, Jean-Pierre Vial, Colette Giudicelli, Cyril Pellevat et Martine Berthet. Ce texte vise à modifier le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne. Notre commission a confié son examen à notre collègue Cyril Pellevat, qui en est l'un des signataires et qui connaît déjà bien ce sujet, non seulement en qualité d'élu alpin confronté aux dégâts que font les loups sur les troupeaux, mais aussi parce qu'il en traite déjà à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, devant laquelle il vient de présenter un rapport sur l'application de la loi Montagne II.
M. Cyril Pellevat , rapporteur . - Cette PPRE, dont je suis co-signataire, traite d'un sujet qui a déjà été abordé à plusieurs reprises au Sénat : la situation du loup. Je l'ai d'ailleurs évoqué hier, en effet, devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, à l'occasion de ma communication sur le développement économique de la montagne. Je vous rappelle que le loup bénéficie d'un niveau très élevé de protection en application, à la fois, de la Convention de Berne et de la directive européenne « Habitats, faune, flore ».
La convention de Berne de 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, ratifiée par la France en 1989, assure la protection de certaines espèces de flore et de faune sauvages et de leurs habitats naturels. L'annexe II de cette convention classe le loup parmi les espèces strictement protégées. Toute forme de capture intentionnelle, de détention ou de mise à mort intentionnelle du loup est ainsi interdite.
Le loup est également une espèce d'intérêt communautaire, relevant de la directive européenne « Habitats, faune, flore » du 21 mai 1992 et de son annexe IV, transposée aux articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement. Il fait l'objet d'une protection stricte à ce titre.
La protection du loup n'est bien sûr pas absolue. En droit international, aux termes de l'article 9 de la Convention de Berne et, en droit européen, aux termes de l'article 16 de la directive « Habitats, faune, flore », il est possible de déroger à la protection du loup, sous réserve que trois conditions soient réunies : qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, que la dérogation ne nuise pas à la survie de l'espèce et que des dommages importants aux cultures ou à l'élevage soient constatés.
La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), comme elle l'a montré dans deux arrêts récents, exerce un contrôle vigilant des dérogations à la protection accordée au loup, octroyées en application de l'article 16 de la directive « Habitats, faune, flore ». En France, des arrêtés autorisent chaque année des dérogations à la protection du loup, en permettant des tirs de défense et, le cas échéant, des tirs de prélèvement, dans la limite d'un plafond.
Un dispositif expérimental a été mis en place depuis 2018, distinguant différents cercles en fonction des attaques dont les troupeaux font l'objet. En 2020, l'arrêté fixe ainsi un plafond global de destruction de loups de 19 % de l'effectif moyen de loup estimé annuellement.
Le régime de protection dont bénéficie le loup a indéniablement été un succès pour la survie de cette espèce. Alors qu'elle avait disparu du territoire national, elle est réapparue en passant par les Alpes et, année après année, le nombre de loups ne cesse de croître, pour s'élever aujourd'hui à plus de 580 individus, selon les données communiquées lors du dernier groupe national « loup » début juin.
Le plan national « Loup et activités d'élevage 2018-2023 » fixait un objectif de 500 loups, ce nombre étant considéré comme le seuil de viabilité démographique de l'espèce, à la suite d'une étude scientifique conduite en 2016 par le Muséum national d'histoire naturelle et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. Le seuil de viabilité de l'espèce en France a donc été franchi de manière significative et avec beaucoup d'avance sur le cadre prévu.
En janvier 2020, l'Office français de la biodiversité faisait état de 97 zones de présence permanente du loup et de 80 meutes. Les derniers chiffres communiqués au mois de juin font état de 580 loups en France, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2018. La dynamique de progression de l'espèce ralentit mais elle demeure significative. Et, même si la présence du loup est particulièrement concentrée dans les régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Auvergne-Rhône-Alpes, elle concernerait désormais les deux tiers du territoire national.
Il faut donc en tirer toutes les conséquences au niveau national, notamment en rehaussant, comme cela a été fait ces deux dernières années, les taux de destruction, mais aussi au niveau européen en ajustant le niveau de protection dont bénéficie cette espèce.
C'est un sujet très sensible en territoire de montagne, et particulièrement dans les Alpes, pour les éleveurs qui pratiquent le pastoralisme qui, je veux le souligner, fait partie de notre patrimoine et contribue de manière essentielle au maintien d'une agriculture extensive de qualité, au développement économique de la montagne, à l'entretien de nos paysages, à la préservation de la biodiversité et à la lutte contre certains risques naturels.
Le nombre d'attaques de loups ne cesse de progresser. Le dernier bilan exposé par le préfet coordonnateur du plan « loup et activités d'élevage » fait état de 3 742 attaques en 2019, en progression de 4 %, ayant occasionné 12 451 victimes, pour l'essentiel des brebis.
Cette évolution et ces tensions ne sont pas propres à la France. Il suffit pour s'en convaincre de lire les propositions de résolution déposées au Parlement européen par des députés européens italiens ou de consulter la presse allemande. Quant à la Suisse, elle a présenté il y a deux ans un amendement devant le comité permanent de la Convention de Berne pour tenter d'obtenir un déclassement du loup du niveau de protection le plus élevé.
Cet objectif, c'est aussi celui de cette proposition de résolution européenne, dont le titre est explicite. Elle me paraît aller dans le bon sens au regard des évolutions constatées. Je vous propose toutefois de l'amender pour bien préciser les différents niveaux d'intervention.
Je propose tout d'abord de compléter les visas, afin de faire référence aux textes applicables, à la jurisprudence de la CJUE, à la récente communication de la Commission européenne sur la stratégie en faveur de la biodiversité, aux travaux du Sénat, mais aussi à ceux du Parlement européen et du Comité européen des régions.
Au-delà de quelques amendements rédactionnels, je vous propose de renforcer les considérants en évoquant l'évolution du nombre de loups dans d'autres États membres et en développant les aspects positifs du pastoralisme. Sur ce point, j'ai repris, en les synthétisant, différents éléments que le Sénat avait adoptés dans sa résolution sur le pastoralisme du 2 octobre 2018.
S'agissant du dispositif lui-même, je propose plusieurs modifications, afin de bien distinguer les différents modes d'action de l'Union. Je vous rappelle en effet que la Convention de Berne est un traité international signé sous l'égide du Conseil de l'Europe et que, si l'Union y est partie, elle ne peut pas le modifier directement.
Je vous propose d'abord de prendre acte de la communication relative à la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité à l'horizon 2030. La Commission y propose notamment de mettre en place, au sein de l'Union, un cadre de gouvernance global pour piloter la mise en oeuvre des engagements en matière de biodiversité contractés au niveau national, européen ou international, ce qui inclurait un mécanisme de suivi et de réexamen de ces engagements.
La Commission souligne notamment les enjeux de mise en oeuvre des dispositions relatives à la protection des espèces incluses notamment dans la directive concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et elle évoque, le cas échéant, un réexamen et une révision de la législation européenne ayant une incidence sur la biodiversité. Il y a donc une fenêtre d'opportunité pour réévoquer la situation du loup et il me semble qu'il faut la saisir.
Dans la perspective de ce réexamen, je vous propose, d'une part, d'appeler la Commission à développer un processus d'évaluation réactif afin de permettre de modifier le statut de protection d'une espèce dans une région donnée, dès que le niveau de conservation souhaité est atteint ; d'autre part, de demander en particulier une adaptation des annexes de la directive concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, afin de prendre en compte la croissance du nombre de loups dans certains États membres ou certaines régions. C'est en effet l'annexe IV de cette directive qui arrête la liste des « espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte ». L'annexe V vise quant à elle les « espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont le prélèvement dans la nature et l'exploitation sont susceptibles de faire l'objet de mesures de gestion » : le loup est aujourd'hui inclus dans ce régime dans deux régions de l'Union européenne : en Espagne, au nord du Duero, et en Grèce, au nord du 39 e parallèle.
Je me suis inspiré pour cette rédaction de la résolution du Parlement européen sur un plan d'action pour le milieu naturel, la population et l'économie, adoptée en 2017.
Je vous propose ensuite de préciser l'action qui pourrait être entreprise au niveau de l'Union européenne s'agissant de la Convention de Berne, à laquelle tous les États membres et l'Union en tant que telle sont parties.
C'est au comité permanent de cette Convention que revient le pouvoir d'évaluer l'état de conservation des espèces et, par conséquent, de revoir leur inscription dans les listes des annexes de la Convention. Tout amendement portant sur ces annexes doit être adopté à la majorité des deux tiers des parties contractantes.
Des amendements sont régulièrement déposés. La Norvège soutient ainsi l'abaissement du niveau de protection de la bernache nonette. La Suisse a de son côté présenté, en 2018, un amendement visant à abaisser le niveau de protection dont bénéficie le loup.
À l'époque, la Commission européenne avait adressé aux États membres, sur le fondement de l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une proposition prônant le report de ce vote, jusqu'à ce que des données actualisées sur l'état de conservation du Loup gris dans l'Union soient disponibles. Elle considérait à l'époque que l'état de conservation du loup demeurait défavorable dans plusieurs États membres dans lesquels cette espèce bénéficie d'une protection stricte.
Compte tenu de l'évolution observée depuis lors, et au regard des compétences de l'Union, je vous propose d'amender la proposition de résolution afin d'inviter la Commission à proposer au Conseil de soutenir une proposition visant à transférer le loup de l'annexe II de la Convention de Berne (« Espèces de faune strictement protégées ») vers son annexe III (« Espèces de faune protégées »), lors d'une prochaine réunion du comité permanent de cette convention. Je souhaiterais évidemment qu'un tel amendement soit présenté par la France.
Enfin, je propose de préciser la fin du dispositif. Premièrement, en demandant à la Commission de reconnaître, au travers d'un plan d'action spécifique, l'importance de la contribution du pastoralisme au maintien d'une agriculture extensive de qualité, au développement économique de la montagne, à l'entretien des paysages, au maintien de la biodiversité ainsi qu'à la prévention des risques naturels. Deuxièmement, en appelant à un suivi scientifique des enjeux d'hybridation, et en en tirant les conséquences juridiques : c'est un point que j'avais souligné dans le rapport que j'avais rendu sur le plan loup au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Troisièmement, en appelant la Commission et les États membres à prendre rapidement des mesures concrètes afin de permettre le contrôle et la gestion de la prolifération des prédateurs dans certaines zones de pâturage. L'enjeu est clair : il s'agit de ne pas compromettre le développement durable des zones rurales, et il faut s'appuyer sur les possibilités offertes par l'article 16 de la directive « Habitats, faune, flore » en vue de prévenir notamment des dommages importants à l'élevage. Enfin, en soulignant la nécessité pour les États membres d'accorder les dérogations au régime de protection du loup prévues par la directive, et ce sans exclure a priori aucun territoire du champ de dérogation.
Des tirs de défense et de prélèvement sont nécessaires, mais la CJUE veille scrupuleusement à l'encadrement des dérogations à la protection du loup.
Ces rédactions font écho à des formules retenues par le Parlement européen dans ses résolutions de 2017 sur un plan d'action pour le milieu naturel, la population et l'économie, et de 2018 sur la situation actuelle et les perspectives pour l'élevage ovin et caprin dans l'Union.
Enfin, par coordination avec le fond du texte, je vous propose d'ajuster le titre de la proposition de résolution, afin de préciser que le régime de protection dont bénéficie le loup devra être adapté à la fois au sein de la Convention de Berne et dans la législation européenne.
M. Jean Bizet , président . - Ce sujet, d'apparence simple, est plus complexe qu'il n'y paraît.
M. Jean-Pierre Leleux . - Dans les Alpes-Maritimes, c'est un sujet très sensible, depuis des années. L'augmentation progressive de la présence du loup dans les arrière-pays ruraux et en zones de montagne fait que le moral est au plus bas dans l'activité pastorale. Les bergers manifestent, parfois violemment, tant ils sont exaspérés par les attaques régulières dont leurs troupeaux sont victimes. J'avais déposé une proposition de loi sur le sujet, il y a quelques années, qui s'était heurtée à la Convention de Berne, dont nous devons changer à présent le niveau de protection. Il est évident que des dérogations supplémentaires sont nécessaires. Il y a une vraie interrogation sur le comptage des loups en France. Le seuil de conservation est de 500, mais il serait bon que la comptabilité soit plus fiable. Bien sûr qu'il faut protéger le loup, qui était en voie d'extinction. À présent, il est à l'abri, et il faut protéger le pastoralisme : aujourd'hui, de nombreux bergers abandonnent, à la suite de trop nombreuses attaques. Certains disent qu'ils sont contents de toucher les indemnisations, mais c'est absurde. Chez nous, il y a de nombreuses réflexions sur le sujet, et la révision de la Convention de Berne arrive toujours en conclusion de nos débats. Un groupe de réflexion a aussi travaillé sur le sujet au Sénat. J'espère que cette proposition de résolution européenne aura un effet.
M. Simon Sutour . - Je ne vais pas hurler avec les loups... Je suis un défenseur de l'agropastoralisme, mais je trouve qu'il est un peu facile de s'attaquer à la Convention de Berne. Sur le fond, concernant la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité, pourquoi se contenter de « prendre acte » de la volonté de la Commission ? Pourquoi ne pas la soutenir ? En Italie et en Espagne, il y a beaucoup plus de loups que chez nous ; les nôtres arrivent d'ailleurs de là-bas. J'aurais préféré un texte qui demande plus d'aide pour que les agriculteurs puissent faire face au phénomène. Au-dessus de chez moi, il y a une estive, avec un troupeau de plus de 500 têtes, gardé par un chien Patou. Les bergers me disent qu'il est très compliqué de toucher des aides de l'État pour financer des clôtures ou des protections. Au fond, le problème survient si on laisse les moutons vaquer sans surveillance. S'il y a un berger, il n'y a pas d'attaques. Chez moi, il y a des bergers, grâce à un financement tenant compte de la présence du loup. Je préfère cette approche : je ne suis pas un écologiste des métropoles ! S'attaquer à la Convention de Berne serait dangereux, et n'enverrait pas un bon signal. Mieux vaudrait demander de meilleures aides pour les agriculteurs. À titre personnel, je ne voterai pas cette proposition de résolution européenne.
M. André Gattolin . - Même avis.
M. Cyril Pellevat , rapporteur . - Lors de l'évaluation du « plan loup 2018-2023 », nous avions fait une quinzaine de propositions, parmi lesquelles figurait la volonté d'une déclassification du loup dans la directive « Habitats, faune, flore » et la Convention de Berne. Ces textes remontent au début des années 1980, à une époque où nous n'avions pas de loups en France. Actuellement, des agents de l'Office national de la biodiversité estiment que nous en avons peut-être 750. La comptabilisation est difficile car des associations environnementales ont tendance à supprimer les traces du loup pour empêcher le comptage. Nous avons aussi besoin d'une définition juridique du loup. Déjà, en 2018, le ministère de la transition écologique et celui de l'agriculture n'étaient pas d'accord entre eux. Quant aux patous, il faut les former pendant deux ans, et non six mois, si l'on ne veut pas qu'ils attaquent les touristes. La volonté de tous n'est pas l'extermination des loups mais la cohabitation, avec un objectif de zéro attaque. Les bergers disent aussi qu'ils ne peuvent pas rester en continu dans les alpages : ils ont des familles ! Les prochaines années apporteront sans doute des innovations techniques, comme les drones, qui aideront à protéger les troupeaux. Les bergers veulent protéger leurs bêtes, pas toucher des indemnisations. Mais le loup est une espèce intelligente et parvient toujours à passer à travers les mailles du filet. L'espèce étant viable en France, cette proposition de résolution européenne a pour but de faciliter la cohabitation, pour préserver l'agropastoralisme. Si les bêtes sont descendues en plaines, les alpages ne sont plus entretenus, sont envahis par les ronces, ce qui n'est pas bon pour les stations de skis, et on perd les appellations d'origine protégée, les circuits courts, de la biodiversité...
M. Jean Bizet , président . - Merci pour ces interventions, de sensibilités diamétralement opposées, mais exprimées avec modération, et pour les réponses apportées par le rapporteur. Tout le monde s'accorde pour dire que l'agropastoralisme est l'avenir de ces territoires et que la préservation de la biodiversité est essentielle. Je vous propose, comme le demande M. Sutour, de remplacer les mots « prend acte » par « soutient ».
M. Jean Bizet , président . - La modification de la Convention de Berne consisterait en un changement de ses annexes. Ce n'est pas neutre, mais c'est un message que nous pouvons adresser au Gouvernement. Je sais l'affection qu'un éleveur peut avoir pour ses bêtes. Les voir détruites, dépecées, est difficile à supporter.
M. Simon Sutour . - On s'en prend au loup, mais ce n'est pas toujours lui le coupable. Le vautour fauve, aussi, est redoutable. On dit qu'il crève les yeux des veaux... J'en ai vu récemment une centaine qui nettoyaient le cadavre d'une vache.
M. Jean Bizet , président . - C'est la nature.
M. Simon Sutour . - Puisque la rédaction a évolué, je ne voterai pas contre ce texte, mais m'abstiendrai.
À l'issue du débat, la commission adopte la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.