C. LES DISPOSITIFS QUI CONCOURENT À L'ACCÈS DE TOUS AU LOGEMENT DOIVENT ÊTRE PRÉSERVÉS ET RENFORCÉS
1. Le marché du logement suit une courbe descendante
Votre rapporteur spécial constate que , loin du « choc d ' offre » annoncé il y a deux ans, le logement poursuit une pente descendante entamée en 2017 , s ' agissant aussi bien des autorisations que des mises en chantier, à tel point que la construction de logements pourrait, si la tendance se confirmait, revenir aux niveaux très bas atteints au milieu des années 2010.
Nombre de logements cumulés sur trois mois
(en nombre de logements)
Données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables (CVS-CJO)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données SDES, Sit@del2, estimations à fin septembre 2019
Le marché est certes soutenu par le niveau extrêmement bas des taux d ' intérêt, qui permet aux ménages de souscrire des prêts de très long terme. L ' encours des crédits à l ' habitat suit une pente ascendante, le taux d ' intérêt moyen étant passé 1,51 % à 1,27 % entre mars et septembre 2019. Votre rapporteur spécial constate que le secteur de l ' immobilier est alimenté artificiellement par les taux bas et craint que ce fondement ne se révèle très fragile.
Évolution des encours et des taux d ' intérêt des crédits à l ' habitat
(en milliards d'euros et en %)
Source : commission des finances, données Banque de France
Le besoin de logement demeure pourtant toujours aussi urgent , comme en témoigne la hausse des prix dans les zones métropolitaines tendues. Il ressort ainsi des études que l ' immobilier, qui constitue déjà l ' un des placements préférés des Français avec le succès rarement démenti des produits d ' incitation fiscale à l ' investissement locatif intermédiaire, pourrait attirer encore plus des actifs inquiets d ' une réforme des retraites dont ils peinent à percevoir les conséquences sur leur situation personnelle 37 ( * ) . Ces éléments permettent de craindre que perdure les situations de tension sur le secteur du logement.
Or, sous l ' impulsion du Gouvernement, plusieurs mesures tendant à restreindre les dispositifs favorables à l'accession à la propriété ont été adoptées dans la loi de finances pour 2018, c ' est-à-dire au moment où le secteur de la construction était encore en phase de croissance, avec une mise en oeuvre progressive jusqu ' en 2020.
Votre rapporteur spécial considère qu ' il est plus que jamais nécessaire de revenir sur ces dispositions , étant donné le changement d ' orientation de la situation du logement. Il est ainsi favorable au rétablissement de deux dispositifs qui arrivent partiellement à expiration : le prêt à taux zéro et l ' aide personnalisée au logement (APL) « accession ».
2. Le prêt à taux zéro
Le prêt à taux zéro (PTZ) est un dispositif d ' aide à l ' accession à la propriété issu de la réforme de l ' accession à la propriété votée en loi de finances pour 2011, qui a connu plusieurs modifications relatives à la condition de ressources applicable aux bénéficiaires comme à l ' exigence environnementale des travaux.
L ' article 83 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, tout en prorogeant le dispositif jusqu ' au 31 décembre 2021 , en a limité l ' application sur le territoire.
Dans le neuf , le PTZ a été prorogé dans les zones A et B1 , c ' est-à-dire les zones où le marché du logement est le plus tendu, ainsi que dans les zones de redynamisation de site de défense. Dans les zones B2 et C , il est maintenu temporairement avec une quotité de prêt abaissée à 20 % du coût de l ' opération, avant sa suppression le 1 er janvier 2020 .
Dans l ' ancien , en revanche, c ' est dans les zones B2 et C , peu tendues, qu ' est maintenu le PTZ, avec une quotité de 40 % afin de favoriser la remise sur le marché de logements anciens.
En outre, en application de la loi de finances pour 2019, le PTZ est conservé dans le neuf de manière transitoire , quelle que soit la localisation du logement, pour les logements ayant bénéficié d ' un prêt social location-accession (PSLA) et pour lesquels le contrat de location-accession a été signé avant le 1 er janvier 2020.
En raison de l'effet important joué par le PTZ pour les ménages à revenus modestes ou intermédiaires, votre rapporteur spécial plaide pour le maintien du PTZ dans les zones où la loi de finances pour 2018 a prévu sa suppression au 1 er janvier 2020.
3. L'APL « accession »
Les articles L. 831-1 et L. 831-2 (anciennement L. 351-2) du code de la construction et de l ' habitation prévoient la possibilité pour les titulaires de contrats de location-accession de bénéficier de l ' aide personnalisée au logement (APL) s ' ils remplissent certains critères de ressources.
L ' article 126 de la loi de finances initiale pour 2018 a supprimé le bénéfice de l ' APL pour les locataires en accession. Peuvent toutefois bénéficier encore du dispositif les contrats de location-accession signés avant le 1 er janvier 2020 pour des logements anciens dans une commune située dans des zones peu tendues (zone III 38 ( * ) ).
La loi de finances pour 2019 a prévu, pour mémoire, le rétablissement à titre temporaire d ' une aide à l ' accession à la propriété et à la rénovation de l ' habitat en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion. Votre rapporteur spécial s ' en est alors réjoui, mais il regrette que le Gouvernement ne constate pas que c ' est sur l ' ensemble du territoire national qu ' il est nécessaire de soutenir les dispositifs d ' aide à l ' accession.
L ' APL « accession » est en effet une dépense qui, pour un coût estimé à 50 millions d ' euros, soit 3 % environ des dépenses d ' aide personnalisée au logement, joue un rôle important dans l ' accession des ménages modestes au logement.
Or l ' augmentation des ventes de logements sociaux, objectif du Gouvernement, ne peut bien souvent se réaliser que si les ménages concernés sont rendus solvables par des dispositifs permettant de sécuriser leur plan de financement.
Afin de permettre le rétablissement de l ' APL « accession », votre rapporteur spécial propose , comme dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, l ' adoption d ' un amendement tendant à augmenter de 50 millions d ' euros les crédits du programme 109 « Aide à l ' accès au logement » .
4. Pour l'instauration d'un registre national des baux
L'Assemblée nationale a adopté, lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi de finances, un amendement à l'article 6 qui prévoit la suppression de la taxe sur les logements de petite superficie à loyer élevé , dite « taxe Apparu ».
Votre rapporteur spécial comprend la suppression de cette taxe qui n'a jamais eu l'effet dissuasif attendu, certainement parce qu'elle repose sur une base déclarative et que le contrôle de son application est très difficile.
Il considère toutefois que l'échec de ce dispositif doit inciter à réfléchir à des modalités plus efficaces pour lutter contre le phénomène des loyers abusifs , surtout dans des régions où le marché locatif est très tendu comme c'est le cas de l'Île-de-France.
Constatant que l'administration ne dispose pas, à l'heure actuelle, d'informations précises sur les niveaux de loyer pratiqués, il considère que la mise en place d'un « registre national des baux » présenterait plusieurs avantages.
Un système exhaustif recensant notamment les adresses, superficies et niveaux de loyer permettrait de contrôler plus facilement les pratiques de loyer abusif et de redonner un fondement stable à une taxation des loyers élevés ou à toute autre politique tendant à réduire ces pratiques.
Un accès à des données agrégées apporterait également aux collectivités locales, ainsi qu'au ministère chargé du logement, une meilleure connaissance des loyers pratiqués permettant d' améliorer le pilotage des politiques locales de l'habitat comme de la politique nationale du logement .
Un accès pourrait également être assuré pour le grand public , après un traitement permettant d'assurer l'anonymisation des données, afin d'apporter aux locataires une meilleure information sur le marché du logement locatif, de manière symétrique à l'accès aux données relatives aux ventes dont bénéficient aujourd'hui les acheteurs 39 ( * ) .
Votre rapporteur spécial note que la loi ALUR 40 ( * ) a déjà mis en place un registre national d'immatriculation pour les syndicats de copropriété. La même loi a donné aux établissements publics de coopération intercommunale la possibilité de mettre en place, dans certains secteurs géographique ou pour des catégories de logements, un régime d'autorisation préalable et de déclaration de mise en location.
Tout en étant conscient de la complexité que représenterait la mise en place d'un registre des loyers, votre rapporteur spécial considère que les enjeux liés à la connaissance du marché locatif justifient d'y consacrer l'effort nécessaire .
* 37 Notaires de France, Note de conjoncture immobilière, n° 45 , octobre 2019.
* 38 Le zonage I, II, III est utilisé pour le calcul des aides personnelles au logement et des plafonds de loyer du logement social. La zone III comprend les zones rurales et périphériques des grandes agglomérations.
* 39 Ces données sont accessibles à tous sur le site https://app.dvf.etalab.gouv.fr/ .
* 40 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.