II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La variation des taux d'intérêt et le rythme de décaissement des contributions internationales constituent deux incertitudes fortes sur l'exécution de la mission
L'exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement » est fortement contrainte par le rythme de décaissement des contributions de la France à des fonds multilatéraux, ainsi que par l'évolution des taux d'intérêt qui conditionne l'activité de prêts de l'AFD et du Trésor.
S'agissant du décaissement de la contribution française à des fonds multilatéraux en matière d'aide publique au développement, l'exercice 2019 a été marqué par l'absence de versement au Fonds vert pour le climat (FVC) . En effet, alors que la loi de finances initiale prévoyait une participation de la France en 2019 à hauteur de 43,1 millions d'euros , aucun engagement n'a pas concrétisé en raison des négociations tardives de cette reconstitution en 2019.
La contribution française au Fonds européen de développement (FED) témoigne aussi d'un écart significatif entre la prévision inscrite en loi de finances et l'exécution. Ainsi, depuis plusieurs années, la Cour des comptes considère que la forte volatilité de la contribution française au FED constitue un risque budgétaire important pour la mission « Aide publique au développement ». Alors que la loi de finances initiale prévoyait une enveloppe de 863 millions d'euros , seulement 842,4 millions d'euros ont été effectivement appelés.
S'agissant de l'évolution des taux d'intérêt, la persistance de taux bas est à l'origine d'une sous-exécution significative des autorisations d'engagement du programme 110 ( cf. supra ).
Toutefois, comme l'a indiqué la direction du budget aux rapporteurs, la baisse du besoin de bonifications des prêts de l'AFD aux États étrangers n'a pas remis en cause la tendance haussière de l'activité de l'AFD en matière de prêts . Concernant les prêts et garanties aux États étrangers, l'activité de l'AFD a augmenté de 10 % en 2019 , en passant de 7,53 milliards d'euros d'engagement à 8,31 milliards d'euros . Ainsi, moins de crédits budgétaires ont été nécessaires pour permettre de bonifier un même volume de prêts.
De la même façon, les retraits d'autorisations d'engagement sur exercices antérieurs relatifs aux prêts de l'AFD à l'AID et au FIDA proviennent d'un écart entre le coût estimé des bonifications et leur coût réel , constaté a posteriori lors de la couverture du risque par l'AFD. Pour le prêt au FIDA , le coût des bonifications s'est élevé à 14,32 millions d'euros , au lieu de 27 millions d'euros , soit presque moitié moins élevé. Pour le prêt à l'AID , le coût réel des bonifications avait été estimé à 500 millions d'euros , et il s'est finalement élevé à 383,3 millions d'euros soit 23 % de moins.
2. L'exercice 2019 consacre la montée en charge rapide des dons de l'Agence française de développement
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, les rapporteurs spéciaux avaient salué les moyens supplémentaires accordés à l'Agence française de développement (AFD) , en ligne avec les objectifs fixés par le Président de la République.
Conformément aux orientations du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) de février 2018, l'exercice 2019 a été marqué par une hausse sans précédent des moyens accordés à l'AFD afin d'octroyer des dons . Ainsi, le projet de loi de finances pour 2019 prévoyait d'augmenter la capacité de l'AFD à accorder des dons de 1,2 milliard d'euros (en autorisations d'engagement), desquels il fallait cependant déduire les 270 millions d'euros de taxe sur les transactions financières qu'elle ne percevait plus à compter de 2019.
Plus précisément, la loi de finances initiale pour 2019 prévoyait une enveloppe de 1,6 milliard d'euros en autorisations d'engagement pour les « dons-projets » et les dons versés aux organisations non gouvernementales (ONG) pour l'AFD, et 413 millions d'euros en crédits de paiement .
Crédits dédiés aux dons-projets et aux dons aux ONG de l'AFD
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
|
|
LFI 2019 |
1 610 |
413 |
|
Exécution 2019 |
1 513 |
359 |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Les rapporteurs spéciaux relèvent toutefois que cette montée en charge rapide des engagements en 2019 devrait se traduire rapidement par une hausse significative des crédits de paiement associés, nécessitant un dialogue efficace entre l'Agence française de développement et ses ministères de tutelle.