EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 73
(Art. L. 452-4 du code de la construction et de
l'habitation)
Prise en charge par Action Logement d'une partie des
contributions des bailleurs sociaux au financement des aides à la
pierre
. Commentaire : le présent article prévoit que la société Action Logement Services prend en charge les contributions des organismes de logement social au financement des aides à la pierre à hauteur de 300 millions d'euros par an en 2020, 2021 et 2022.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CONTRIBUTION DES BAILLEURS SOCIAUX AU FINANCEMENT DES AIDES À LA PIERRE
La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), établissement public national à caractère administratif, assure plusieurs missions qui participent à la stabilité du secteur du logement social et au financement des politiques publiques.
Elle apporte une garantie aux projets de construction de logement social, lorsque les collectivités territoriales ne l'accordent pas elles-mêmes, et surtout pour aider les organismes de logement social en difficulté.
Elle collecte deux cotisations versées par les organismes de logement social et affecte leur produit, notamment, au financement des aides à la pierre et des actions menées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
1. Les organismes de logement social versent à la CGLLS une cotisation principale et une cotisation additionnelle
La cotisation principale est prévue par l' article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation . Son assiette est constituée des loyers et redevances appelés, ainsi que des indemnités d'occupation et du produit du supplément de loyer de solidarité 45 ( * ) . Son taux est de 2,88 %, sauf pour l'assiette du produit du supplément de loyer de solidarité, à laquelle est appliqué un taux de 85 % 46 ( * ) .
Cette cotisation est réduite en fonction du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement, ainsi que du nombre de logement situés dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et du nombre de logements et logements-foyers mis en service au cours de l'année écoulée.
La cotisation additionnelle , prévue par l'article 452-4-1 du même code, a pour assiette le nombre de logements et la capacité d'autofinancement de l'organisme.
2. La cotisation principale est modulée en fonction de l'impact de la RLS pour l'organisme
La mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS), dont votre rapporteur spécial a présenté les éléments principaux supra 47 ( * ) , s'est accompagnée, au II de l' article L. 452-4 précité du code de la construction et de l'habitation, de l'instauration d'une modulation tendant à lisser l'impact de la RLS.
Ce lissage est constitué par l'application successive :
- d'une majoration de la cotisation calculée en appliquant un taux prenant en compte l'impact prévisionnel de la RLS à la part de l'assiette correspondant aux loyers des logements qui y sont soumis. Ce taux est fixé à 4,69 % en 2019 ;
- d'une réduction égale au montant de la RLS appliquée au cours de l'année précédente multiplié par un coefficient de variation du montant de la RLS prévu l'année de la contribution. Ce coefficient de variation est fixé à 1,09 en 2019.
Le quatrième alinéa du II précité de l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation précise que le taux de majoration et le coefficient utilisé pour la réduction sont calculés de manière à ce que la somme des réductions et des majorations soit nulle.
3. La CGLLS participe au financement de l'ANRU et du fonds national des aides à la pierre
Les organismes de logement social, par l'intermédiaire des cotisations versées à la CGLLS, participent au financement des politiques publiques.
La CGLLS contribue ainsi en 2019 au financement de l' Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 184 millions d'euros, contre 30 millions d'euros au cours des années précédentes, et à celui du fonds national des aides à la pierre (FNAP) à hauteur de 375 millions d'euros en 2018 et 2019, contre 270 millions d'euros en 2016 et 2017, ce qui correspond à l'essentiel du budget de cet organisme. L'État ne contribue en effet plus au financement des aides à la pierre depuis l'année 2019.
Le FNAP, établissement public à caractère administratif dont la gouvernance associe l'État, les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales, programme chaque année la répartition par territoire des aides à apporter aux opérations tendant à développer et améliorer le parc locatif social. Les aides sont fléchées tout particulièrement vers les logements les plus sociaux, financés à l'aide d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I).
En 2019, les ressources du FNAP proviennent essentiellement d'une fraction des cotisations principale et additionnelle des bailleurs sociaux à la CGLLS.
Ressources du FNAP en 2019
(en millions d'euros)
FAU : fonds d'aménagement urbain 48 ( * ) .
Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires »
B. L'ACCORD DU 25 AVRIL 2019 ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES ORGANISMES DU SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL
Le présent article s'inscrit dans un ensemble de mesures prévues par l'accord conclu le 25 avril 2019 entre le Gouvernement et les organismes du secteur du logement social, afin d'accompagner l'augmentation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) entre 2020 et 2022.
Ces mesures, ainsi que le mécanisme de la RLS, ont été présentés par votre rapporteur spécial dans la présentation des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, dans son I, suspend au titre des années 2020, 2021 et 2022 le principe prévu par le quatrième alinéa précité du II de l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, selon lequel le mécanisme de lissage de la RLS a un effet global neutre.
Il dispose que la somme totale des majorations prévues dans le cadre de la modulation doit être inférieure de 300 millions d'euros à la somme totale des réductions prévues au titre de cette même modulation. Ce mécanisme a pour effet de réduire de 300 millions d'euros le montant global de la cotisation principale des bailleurs sociaux à la CGLLS.
Le II supprime, dans le même article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, les références au principe du lissage.
Le III fixe à 75 millions d'euros, au titre des années 2020, 2021 et 2022, le montant de la fraction des cotisations des bailleurs à la CGLLS qui est affecté au FNAP.
Enfin le IV prévoit que la société Action Logement Services verse au FNAP une contribution annuelle de 300 millions d'euros en 2020, 2021 et 2022.
Selon l'évaluation préalable du présent article, la modification du mécanisme de lissage a pour objet de répartir la réduction de 300 millions d'euros de la cotisation de manière proportionnée à l'impact prévisionnel de la RLS.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination sur la proposition du Gouvernement.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur spécial constate que le présent article met en oeuvre l'une des mesures prévues par l'accord du 25 avril entre le Gouvernement et les organismes du secteur du logement social. Il constitue une mesure de compensation essentielle pour les bailleurs sociaux à l'augmentation de la RLS en 2020 et contribuera donc à préserver leur capacité d'investissement.
Il approuve en conséquence son adoption , mais fait observer que que la question du financement du logement social se posera de nouveau en 2022 , à l'expiration de l'accord.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 74
(Art. L. 300-2 du code de la construction et de
l'habitation)
Renforcement des mesures d'accompagnement vers et dans le
logement
. Commentaire : le présent article prévoit l'abondement du fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), à hauteur de 15 millions d'euros, par une fraction du produit des cotisations versées par les organismes de logement social à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
I. LE DROIT EXISTANT
Prévu par l'article L. 300-2 du code de la construction et de l'habitation, le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) s'inscrit dans les dispositifs de mise en oeuvre du droit au logement.
A. LE DROIT AU LOGEMENT S'EST PROGRESSIVEMENT IMPOSÉ COMME UNE OBLIGATION JURIDIQUE À LA CHARGE DE L'ÉTAT
La notion de droit au logement, déjà implicite dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 49 ( * ) , a été développée par la loi « Quilliot » du 22 juin 1982 50 ( * ) , qui proclame que « le droit à l'habitat est un droit fondamental » puis par la loi sur le droit au logement de 1991 51 ( * ) , dite « loi Besson », dont l'article premier dispose que « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir et pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques ».
La mise en oeuvre concrète de ce droit paraissant insuffisante, un « droit au logement opposable » a été institué à l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation » par l'article premier de la loi « DALO » du 5 mars 2007 52 ( * ) . Cet article prévoit que « Le droit à un logement décent et indépendant (...) est garanti par l'État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir ».
Une personne remplissant ces conditions et à qui aucune proposition n'est faite, malgré une demande de logement social puis le recours à une commission de médiation, peut saisir le tribunal administratif. Celui-ci peut alors ordonner au ministère chargé du logement de loger la personne concernée, en assortissant son injonction d'une astreinte.
Enfin et de manière plus générale, l'article L. 301-1 du même code, dans un alinéa issu de la loi SRU 53 ( * ) , prévoit que « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».
B. LE FONDS NATIONAL D'ACCOMPAGNEMENT VERS ET DANS LE LOGEMENT FINANCE DES ACTIONS EN FAVEUR DES PUBLICS VISÉS PAR LE DROIT AU LOGEMENT
Le FNAVDL finance des actions d'accompagnement et des actions de gestion locative adaptée de logements à destination des personnes visées par les articles L. 300-1 (DALO) et L. 301-1 (hors DALO) précités du code de la construction et de l'habitation.
L'accompagnement vers et dans le logement comprend des prestations adaptées à la situation de chaque ménage pour lui permettre d'accéder à un logement ou d'y vivre durablement. La gestion locative adaptée comprend un suivi des occupants et, le cas échéant, une médiation afin de prévenir leurs difficultés et de sécuriser leur relation avec le bailleur.
Le fonds est administré par un comité de gestion, composé de représentants de l'État, qui fixe les orientations et répartit les crédits de ce fonds. Sa gestion est assurée par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
La source de financement du FNAVDL est actuellement le produit des liquidations d'astreinte prononcées et liquidées à l'encontre de l'État par le juge administratif, dans le cadre des dispositions régissant le droit au logement opposable.
Un rapport établi par une mission des corps d'inspection de l'État en novembre 2015 54 ( * ) , tout en affirmant la pertinence du dispositif d'accompagnement vers et dans le logement, a indiqué que la gestion avait été « chaotique » en 2014 et 2015, la chute des recettes mettant en difficulté les opérateurs associatifs chargés des actions d'accompagnement. Le fonds ne peut engager davantage que ses disponibilités. Or celles-ci ne sont pas suffisantes, en début d'exercice, pour engager les actions à financer et la définition tardive des autorisations de dépense est source d'illisibilité du dispositif.
Malgré une réforme de la procédure de liquidation des astreintes en 2016, ces difficultés perdurent selon les éléments recueillis par votre rapporteur spécial en réponse au questionnaire budgétaire. En particulier, le montant des astreintes versées au fond demeure très variable.
Produit des astreintes versées au FNAVDL
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
C. L'ACCORD DU 25 AVRIL 2019 ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES ORGANISMES DU SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL PRÉVOIT LE RENFORCEMENT DU FNAVDL
Le présent article s'inscrit dans un ensemble de mesures prévues par l'accord conclu le 25 avril 2019 entre le Gouvernement et les organismes du secteur du logement social, afin d'accompagner l'augmentation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) entre 2020 et 2022.
Ces mesures, ainsi que le mécanisme de la RLS, ont été présentés de manière générale par votre rapporteur spécial dans la présentation des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».
S'agissant du FNAVDL, cet accord prévoit un accroissement des moyens du fonds de 15 millions d'euros issus de la CGLLS, c'est-à-dire des cotisations versées par les organismes de logement social 55 ( * ) . Les bailleurs sociaux doivent aussi être associés à la gouvernance du fonds, qui accompagnera des projets présentés par les bailleurs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article modifie l'article L. 300-2 précité du code de la construction et de l'habitation afin d'ajouter, parmi les ressources du FNAVDL, une fraction, fixée à 15 millions d'euros, du produit des cotisations principale et additionnelle des bailleurs sociaux à la CGLLS, ainsi que de la taxe sur les cessions de logements par des organismes de logement social prévue à l'article L. 443-14-1 du même code.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination sur la proposition du Gouvernement en supprimant la mention de la taxe sur les cessions de logements par des organismes de logement social. Cette taxe est en effet supprimée par l'article 6 bis du présent projet de loi de finances, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur constate que le montant des astreintes versé au FNAVDL est actuellement insuffisant et que son caractère irrégulier nuit à la programmation annuelle des crédits . Le montant de 40 millions d'euros inscrit chaque année sur la ligne relative au contentieux DALO dans le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » paraît largement conventionnel et ne correspond pas à la réalité des paiements.
Il approuve donc la création d'une ressource plus stable , qui constitue une mise en application de l'accord intervenu le 25 avril 2019 entre le Gouvernement et les acteurs du logement social. L'implication des bailleurs sociaux devrait également être utile afin de faire le lien avec les publics qui ont le plus besoin d'un logement et de contribuer à l'amélioration du parcours des publics fragiles vers un logement autonome et stable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 75
Financement du fonds national d'aide au logement par Action
Logement
. Commentaire : le présent article prévoit que la société Action Logement Services verse en 2020 une contribution de 500 millions d'euros au fonds national d'aide au logement (FNAL).
I. LE DROIT EXISTANT
A. ACTION LOGEMENT SERVICES COLLECTE ET GÈRE LES FONDS ISSUS DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION
Action Logement Services (ALS), en application de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation, est une société par actions simplifiée (SAS) dont l'unique associé est le groupe Action Logement. Ses statuts sont approuvés par décret 56 ( * ) .
Elle assure la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC, ex-« 1 % logement ») et en distribue les emplois au moyen d'opérations de crédit, de subventions ou de participations dans des sociétés, en application d'une convention quinquennale conclue entre l'État et Action Logement.
L'article L. 313-19-2 du même code prévoit que Action Logement Services répartit ses ressources en plusieurs fonds :
- un fonds réservé à la PEEC. Certaines ressources de ce fonds sont prélevées pour être affecté à un fonds séparé réservé aux opérations d'octroi de garanties ;
- un fonds réservé à la participation des employeurs agricoles à l'effort de construction (PEEC agricole) ;
- un fonds réservé à la participation supplémentaire des employeurs à l'effort de construction (PSEEC), versée volontairement en supplément de la PEEC ou par des employeurs non soumis à la PEEC ;
- un fonds de garantie pour le financement de la garantie des loyers impayés (GRL) et du dispositif Visale ;
- un fonds de fonctionnement.
La convention quinquennale 2018-2022 en vigueur a été signée le 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement 57 ( * ) . Elle a défini un programme d'investissement de l'ordre de 3 milliards d'euros par an sur cinq ans.
Le tableau d'équilibre entre emplois et ressources a été modifié par le « plan d'investissement volontaire » 2019-2022, signé le 25 avril 2019 avec l'État, qui a prévu des investissements d'un montant de 9 milliards d'euros, avec un recours à l'endettement.
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Emplois de la PEEC en 2020 après la signature du
plan
(en millions d'euros) 
FNAP : fonds national des aides à la pierre. PNRU : programme national de rénovation urbaine. NPNRU : programme national de renouvellement urbain. PIV : plan d'investissement volontaire d'Action Logement. Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport sur les emplois de la PEEC annexé au projet de loi de finances pour 2020 |
D'après le « jaune budgétaire » consacré à la programmation des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction, la trésorerie de l'ensemble des fonds s'élevait en 2018 à 4,01 milliards d'euros, dont 2,81 pour le fonds PEEC.
B. LE FONDS NATIONAL D'AIDE AU LOGEMENT CENTRALISE LES FINANCEMENTS DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
Le fonds national d'aide au logement (FNAL) assure, depuis 2016, le financement des aides au logement : allocation de logement à caractère social (ALS), aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement à caractère familial (ALF), ainsi que de la prime de déménagement, des dépenses de gestion qui se rapportent à ces quatre prestations (2 % du montant des prestations) et des dépenses du Conseil national de l'habitat (CNH).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit que la société Action Logement Services verse en 2020, au plus tard le 16 mars, une contribution de 500 millions d'euros au FNAL.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur spécial s'étonne que le Gouvernement , un an et demi après avoir signé la convention quinquennale et cinq mois à peine après la signature du plan d'investissement volontaire, propose déjà, dans le cadre du présent projet de loi de finances, de rompre les équilibres financiers définis dans ces textes par un prélèvement de 500 millions d'euros sur la trésorerie d'Action Logement Services.
L'effet sur la situation du groupe Action Logement , au moment où celui-ci lance un plan d'investissement fondé sur des emprunts à hauteur de 6,2 milliards d'euros, ne saurait être négligé .
D'après les éléments apportés par le groupe Action Logement à votre rapporteur spécial, la mise en oeuvre de ce plan ferait porter son endettement de 34 % à 65 % de son bilan. La trésorerie, qui est d'environ 4 milliards d'euros comme indiqué supra , descendrait à 1,5 milliards d'euros qui est un seuil indispensable à son statut de société de financement.
Le Gouvernement présente ce prélèvement comme temporaire, ce qui soulève la question de la pérennité du financement des aides au logement . Si la contribution d'Action Logement ne s'appliquait pas en 2021, la contribution budgétaire de l'État , au titre du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Cohésion des territoires », devrait en toute logique s'accroître cette année-là de 500 millions d'euros par rapport à 2020.
Or le triennal indiqué dans le projet de loi de finances 58 ( * ) prévoit pour les crédits de la mission « Cohésion des territoires », au titre de l'année 2021, une hausse limitée à 0,2 milliard d'euros, c'est-à-dire une quasi-stabilité hors inflation.
Votre rapporteur spécial craint en fait que la tentation soit grande de recourir à nouveau à la ressource « facile » de la PEEC pour contribuer, en pratique, à limiter le déficit budgétaire de l'État, alors que l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que cette ressource est consacrée à des actions en faveur du logement.
Or une fragilisation d'Action Logement risquerait de porter atteinte à la mise en oeuvre des autres politiques publiques auxquelles cet acteur apporte une contribution majeure, au premier rang desquelles figure le nouveau plan de renouvellement urbain (NPNRU) dont les actions nécessiteront des déblocages de fonds de plus en plus importants au cours des années à venir avec la mise en chantier des premiers projets.
Votre rapporteur spécial propose donc de supprimer cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
* 45 L'indemnité d'occupation correspond aux sommes demandées à un locataire qui occupe un logement sans titre. Le supplément de loyer de solidarité (SLS), prévu par l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation , peut être réclamé au locataire dès lors que ses revenus excèdent les plafonds de ressources exigés pour l'attribution d'un logement social.
* 46 Arrêté du 29 mai 2019 fixant les modalités de calcul et de paiement de la cotisation due à la Caisse de garantie du logement locatif social et de la cotisation due à l'Agence nationale de contrôle du logement social.
* 47 Présentation des crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ».
* 48 Les fonds d'aménagement urbain ont été supprimés par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté et ses crédits non engagés ont été transférés au FNAP.
* 49 « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. (...) Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence."
* 50 Loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs.
* 51 Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
* 52 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
* 53 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 54 Inspection générale des affaires sociales et Conseil général de l'environnement et du développement durable, Évaluation du dispositif d'accompagnement vers et dans le logement , novembre 2015.
* 55 Ces cotisations sont présentées supra dans le commentaire de l'article 73 du présent projet de loi de finances.
* 56 Décret n° 2016-1769 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Services.
* 57 Convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'Etat et Action Logement, parue Journal officiel du 8 février 2018.
* 58 Exposé général du projet de loi de finances pour 2020, p. 15.