B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Une place toujours plus importante dédiée aux dépenses d'entretien lourd
Conformément à l'objectif fixé par la direction de l'immobilier de l'État (DIE), les dépenses d'entretien ont quasiment atteint la cible des 30 % en autorisations d'engagement. Ces dépenses, essentielles à la valorisation du patrimoine immobilier de l'État, ont représenté 44,26 % des crédits de compte d'affectation spéciale en 2019 . Cette évolution confirme l'observation des rapporteurs spéciaux lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2019 : les dépenses d'entretien prennent une place de plus en plus importante .
En particulier, les dépenses dites d'« entretien lourd » du propriétaire sont essentielles à la valorisation du parc immobilier de l'État . Elles recouvrent quatre actions : la mise en conformité des bâtiments, la remise en état des composants essentiels d'un bâtiment, le remplacement d'équipements obsolètes et la réalisation d'adaptations fonctionnelles.
Nature des dépenses immobilières en 2019
(en millions d'euros et en %)
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Nature des dépenses immobilières |
Exécution 2018 |
LFI 2019 |
Exécution 2019 |
Exécution 2019 / exécution 2018 |
Exécution 2019 / LFI 2019 |
Part de la dépense dans le total des dépenses |
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Opérations structurantes et de cession |
AE |
213,32 |
229,29 |
419,56 |
96,68 % |
82,98 % |
70,12 % |
|
CP |
319,90 |
322,00 |
215,04 |
- 32,78 % |
- 33,22 % |
55,74 % |
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Entretien à la charge du propriétaire |
Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état |
||||||
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AE |
80,39 |
95,00 |
107,82 |
34,13 % |
13,49 % |
18,02 % |
|
|
CP |
95,75 |
95,00 |
99,17 |
3,56 % |
4,39 % |
25,70 % |
|
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Maintenance à la charge du propriétaire |
|||||||
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AE |
46,95 |
44,00 |
47,92 |
2,07 % |
8,90 % |
8,01 % |
|
|
CP |
43,00 |
44,00 |
48,91 |
13,73 % |
11,15 % |
12,68 % |
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Contrôles règlementaires, audits, expertises et diagnostics |
|||||||
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AE |
21,89 |
23,00 |
23,02 |
5,12 % |
0,07 % |
3,85 % |
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|
CP |
21,98 |
22,00 |
22,70 |
3,29 % |
3,18 % |
5,88 % |
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|
Total pour les dépenses d'entretien |
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AE |
149,23 |
162,00 |
178,75 |
19,79 % |
10,34 % |
29,88 % |
|
|
CP |
160,73 |
161,00 |
170,77 |
6,25 % |
6,07 % |
44,26 % |
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Total |
AE |
362,55 |
391,29 |
598,31 |
65,03 % |
52,91 % |
100,00 % |
|
CP |
480,63 |
483,00 |
385,81 |
- 19,73 % |
- 20,12 % |
100,00 % |
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Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
En 2019, 33,5 % des crédits du CAS devaient contribuer au grand plan d'investissement (GPI), dans son objectif « accélérer la transition énergétique ». La contribution au GPI ne se traduit pas par l'ouverture de crédits supplémentaires mais plutôt par un étiquetage de crédits existants jugé plutôt opportuniste par les rapporteurs spéciaux, d'autant que le montant des crédits labellisés « GPI » s'appuie sur une enquête réalisée auprès des responsables de budget opérationnel de programme. Ces derniers sont en effet encouragés à tenir compte, dans leurs projets, de l'objectif « transition écologique » du GPI. Le résultat est toutefois en deçà de la prévision (25,3 %), illustrant bien la difficulté à tenir compte de cette dimension dans les objectifs de la politique immobilière de l'État .
2. Un contournement des règles de gestion du compte d'affectation spéciale et la faiblesse des incitations adressées aux ministères occupants
Les règles de bonne gestion du compte d'affectation spéciale veulent que l'engagement d'une opération structurante soit conditionné à l'encaissement de produits de cession à due concurrence . Toutefois, comme les rapporteurs spéciaux s'en sont déjà étonnés, la direction de l'immobilier de l'État n'hésite pas à y déroger . Ainsi, la règle de la mutualisation ne s'applique pas au plateau de Saclay et des avances ont été accordées au ministère des affaires étrangères et à la mission « Pouvoirs publics », pour les dépenses immobilières de l'Élysée.
En plus de ces contournements, la DIE a perdu, avec la suppression des loyers budgétaires, un dispositif lui permettant d'inciter les ministères occupants à rationaliser leurs emprises . Si le dispositif des loyers budgétaires était certainement trop rigide et possédait des inconvénients, il n'a pas, à ce jour, été remplacé par un dispositif plus convaincant et plus incitatif. Seule une procédure de labellisation des projets les plus onéreux a été mise en place, pour les opérations au-delà d'un certain seuil (cinq millions d'euros ou huit millions d'euros en Ile-de-France). Pour autant, la DIE a indiqué aux rapporteurs spéciaux être encore en train de travailler à la mise en place d'un dispositif plus incitatif pour les ministères occupants, pour les encourager à rentabiliser les surfaces occupées, les coûts des bâtiments et leur performance énergétique. Au terme de cette procédure, les projets immobiliers des ministères seraient priorisés. Il n'est pas encore certain que cette nouvelle procédure soit prête pour l'année 2021, alors que les loyers budgétaires auront déjà été supprimés depuis deux ans.
3. Les recettes exceptionnelles en 2019 ne doivent pas masquer le fait qu'il est urgent de définir un nouveau modèle économique pour soutenir la politique immobilière de l'État
Certes, les rapporteurs spéciaux le reconnaissent après s'en être inquiétés lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2019, les produits de cession ont très largement supérieurs aux prévisions, pourtant ambitieuses . La part des recettes domaniales, qui avait eu tendance à augmenter ces dernières années, pour pallier l'attrition des produits de cession, est ainsi, mécaniquement, en net reflux.
Évolution des produits de cessions immobilières et de redevances domaniales depuis 2014
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Toutefois, ce satisfecit doit être nuancé :
- ces produits de cessions, d'un niveau inégalé depuis 2015, s'expliquent par trois cessions exceptionnelles : celle d'une partie de l'îlot Saint-Germain (Paris, 7 e arrondissement) pour 368,1 millions d'euros, celle de l'hôtel de Seignelay (idem) pour 61 millions d'euros et celle du site de l'école normale supérieure Paris-Saclay pour 31,8 millions d'euros ;
- sans ces ventes, les produits de cession du CAS se seraient élevés à 167,4 millions d'euros , soit un niveau bien inférieur à la prévision inscrite en loi de finances initiale et au niveau constaté en 2018, ce qui aurait d'autant plus alarmé les rapporteurs spéciaux sur la soutenabilité du modèle du compte et de la gestion de la politique immobilière de l'État ;
- les biens en stock sont aujourd'hui les plus difficiles à céder , la DIE considère ainsi que près des trois quarts des biens remis au Domaine à la fin de l'année sont difficiles à céder. L'indicateur portant sur la surface de bureaux remis au Domaine et inoccupées depuis 36 mois ou plus est bien supérieur à la prévision (34,87 % contre 22,5 %) et au résultat atteint en 2018 (23 %). Cela indique qu'une part importante des biens est difficilement cessible ou réemployable .
Ainsi , cette « bonne surprise » en 2019 ne doit pas ralentir les efforts entrepris pour moderniser la politique immobilière de l'État, pour diversifier les ressources du compte et pour parvenir à valoriser autrement le patrimoine immobilier de l'État . Cela fait maintenant plusieurs années que la commission des finances, et en particulier les rapporteurs spéciaux 208 ( * ) , alertent sur la nécessité de moderniser au plus vite la gestion de ce parc.
Déjà, à la suite du deuxième comité interministériel de la transformation publique, il était indiqué que la politique immobilière de l'État était à la fois à bout de souffle et insoutenable 209 ( * ) . Une mission sur la valorisation des biens non utilisés de l'État a été confiée à M. Jean-Marc Delion en 2019 et prolongée en 2020 . L'objectif est d'assurer au CAS des recettes pérennes, avec une vraie vision pluriannuelle, pour ne pas contraindre les projets des ministères et se projeter vers une diversification des modes de valorisation des biens. Toutefois, peu de progrès ont été effectués, d'autant que les incitations à destination des ministères occupants se sont réduites depuis la suppression des loyers budgétaires.
4. Les indicateurs de performance illustrent eux-aussi les limites des incitations adressées aux ministères occupants
Les résultats des indicateurs de performance du CAS ne sont pas les plus satisfaisants, aucune amélioration n'ayant été constatée sur la moitié d'entre eux entre 2018 et 2019. Pour les rapporteurs spéciaux, cela illustre également les limites de l'action de la DIE face aux ministères occupants .
L'un des exemples les plus significatifs est celui du rendement d'occupation des surfaces de bureaux, qui stagne depuis plusieurs années et dont la diminution est toujours sensiblement plus lente que celle anticipée par le responsable du programme (14,4 m² en 2019, contre 14,63 m² en 2018 et 14,86 m² en 2017). Le Conseil de l'immobilier de l'État (CIE) regrette régulièrement, dans ses avis sur les schémas directeurs immobiliers des ministères, qu'une plus grande attention ne soit pas portée à la réduction de la surface utile nette par poste lors des projets de rationalisation ou de déménagement des administrations. Le seuil des 14 m² semble, pour le moment, infranchissable, d'autant que les rapporteurs spéciaux rappellent que cet indicateur n'est pas entièrement fiable. La cible de 13,4 m² en 2022 semble, dans ces conditions, difficilement atteignable .
Enfin, les rapporteurs spéciaux regrettent à nouveau qu' aucun indicateur de performance ne permette de bien apprécier les efforts de l'État propriétaire en faveur de l'entretien des biens de son parc immobilier , alors même que c'est un trait structurant des dépenses du CAS depuis plusieurs années. Seul un ratio entre les dépenses d'entretien lourd et la surface utile brute du parc est présenté dans le document de politique transversale, sans qu'aucun élément de contexte ne permette d'en apprécier la valeur (par exemple en le comparant à des indicateurs similaires dans le parc immobilier privé).
* 208 Voir par exemple le rapport d'information « De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace », de MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac (31 mai 2017), ainsi que l'annexe n°15 au rapport général n° 147 (2018-2019) de MM. Claude Nougein et Thierry Carcenac, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018, sur le projet de loi de finances pour 2019 et l'annexe n°15 au rapport général n° 140 (2019-2020) de MM. Claude Nougein et Thierry Carcenac, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019, sur le projet de loi de finances pour 2020.
* 209 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2019 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».