B. LE PROGRAMME 109 « AIDES AU LOGEMENT » : LE DÉCALAGE D'UNE RÉFORME INSUFFISAMMENT PRÉPARÉE ENTRAÎNE UNE SUR-EXÉCUTION IMPORTANTE DES CRÉDITS
1. Bien que les aides au logement soient l'une des principales sources d'économie du budget de l'État...
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte 80,2 % des crédits budgétaires consommés dans le cadre de la mission « Cohésion des territoires ». Avec une diminution de crédits de 276,7 millions d'euros, soit 1,9 % en autorisations d'engagement et crédits de paiement, c'est l'un des principaux programmes du budget général pourvoyeurs d'économies dans l'exercice 2019, avec le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » (marqué par la baisse du coût des contrats aidés et de l'allocation de solidarité spécifique) et le programme 117 qui porte la charge de la dette de l'État 60 ( * ) .
En conséquence des mesures prises depuis l'année 2017, les crédits consommés sur le programme 109 sont passés de 15,5 milliards d'euros en 2017 à 14,3 milliards d'euros en 2018 puis 14,1 milliards d'euros en 2019 , soit une baisse de 1,4 milliard d'euros ou 9 %.
Ces sommes correspondent à la dotation d'équilibre versée par l'État au fonds national d'aide au logement (FNAL), également alimenté par le produit de plusieurs cotisations versées par les employeurs 61 ( * ) . Les ressources totales du FNAL se sont élevées à 17,0 milliards d'euros en 2019, contre 18,4 milliards d'euros en 2017 et 17,2 milliards d'euros en 2018, soit une diminution de 1,4 milliard d'euros qui correspond à la baisse de la dotation de l'État. La participation des employeurs a en effet légèrement augmenté, passant de 2 714 millions d'euros en 2017 à 2 772 millions d'euros en 2019, le financement complémentaire provenant de la taxe sur les plus-values immobilières (43,2 millions d'euros en 2019) et de la taxe sur les bureaux (116,1 millions d'euros en 2019).
Évolution des crédits de paiements du programme 109 « Aide au logement »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette diminution des crédits aurait toutefois dû être encore plus importante si les prévisions de la loi de finances initiale avaient été respectées : le programme connaît en effet une sur-exécution très importante de 627,0 millions d'euros, due pour l'essentiel au décalage de la réforme du versement contemporain des aides au logement.
2. ... le report de la réforme du versement des aides au logement a nécessité une importante ouverture de crédits en cours d'année
La loi de finances rectificative pour 2019 62 ( * ) a ouvert 627,0 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 109 en conséquence du report à 2020 de la mise en oeuvre de la réforme du versement des aides au logement.
Pour mémoire, cette réforme a pour objet de permettre le calcul des aides au logement en fonction des revenus actuels alors qu'elles sont actuellement calculées à partir des revenus déclarés à l'administration fiscale deux ans auparavant. Cette réforme réduirait le nombre des bénéficiaires dans la mesure où le revenu tend à augmenter au cours du temps. L'économie en année pleine est estimée à 1 116 millions d'euros 63 ( * ) .
Les difficultés techniques rencontrées par cette réforme ont conduit le Gouvernement à repousser plusieurs fois sa mise en oeuvre au cours de l'année 2019, puis au cours de l'année 2020 64 ( * ) .
Comme l'indique la Cour des comptes dans sa note d'exécution, budgétaire, la complexité de la réforme a été particulièrement sous-estimée. La mise en oeuvre du versement contemporain des aides au logement a été une décision politique et budgétaire que le rapporteur spécial soutient dans son principe , mais dont le calendrier aurait dû s'appuyer sur une étude de faisabilité technique à la hauteur de l'enjeu budgétaire . Le calendrier des reports successifs de la réforme témoigne de son impréparation.
Les reports successifs de la réforme du
versement contemporain
des aides au logement
- Octobre 2018 : la réforme, initialement prévue pour mai 2019, est décalée à juillet 2019 afin de prendre en compte un avis de la commission nationale « Informatique et Libertés » (CNIL) sur la conservation des données salariales. Un amendement au projet de loi de finances ouvre des crédits supplémentaires en conséquence.
- Février 2019 : la réforme est repoussée au mois d'août à la suite d'un audit concluant aux risques de non-respect du planning.
- Juillet 2019 : le Premier ministre décide le décalage de la réforme à janvier 2020, en raison du nombre insuffisant des tests réalisés et de la difficulté d'informer les allocataires pendant l'été.
- Décembre 2019 : face à l'instabilité du système d'information, le report au 1 er avril 2020 est annoncé le 26 décembre, soit six jours avant le jour prévu pour sa mise en oeuvre.
- 17 mars 2020 : le ministre chargé de la ville et du logement annonce le report de la réforme en raison du manque de disponibilité des personnels. Un décret du 20 avril prévoit sa mise en oeuvre au plus tard le 1 er janvier 2021.
Source : commission des finances, Cour des comptes
Le rapporteur spécial comprend que la crise sanitaire ne permettait pas de lancer le nouveau mode de calcul dans des conditions satisfaisantes , d'autant que les personnels ont été mobilisés par la mise en oeuvre de l'aide exceptionnelle aux familles modestes pour laquelle la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a prévu une enveloppe de 880 millions d'euros 65 ( * ) .
Il souligne toutefois que le déséquilibre constaté en 2019 se produira avec une plus grande ampleur encore en 2020 puisque le décalage de la réforme devrait produire ses effets sur l'ensemble de l'année alors que le budget initial a été établi sur l'hypothèse d'une entrée en vigueur de la réforme dès le 1 er janvier 2020. En outre, la gravité de la crise économique, qui ne fait que commencer à se manifester, entraînera certainement une augmentation du nombre de demandeurs, renforçant encore la nécessité de procéder à une ouverture très importante de crédits sur le programme 109.
Enfin, le rapporteur spécial remarque que l'abondement en loi de finances rectificative n'a pas permis de diminuer la dette du fonds national d'aide au logement (FNAL) , fonds alimenté notamment par le programme 109 et chargé de compenser les organismes de sécurité sociale pour les sommes qu'ils versent au titre des aides au logement. Cette dette, qui avait augmenté de 50 millions d'euros en 2018, s'est encore accrue de 5 millions d'euros en 2019 pour atteindre 309 millions d'euros.
Le Gouvernement ne montre aucune intention de réduire cette dette , qui n'est pas prise en compte dans les ouvertures de crédit du fonds, aussi bien en loi de finances initiale qu'en fin d'année dans le cadre de la loi de finances rectificative.
3. Le dispositif de performance montre l'importance des aides au logement pour diminuer le reste à payer des ménages, qui demeure supérieur aux objectifs
Le programme 109 contient un seul indicateur de performance , relatif au taux d'effort net médian des ménages 66 ( * ) , divisé en douze sous-indicateurs selon la structure du ménage et la nature du logement (locatif public, locatif privé ou accession à la propriété). Ce taux d'effort permet de mesurer l'efficacité des aides au logement dans la mesure où elles ont pour objectif de diminuer le reste à charge des personnes qui en bénéficient.
La présentation du dispositif de performance faite dans le rapport annuel de performance (RAP) ne permet toutefois pas d'apprécier si les objectifs fixés en loi de finances initiale ont été respectés en cours d'exercice.
En effet, il ne présente que la réalisation pour les exercices 2017 et 2018 et la prévision pour 2019, car la valeur atteinte par les objectifs en 2019 ne sera connue qu'au mois de juillet 2020 en raison, selon le rapport annuel de performances, du temps de traitement des données par la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).
Il n'est donc possible, à ce stade, de commenter que la réalisation des objectifs en 2018 , en complétant la présentation faite dans le RAP 2019 par les prévisions faites dans le projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances initiale pour 2019.
Évolution du taux d'effort médian des ménages bénéficiaires d'aides au logement
(en pourcentage)
|
Sous-indicateur |
Réalisation 2017 |
Prévision 2018 |
Réalisation 2018 |
Réalisation 2018
|
Prévision 2019 |
|
Personnes seules sans enfant |
25,2 |
24,6 |
25,0 |
+ 0,4 |
25,3 |
|
Familles monoparentales avec 1 enfant |
18,2 |
17,8 |
17,7 |
- 0,1 |
18,3 |
|
Familles monoparentales avec 2 enfants |
15,7 |
15,4 |
15,3 |
- 0,1 |
15,7 |
|
Familles monoparentales avec 3 enfants |
8,5 |
8,5 |
8,2 |
- 0,3 |
8,5 |
|
Couples sans enfant |
21,1 |
21 |
20,8 |
- 0,2 |
21,2 |
|
Couples avec 1 enfant |
17,7 |
17,5 |
17,3 |
- 0,2 |
17,8 |
|
Couples avec 2 enfants |
16,9 |
16,8 |
16,4 |
- 0,4 |
16,9 |
|
Couples avec 3 enfants ou plus |
12,5 |
12,5 |
12,1 |
- 0,4 |
12,5 |
|
Locatif public |
11,9 |
11,5 |
11,6 |
+ 0,1 |
11,9 |
|
Locatif privé |
25,8 |
25,1 |
25,6 |
+ 0,5 |
25,9 |
|
Accession à la propriété |
25,1 |
24,6 |
24,6 |
0,0 |
25,1 |
|
Total |
19,0 |
18,5 |
18,7 |
+ 0,2 |
18,9 |
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
De manière globale, le taux d'effort médian a diminué de 0,3 % entre 2017 et 2018, mais est resté supérieur de 0,2 % à l'objectif fixé en loi de finances initiale .
La moitié des ménages consacrent ainsi plus de 18,7 % de leur revenu , hors aides, au paiement du loyer et des charges . Ce taux d'effort est nettement plus élevé pour les personnes seules (25 %) et moins élevé pour les familles nombreuses.
Selon le rapport annuel de performances, toutefois, le taux d'effort médian hors aides personnelles au logement serait de 38,7 % , ce qui démontre l'importance cruciale de ces aides pour aider au logement des ménages bénéficiaires.
Le taux d'effort dépend également du statut du logement : il est plus de deux fois plus élevé (25,6 %) dans le locatif privé que dans le locatif public (11,6 %) : en effet, neuf foyers allocataires sur dix, dans le parc privé, acquittent un loyer réel supérieur au loyer plafond servant au calcul des aides, contre un foyer sur deux dans le parc social.
* 60 D'autres programmes présentent des diminutions de crédits comparables entre 2018 et 2019, mais résultant de modifications de périmètre et non de la baisse du coût des politiques portées par ces programmes.
* 61 Article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation.
* 62 Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.
* 63 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2019 sur la mission « Cohésion des territoires ».
* 64 Le décret n° 2020-451 du 20 avril 2020 modifiant le décret n° 2019-1574 du 30 décembre 2019 relatif aux ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement prévoit la mise en oeuvre de cette réforme au plus tard au 1 er janvier 2021.
* 65 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
* 66 Le taux d'effort net représente la part du revenu des allocataires effectivement consacrée à la dépense de logement, une fois prises en compte les aides personnelles au logement.