II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Des aides à la presse écrites inefficaces ?
L'indicateur 3.2 « Part de l'aide publique globale accordée à la presse d'information politique et générale (IPG) » révèle qu'en 2019 l'intervention de l'État s'est concentrée, en matière d'aides à la presse, à 99 % sur la presse IPG, contre 95,2 % initialement prévus, donnant l'impression d'un secteur sous assistance respiratoire.
Le rapporteur spécial s'interroge sur l'efficacité de cette intervention au regard des résultats de l'indicateur (2.1.1) visant la diffusion de la presse écrite IPG (quotidiens et hebdomadaires payants et gratuits, nationaux et locaux), censé concourir à la réalisation de l'objectif 2 « Veiller au maintien du pluralisme de la presse ». Cet indicateur est mesuré en indice et sur une base 100 en 2007, soit à la veille de la crise de 2008, pour apporter une parfaite lisibilité des évolutions de la presse IPG. Le projet annuel de performances 2019 tablait sur un indice établi à 77,8. Celui-ci n'a finalement atteint que 70, reflétant la baisse de la diffusion (-3 % pour la presse payante au cours des deux dernières années).
Il semble pertinent de mettre en perspective ce résultat décevant avec deux autres indicateurs : celui (2.1.2) du nombre total de visites des sites d'actualité /information généraliste (18,25 milliards de visites en 2019 contre 18 milliards initialement prévues et 17,62 milliards en 2018) et celui (3.1) visant l'effet de levier de l'aide à l'investissement du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) qui dépasse les perspectives initiales (le ratio entre le montant total des projets soutenus et le montant des aides attribuées pour soutenir ces projets atteint 4,4 % en 2019 contre 3,6 % initialement prévus et 2,7 % en 2018).
Ces deux indicateurs tendent à traduire la mutation du paysage de l'information en France. Or le soutien à la modernisation ne représente que 11,6 % des crédits consommés en 2019. Le fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse (FSEIP) doté de 5 millions d'euros en LFI n'a consommé que 2,46 millions d'euros en CP. Le FDSP a pour sa part financé 115 projets en 2019, consommant 9,25 millions d'euros en CP. Il convient cependant de relever que 9 millions d'euros initialement dédiés au FDSP en LFI ont été affectés au financement de Presstalis, sans pour autant qu'une solution pérenne n'ait pu être trouvée pour l'avenir de cette coopérative. 5,38 millions d'euros non consommés au titre du FSDP ont été redéployés au profit de l'Agence France Presse.
Au regard de ces éléments, le rapporteur spécial ne peut que regretter que les subventions accordées ne favorisent pas davantage l'appui à la transformation du secteur afin de mieux prendre en compte de nouvelles habitudes de lecture . Ces aides perpétuent un soutien traditionnel au secteur, sans réflexion à moyen terme et laissant peu de marge de manoeuvres à une nécessaire modernisation. Elles ne peuvent que susciter une certaine réserve quant à l'efficacité de la dépense publique et prêter le flanc aux critiques des nouveaux acteurs des médias qui dénoncent un maintien sous assistance respiratoire d'entreprises traditionnelles de presse dépassées par les nouveaux enjeux.
Les enjeux financiers pour l'État dépassent d'ailleurs le programme 180. Le rapporteur spécial rappelle en effet que le montant des aides à la presse écrite inscrit dans le programme 180 ne reflète qu'imparfaitement le soutien de l'État au secteur. Ainsi, les crédits consacrés aux aides à la presse n'intègrent pas l'aide au transport postal rattachée au programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ». Cette aide a atteint 103,8 millions d'euros en 2019, soit un montant supérieur aux aides directes inscrites au programme 180 (100,8 millions d'euros en 2019). L'aide au transport postal ne saurait occulter, par ailleurs, le déficit résiduel du compte presse de La Poste, établi à environ 170 millions d'euros. Les dispositifs fiscaux et sociaux dédiés à la presse - 304 millions d'euros en 2019 240 ( * ) - viennent compléter ces crédits budgétaires.
2. Une relance de l'Agence France Presse difficilement évaluable
Le soutien à l'Agence France Presse (AFP) constitue le premier poste de dépenses du programme 180. 2019 a constitué la première année pleine d'application du plan stratégique 2018-2022 présenté le 12 juillet 2018. Ce plan vise à répondre au déséquilibre structurel de l'Agence, fragilisée par une baisse de ses recettes commerciales de 3,8 % sur la période 2014-2017 alors même que ses dépenses de personnel (76 % des charges de l'AFP), ont progressé de 3,7 % sur la même période.
Ce plan repose sur deux axes principaux au plan commercial : développement massif de la vidéo (progression attendue du chiffre d'affaires de 23 millions d'euros d'ici 2023) et mise en avant d'une activité de vérification de l'information (augmentation attendue du chiffre d'affaires de 4,5 millions d'euros). Cette ambition commerciale est accompagnée d'une réduction des charges importante , visant particulièrement la masse salariale : 14 millions d'euros d'économies sont attendues d'ici à 2023, avec la suppression nette de 95 postes (23 journalistes et 72 personnels techniques et administratifs).
La dotation globale prévue en loi de finances pour 2019 était initialement établie à 133,48 millions d'euros en CP 241 ( * ) . Afin d'accompagner la mise en place du plan stratégique, 11 millions d'euros supplémentaires ont été versés à l'Agence en 2019 (reliquats de fin de gestion de 2018 et dégel de crédits fin 2019) .
Ce soutien semble porter ses fruits. Une partie de la stratégie commerciale développée par l'Agence a répondu aux attentes en 2019 , une croissance de la vente de contenus vidéo de 9,1 % par rapport à 2018 étant enregistrée, le chiffre d'affaires atteignant 19,4 millions d'euros. L'ambition de faire de l'AFP, au plan mondial, une véritable alternative à Reuters ou Associated press (AP) reste quant à elle plus limitée. La croissance du chiffre d'affaires dans les régions hors Europe est ainsi moins élevée en 2019 qu'en 2018 : 1,2 % contre 4,9 %.
Le rapporteur spécial regrette cependant qu'aucun élément n'ait été transmis au Parlement s'agissant de l'activité de vérification de l'information. Le rapport annuel de performances ne fait pas non plus état des résultats obtenus en matière de réduction des charges.
3. Une maîtrise insuffisante des coûts par France télévisions
Comme en 2018, l'exercice 2019 a constitué une année de transition, dans la mesure où les grandes lignes de la réforme du secteur présentées en septembre dernier par le ministre de la culture n'ont toujours pas eu de traduction législative. La réforme annoncée semble aujourd'hui remise à une date ultérieure en raison de la crise sanitaire.
Le projet présenté ne constituait pas pour autant une révolution pour le financement de l'audiovisuel public, son périmètre et l'utilisation les moyens qui lui sont alloués. L'ambition en la matière semble se résumer au respect de la trajectoire pluriannuelle adoptée juillet 2018 et devant conduire à 190 millions d'euros d'économies à l'horizon 2022, dont 160 millions d'euros pour France télévisions et à la baisse symbolique de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) d'un euro adoptée à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2020.
Le rapporteur spécial rappelle, à ce titre, que si la baisse de la CAP doit constituer un objectif, elle doit être précédée d'une véritable réflexion sur le périmètre de l'audiovisuel public et ses missions et être corrélée à un travail de fond sur son assiette, dans un contexte marqué par la suppression de la taxe d'habitation, sur laquelle elle est assise, à l'horizon 2022.
France Télévisions a enregistré une diminution du concours de l'État de 26 millions d'euros en 2019. La trajectoire d'économies demandée par le Gouvernement devait conduire, en 2020, à la transformation de France 4 et France Ô en chaînes non linéaires. Celle-ci apparait remise en cause s'agissant de la première, compte tenu du succès des programmes mis en place depuis mars 2020 afin de compléter l'offre éducative en ligne pendant la période de confinement. La source d'économie apparaissait cependant relative.
La non-suppression de France 4 en raison de sa réussite amène cependant une nouvelle fois à s'interroger sur le périmètre du service public. Celui-ci est loué pour sa capacité à produire des émissions dédiées à la connaissance et non pour son aptitude à répondre à la concurrence, via un programme d'acquisition de films ou de jeux. L'achat par France Télévisions de séries ou films américains a ainsi représenté 57,8 millions d'euros en 2018. Cette course à l'audience rend impossible toute maîtrise des coûts de production comme en témoigne l'incapacité pour France télévisions de réduire le coût de sa grille. Le budget 2019 du groupe prévoyait une somme y afférent de 2,094 milliards d'euros, soit 15 millions d'euros de moins qu'en 2018 (2,109 milliards d'euros). L'exécution 2019 fait apparaître un écart de 8,4 millions d'euros avec la prévision initiale, le coût de la grille atteignant 2,103 milliards d'euros.
Le rapporteur spécial rappelle que seul le recentrage de France Télévisions sur la promotion de la culture et l'accès à la connaissance devrait permettre de générer davantage d'économies concernant le coût de la grille. Un tel recentrage pourrait également avoir pour conséquence une meilleure maîtrise des coûts de personnel. Les charges en la matière ne sauraient absorber à elles seules la trajectoire de réduction des dépenses voulue par le Gouvernement. Elles constituent cependant un poste évident d'économie. Force est de constater que là encore la diminution annoncée n'est pas au rendez-vous. Le budget 2019 du groupe tablait sur une masse salariale établie à 889 millions d'euros (hors indemnités, coûts liés aux litiges et suppléments de cachets). Elle s'élève in fine à 902,4 millions d'euros, soit un écart de 13,4 millions d'euros (+ 1,5 %) avec la cible retenue, enregistrant même une progression de 2,9 millions d'euros par rapport à 2018. Cette progression suscite d'autant plus d'interrogations que l'effectif moyen atteint 9 455,8 ETP à fin décembre pour un effectif annuel moyen prévu de 9 470,4 ETP, soit une économie de 14,6 ETP. Les effectifs ont en outre diminué de 162,4 ETP par rapport à 2018.
* 240 S'agissant des dispositifs sociaux, le rapporteur spécial reprend une estimation retenue par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, soit 114 millions d'euros. Le rapport annuel de performances 2019 ne précise pas en effet le montant dédié.
* 241 Ce montant intègre 21,65 millions correspondant au paiement des abonnements.