TITRE II
PROMOUVOIR LA
JUSTICE SOCIALE
CHAPITRE
IER
PROTÉGER LES FRANÇAIS
CONTRE LES NOUVEAUX
RISQUES
Article 45
Indemnisation du
congé proche aidant
Objet : Cet article entend rendre le congé de proche aidant plus attractif en l'indemnisant pendant trois mois ouvrés pour l'ensemble de la carrière de l'aidant.
I - Le dispositif proposé
A. Un enjeu sociétal majeur, un dispositif public encore limité
1. Un enjeu de société majeur
La société française compte un peu plus de 2 millions de personnes de plus de 60 ans en perte d'autonomie. Presque 600 000 vivent en établissement, et presque 1,5 million à domicile. D'ici à 2030, les personnes âgées dépendantes seront, selon les projections, entre 15 % et 30 % plus nombreuses qu'aujourd'hui. En 2030, un actif sur quatre sera aidant. La prise en charge publique de ce risque tient pour l'heure imparfaitement compte du travail informel des proches aidants.
La population des proches aidants est encore assez mal connue. L'enquête de référence en la matière est celle de la Drees, intitulée Handicap-Santé-Ménages, qui date de 2008. Elle estime le nombre de proches aidants à environ 8,3 millions en 2008, soutenant près de 5,8 millions de personnes à domicile : 2,2 millions d'adultes âgés de 20 à 59 ans et 3,6 millions d'adultes âgés de 60 ans ou plus et vraisemblablement 2,5 millions de jeunes de moins de 20 ans, handicapés.
Un tiers des aidants ont plus de 60 ans et entrent eux-mêmes dans la catégorie des personnes dites âgées, et 47 % d'entre eux ont entre 50 et 74 ans. Près de 57 % des aidants sont des femmes - certaines enquêtes plus ciblées jugent cette proportion supérieure encore -, et leur contribution en volume horaire est plus forte que celle des hommes. Les aidants se recrutent dans toutes les catégories socio-professionnelles.
Près de la moitié des proches aidants sont actifs. D'après une enquête BVA de 2010, un salarié aidant sur deux exprime le besoin d'un aménagement de son temps de travail - flexibilité des horaires, réduction de son temps de travail, télétravail, congé temporaire, etc. L'enquête de la Drees de 2008 précise que 14 % d'entre eux ont dû cesser ou réduire leur activité professionnelle pour s'occuper de leur proche.
2. Un dispositif public encore balbutiant
a) Les congés indemnisés
Le principe d'un droit à congé au bénéfice des aidants a été décliné au fil des années par la création de trois congés légaux spécifiques, ouverts sous certaines conditions et dont seuls deux sont indemnisés :
- Le congé de présence parentale , ouvert aux salariés et agents publics parents d'un enfant malade, handicapé ou victime d'un accident d'une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants. Il donne droit à l'allocation journalière de présence parentale (AJPP).
- Le congé de solidarité familiale , ouvert aux proches aidants accompagnant un proche en fin de vie. Il donne droit à l'allocation journalière d'assistance à une personne en fin de vie (AJAP).
Leurs principales caractéristiques sont retracées dans le tableau ci-après.
CSF et CPP : caractères des congés et des allocations correspondantes
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CSF |
CPP |
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Condition d'éligibilité |
Accompagner à domicile,
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Assumer la charge
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Condition d'ancienneté dans l'entreprise |
Non |
Non |
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Possibilité
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Oui |
Oui,
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Durée maximale |
Déterminée par accord collectif, sinon trois mois renouvelable une fois |
310 jours ouvrés |
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Prise en compte
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Oui |
Oui,
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AJAP |
AJPP |
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Nature de l'indemnisation |
Prestation de soins assimilée |
Prestation familiale
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Organisme débiteur |
Caisse primaire d'assurance maladie (ou autre organisme de
sécurité sociale chargé
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Caisse d'allocations familiales (ou autre organisme de sécurité sociale chargé du versement des prestations familiales) |
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Calcul de l'indemnisation |
Montant journalier forfaitaire fixé par décret et revalorisé comme l'AJPP |
10,63 % de base mensuelle de calcul des allocations familiales |
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Montant en 2019 |
55,93 euros par jour Peut être versée à plusieurs bénéficiaires au titre d'un même patient, dans la limite du maximum |
43,70 euros par jour
Complément pour frais possible sous conditions
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Limites apportées au versement de l'allocation |
21 jours pour une même personne accompagnée |
Double limite : - 22 jours par mois - 310 jours ouvrés par enfant et par maladie, accident ou handicap |
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Montant mensuel maximal en 2019 |
1 174,53 euros |
961,4 euros
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Prélèvements sociaux et fiscaux |
Impôt sur le revenu, CSG et CRDS |
CRDS seulement |
Source : Commission des affaires sociales
b) Le congé de proche aidant
Créé par la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement, dite « loi ASV », le congé de proche aidant remplace depuis 2016 le congé de soutien familial. Il a été étendu aux fonctionnaires, avec quelques adaptations, par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Son régime est prévu par les articles L. 3142-16 et suivants du code du travail.
Le congé de proche aidant permet à tout salarié justifiant d'une ancienneté minimale d'un an dans l'entreprise de bénéficier d'un congé en vue de s'occuper d'un proche présentant un handicap ou une perte d'autonomie d'une particulière gravité (art. L. 3142-16 du code du travail). Le proche ouvrant droit à ce congé peut être :
- Le conjoint, le concubin, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ;
- L'ascendant, le descendant de la personne aidante, l'enfant dont l'aidant assume la charge au sens des prestations familiales ;
- Le collatéral jusqu'au quatrième degré (frère, soeur, oncle, tante, neveux, nièces, grands-oncles et tantes, petits-neveux et nièces, cousins et cousines germains), l'ascendant, le descendant ou le collatéral jusqu'au quatrième degré du conjoint, du concubin ou de la personne avec laquelle l'aidant a conclu un PACS ;
- La personne âgée ou handicapée avec laquelle il réside ou entretient des liens étroits et stables, à qui il vient en aide de manière régulière et fréquente à titre non professionnel pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne.
Sauf modalités différentes prévues par un accord d'entreprise ou de branche, le salarié informe l'employeur de sa volonté d'exercer son droit à congé un mois avant la date de son départ, délai ramené à 15 jours en cas de renouvellement de manière successive du congé. En cas de dégradation soudaine de l'état de santé de la personne aidée ou de situation de crise, le congé débute ou peut être renouvelé sans délai. L'employeur n'est pas en mesure de refuser ce congé dès lors que toutes les conditions sont remplies.
Pendant le congé, le salarié est tenu de n'exercer aucune activité professionnelle, hors l'hypothèse dans laquelle le salarié est employé par la personne aidée lorsqu'elle perçoit l'allocation personnalisée d'autonomie.
À l'issue du congé de proche aidant, le salarié retrouve son emploi ou un emploi similaire assorti d'une rémunération au moins équivalente. Le salarié peut mettre fin de façon anticipée au congé de proche aidant ou y renoncer en cas de changement de circonstances.
Pendant la suspension du contrat de travail du fait du congé de proche aidant, le salarié reste couvert au titre des frais de santé. L'article L. 381-1 du code de la sécurité sociale fixe également les modalités du maintien des droits à l'assurance vieillesse pour les bénéficiaires du congé de proche aidant, en prévoyant leur affiliation obligatoire au régime de l'assurance vieillesse du régime général dans le cadre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
La loi n° 2018-84 du 13 février 2018 prévoit qu'un salarié peut, sur sa demande et en accord avec son employeur, renoncer anonymement et sans contrepartie à tout ou partie de ses jours de repos non pris, qu'ils aient été ou non affectés sur un compte épargne-temps, au bénéfice d'un autre salarié de l'entreprise qui vient en aide à une personne atteinte d'une perte d'autonomie d'une particulière gravité ou présentant un handicap lorsque cette personne est, pour cet autre salarié, l'une de celles dont l'état de santé peut ouvrir droit au congé de proche aidant.
Les informations sur les usages manquent, mais à la fin 2018, seuls une dizaine de personnes auraient sollicité ce congé, sur les quelques 260 000, selon les calculs maximalistes de la DGCS, qui auraient pu y prétendre. L'absence d'indemnisation du congé de proche aidant est aujourd'hui un obstacle à sa mobilisation, rendant ce congé en pratique ineffectif alors même que certains salariés sont contraints d'aménager, de réduire voire de cesser, leur activité pour s'occuper d'un proche, subissant une perte de revenus et les éloignant durablement du monde du travail.
L'indemnisation du congé de proche aidant a ainsi été avancée en janvier 2018 par notre collègue député Pierre Dharréville, dont la proposition de loi a été renvoyée en commission en mars, puis par notre collègue Jocelyne Guidez, dont la proposition de loi « visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants » a été adoptée par le Sénat en octobre 2018. Cette dernière, dans la version issue de votre commission, proposait initialement un dispositif ambitieux caractérisé notamment par :
• L'abaissement de la condition d'ancienneté dans l'entreprise à six mois - en appelant, à terme, à sa suppression.
• L'extension à 3 ans de la durée maximale du congé sur l'ensemble de la carrière.
• L'indemnisation alignée sur le montant de l'allocation journalière de présence parentale individuelle, avec le même plafond de 22 jours par mois.
• Le financement de cette indemnisation par un fonds géré par la Caisse des dépôts et consignations, alimenté par le produit d'une surcote sur certains contrats d'assurance.
En séance publique, en mars 2019, alors qu'était lancée la concertation « Grand âge et autonomie », le Gouvernement a jugé cette avancée « prématurée ».
B. Le dispositif proposé : une avancée contrainte
Le 4° du II introduit dans le titre VI du livre 1 du code de la sécurité sociale un chapitre VIII bis relatif à l'allocation journalière du proche aidant (AJPA) et détaillant le dispositif en neuf articles numérotés L. 168-11 et suivants.
• Bénéficiaires : l'AJPA s'adresse aux personnes bénéficiant du congé de proche aidant , ainsi que, dans des conditions fixées par décret, aux bénéficiaires de l'allocation journalière de présence parentale et aux fonctionnaires bénéficiant d'un congé de proche aidant.
• Durée : le nombre maximal d'allocations journalières versées à un bénéficiaire pour l'ensemble de sa carrière est égal à 66 , et ne pourra excéder au cours d'un même mois un nombre fixé par décret.
• Cumul : l'allocation n'est pas cumulable avec l'indemnisation des congés de maternité, paternité et d'accueil de l'enfant ou d'adoption, l'indemnité d'interruption d'activité ou l'allocation de remplacement pour maternité ou paternité, l'indemnisation des congés de maladie d'origine professionnelle ou non ou d'accident du travail sauf si temps partiel, les indemnités servies aux demandeurs d'emploi, la prestation partagée d'éducation de l'enfant, le complément de majoration de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé perçu pour le même enfant, l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation journalière de présence parentale, l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ni le volet aide humaine de la prestation de compensation du handicap.
• Versement. L'AJPA serait servie et contrôlée par les organismes débiteurs des prestations familiales pour le compte de la CNSA contre remboursement, y compris des frais de gestion. Le financement, ainsi qu'il est précisé au 1° du I , serait assuré par une fraction, fixée par arrêté par les ministres compétents, des crédits de la section I du budget de la CNSA reportés sur l'exercice en cours au titre des excédents de l'exercice précédent ainsi que, le cas échéant, par les fonds propres de la CNSA.
• Réclamations et récupération d'indus. L'article L. 168-13 détaille les modalités des actions en recouvrement en cas de versement indu. L'article L. 168-14 précise que toute réclamation dirigée contre une décision relative à l'AJP prise par un organisme débiteur des prestations familiales fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif préalable. Plusieurs dispositions autorisent les organismes de sécurité sociale à prélever sur l'AJPA, le cas échéant, les sommes indûment versées au titre du RSA, des prestations de vieillesse et d'invalidité, des prestations familiales, de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, de l'allocation aux adultes handicapés, de la prime d'activité.
• Lutte contre la fraude . L'article L. 168-15 prévoit que les dispositions relatives aux contrôles et à la lutte contre la fraude sont applicables à l'AJPA.
Le nouvel article L . 168-16 renvoie à un décret la précision des modalités d'application du régime de l'AJPA.
• Droits à la retraite. La personne bénéficiaire de l'AJPA serait affiliée à l'assurance vieillesse du régime général, à l'exclusion des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de proche aidant pris en compte dans le régime spécial dont ils relèvent.
• Le 3° du II soumet l'AJPA, ainsi que l'AJAP, au taux réduit de CSG de 6,2 %.
• Le III dispose que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport avant le 1 er janvier 2022 sur la mise en oeuvre de ce dispositif et son articulation avec d'autres prestations.
• Enfin, le IV précise que le dispositif entrera en vigueur à la date fixée par le décret en Conseil d'État prévu par l'article 3 de l'ordonnance du 24 juillet 2019 relative au droit de rectification des informations concernant les bénéficiaires des prestations sociales et des minima sociaux en cas de notification d'indus, entre le 1 er janvier et le 1 er juillet 2020.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté neuf amendements :
• L'amendement n° 1936 rectifié du rapporteur général qui fait figurer dans la section IV du budget de la CNSA le suivi des remboursements dus à la CNAF au titre de l'AJPA ainsi que de l'AJPP.
• Quatre amendements rédactionnels n os 1896, 2027, 2025, et 2024.
• L'amendement n° 1966 du Gouvernement qui ajoute un II bis après l'alinéa 51, supprimant ainsi la condition d'ancienneté pour bénéficier du congé de proche aidant, aujourd'hui fixée à un an, par analogie avec le congé de présence parentale et le congé de solidarité familiale.
• Les députés ont également adopté les amendements identiques n os 794 et 1723, ainsi que le n° 1415, qui précisent que le rapport que le Gouvernement remettra au Parlement devra étudier « le nombre de bénéficiaires concernés, le nombre de jours consommés ainsi que les éventuelles modifications à apporter à cette allocation, qu'il s'agisse de sa durée, de son montant ou de ses conditions d'attribution » et dresser un état des lieux et établir des recommandations « concernant la situation des jeunes aidants en prenant en compte l'ensemble des répercussions dans leur vie quotidienne en matière d'emploi ou d'études, ainsi que sur leur vie sociale et leur état de santé ».
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
1. Un calibrage à manier avec prudence
Les conséquences d'une telle mesure sont particulièrement difficiles à évaluer par anticipation. L'étude d'impact estime, en reprenant le chiffrage proposé par la DGCS cité dans le rapport de notre collègue Olivier Henno sur la proposition de loi de Mme Jocelyne Guidez, que près de 270 000 salariés aidants pourraient prétendre à l'indemnisation du congé de proche aidant.
D'après l'étude d'impact, le coût de la mesure atteindrait entre 27 et 45 millions d'euros pour le second semestre 2020 et entre 54 millions et 89 millions d'euros à partir de 2021. En tenant compte du surcoût lié à l'ouverture automatique aux droits à l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) en cas de versement de l'indemnisation, l'impact financier de la mesure pour la CNSA est estimé entre 64 et 110 millions d'euros par an à partir de 2021 .
Ces bornes correspondent aux hypothèses de taux de recours à l'AJPA, respectivement, de 15 % - la proportion d'aidants ayant arrêté ou réduit leur activité professionnelle, selon l'étude de la Drees précitée - et de 25 %. Votre rapporteur souligne toutefois leur grande fragilité.
2. Un dispositif d'amorçage ?
Votre commission se réjouit du vote à l'Assemblée nationale de l'amendement du Gouvernement consistant à supprimer la condition de durée d'ancienneté dans l'entreprise, qui rejoint la position exprimée par notre rapporteur Olivier Henno lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Jocelyne Guidez.
La durée maximale du congé lui inspire toutefois un sentiment plus mitigé. L'étude d'impact avance qu'elle vise à « permettre de faire face à la fois à un besoin de soutien régulier et étalé dans le temps, comme à un besoin urgent ponctuel important ». À l'évidence, le calibrage retenu répond plutôt à la seconde hypothèse : une indemnisation sur trois mois est manifestement insuffisante pour s'occuper à moyen ou long terme d'un proche dépendant, mais bienvenue pour organiser une période de transition en cas, par exemple, de perte brusquement aggravée d'autonomie exigeant un renforcement de l'aide à domicile ou la recherche d'un établissement.
Il est certes exact que la solution du congé, adéquate pour l'accompagnement d'une personne en fin de vie, n'est que très partiellement satisfaisante pour un accompagnement sur un plus long terme, et que le recours à l'aménagement du temps de travail doit alors lui être préféré, comme le souligne encore notre collègue Olivier Henno dans son rapport précité.
Les auditions conduites par votre rapporteur ont cependant révélé la grande déception des acteurs du monde du handicap et de la prise en charge de la dépendance causée par une durée d'indemnisation si courte. Les représentants des pouvoirs publics, en revanche, lui ont semblé croire au caractère d'amorçage du dispositif proposé, appelé à monter en puissance à l'occasion de la réforme annoncée de la prise en charge de la dépendance.
3. Un financement à pérenniser
L'AJPA sera donc financée par une fraction des excédents de la section I du budget de la CNSA reportables d'une année sur l'autre, fraction arrêtée par les ministres compétents et, pour le solde, par les fonds propres de la caisse.
Un tel mécanisme de financement présente, outre une certaine complexité, une pérennité douteuse. La section I du budget de la CNSA, consacrée au financement des établissements et services sociaux et médico-sociaux, est en effet régulièrement en déficit : il atteignait 198 millions d'euros en 2016, 72,4 millions d'euros en 2017, et 5 millions d'euros en 2018 254 ( * ) . Autrement dit, le financement de l'AJPA reposera essentiellement sur les fonds propres de la CNSA.
Or ces derniers subissent certaines tensions, ainsi que les rapporteurs successifs des PLFSS de votre commission l'ont à plusieurs reprises souligné. Les documents budgétaires qui leur sont annexés indiquent qu'ils sont passés de 744 millions d'euros fin 2015, à 681 millions d'euros fin 2016, 578 millions d'euros fin 2017, 618 millions d'euros fin 2018, et qu'ils devraient atteindre 225 millions d'euros fin 2019.
La CNSA a certes tenu à indiquer à votre rapporteur que son niveau de fonds propres à la fin 2019 serait préservé par une moindre contribution que prévu à l'objectif général de dépenses, mais la disparition, en 2019, de la trace des reprises sur provisions au sein de l'annexe 8 ne facilite pas le suivi des flux qui les alimentent et il demeure que ces réserves sont régulièrement utilisées pour financer des actions ponctuelles ou absorber les déficits.
Votre commission, en conclusion, regrette le caractère inabouti du dispositif proposé et appelle à maintenir une certaine vigilance sur son financement, en attendant que la réforme annoncée de la prise en charge de la dépendance ne lui donne la mesure requise par les besoins de la population.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 45 bis
(nouveau)
Assouplissement des conditions de recours
au congé de
présence parentale
Objet : Cet article ouvre le droit de fractionner le congé de présence parentale et de l'utiliser dans le cadre d'une activité à temps partiel. Il autorise en conséquence la modulation du montant d'allocation journalière de présence parentale dû au titre de ce congé.
I - Le dispositif proposé
A. Congé de présence parentale et allocation journalière de présence parentale
• Aux termes de l'article L. 1225-62 du code du travail, un salarié dont l'enfant à charge « est atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants bénéficie, pour une période déterminée par décret, d' un congé de présence parentale. »
Le nombre de jours de congé dont bénéficie le salarié est au maximum de 310 jours ouvrés, sur une période de trois ans pour un même enfant 255 ( * ) . Aucun des jours de congé ne peut être fractionné . Le salarié doit informer son employeur de sa volonté de bénéficier de ce congé au moins quinze jours avant le début du congé. Chaque fois qu'il souhaite prendre un ou plusieurs jours de congé à ce titre, il en informe son employeur au moins quarante-huit heures à l'avance 256 ( * ) . À l'issue du congé de présence parentale, le salarié retrouve son précédent emploi ou un emploi similaire assorti d'une rémunération au moins équivalente 257 ( * ) .
• Pour chaque jour de congé de présence parentale, le salarié bénéficie , en vertu de l'article L. 544-1 du code de la sécurité sociale, d'une allocation journalière de présence parentale (AJPP).
Le droit à cette allocation est subordonné à l'avis favorable du service du contrôle médical de l'assurance maladie, qui s'appuie sur le certificat médical produit par le médecin qui suit l'enfant. Ce certificat atteste du caractère indispensable d'une présence parentale soutenue et de soins contraignants et précise la durée prévisible du traitement. Le droit à l'AJPP est alors ouvert pour une période égale à cette durée. Le médecin peut prévoir de réexaminer la durée du traitement à une échéance qu'il définit, comprise entre six mois et un an 258 ( * ) .
Le montant de l'AJPP, servie par les caisses d'allocations familiales, varie selon que le ménage assumant la charge de l'enfant est un couple ou une personne seule 259 ( * ) . En outre, lorsque la maladie, le handicap ou l'accident de l'enfant occasionne directement pour le ménage des dépenses mensuelles supérieures ou égales à un montant fixé à 27,19 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), un complément forfaitaire mensuel pour frais du même montant est attribué. Il est soumis à un plafond de ressources 260 ( * ) .
Montants de l'allocation journalière de présence parentale en 2019
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en % de la BAMF |
en euros |
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Pour un couple |
10,63 % |
43,92 |
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Pour une personne seule |
12,63 % |
52,18 |
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Complément forfaitaire pour frais |
27,19 % |
112,34 |
Sources : Article D. 544-6 du code de la sécurité sociale et instruction interministérielle du 25 mars 2019 relative à la revalorisation au 1 er avril 2019 des prestations familiales servies en métropole
La loi du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques 261 ( * ) a complété les dispositifs du congé de présence parentale et d'AJPP en prévoyant notamment que :
- au-delà de la durée maximale de 310 jours, le droit à l'AJPP peut être maintenu en cas de rechute ou de récidive mais également lorsque la gravité de la pathologie nécessite toujours une présence soutenue et des soins contraignants 262 ( * ) ;
- la durée du congé de présence parentale est prise en compte en totalité, et non plus seulement pour moitié, dans la détermination des droits que le salarié tient de son ancienneté dans l'entreprise 263 ( * ) ;
- les CAF informent tout demandeur ou bénéficiaire de l'AJPP des modalités de demande et des conditions d'attribution de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) 264 ( * ) .
En 2018, l'AJPP a été versée à 10 000 bénéficiaires, pour une dépense de 91 millions d'euros 265 ( * ) .
B. Assouplissement des conditions de recours au congé de présence parentale et adaptation de l'allocation journalière de présence parentale
• Le II du présent article ouvre la possibilité de fractionner le congé de présence parentale et d'y recourir dans le cadre d'une activité à temps partiel .
Le 1° du II modifie l'article L. 1225-62 du code du travail afin de supprimer le principe selon lequel le congé ne peut être fractionné et prévoir que « le salarié peut, avec l'accord de son employeur, transformer ce congé en période d'activité à temps partiel ou le fractionner ».
Le 2° du II modifie l'article L. 1225-63 du code du travail afin de préciser que lorsque le salarié voudra prendre une demi-journée de congé, il devra informer son employeur au moins quarante-huit heures à l'avance, comme c'est le cas actuellement lorsqu'il prend un ou plusieurs jours de congé. La modification proposée ajoute qu' « en cas de dégradation soudaine de l'état de santé de l'enfant ou d'une situation de crise nécessitant une présence sans délai du salarié, ce dernier peut bénéficier du congé immédiatement ».
• En conséquence, le I du présent article procède à l'ajout d'un alinéa à l'article L. 544-6 du code de la sécurité sociale afin que les montants de l'AJPP et de sa majoration pour personne seule puissent être modulés lorsque le bénéficiaire du congé de présence parentale fractionne le congé ou le transforme en période d'activité à temps plein . Les conditions de cette modulation seront fixées par décret.
• Enfin, le III prévoit que les dispositions du présent article s'appliqueront à une date fixée par décret et au plus tard le 30 septembre 2020.
II - La position de la commission
Les mesures proposées traduisent l'un des engagements du « Plan aidant » annoncé par le Premier ministre le 23 octobre 2019, qui prévoyait « l'assouplissement du congé de présence parentale et de l'allocation journalière de présence parentale, qui pourront être pris de façon fractionnée, par demi-journées, dès janvier 2020 ».
Ces mesures favoriseront le recours au congé de présence parentale pour les parents ayant un enfant gravement malade ou handicapé. Le fractionnement du congé ou son utilisation dans le cadre d'une activité à temps partiel permettront en outre de mieux adapter ce congé aux besoins de l'enfant, qui peuvent varier dans le temps, et de mieux le concilier avec l'activité professionnelle des parents. Votre rapporteure soutient donc les mesures proposées.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 46
Création d'un
fonds d'indemnisation des victimes de produits pesticides
Objet : Cet article vise à instituer un fonds d'indemnisation des victimes de pesticides au bénéfice des travailleurs agricoles exposés à ces produits et à leurs ayants droit.
I - Le dispositif proposé
A. Des conditions d'indemnisation aujourd'hui insatisfaisantes
1. Un enjeu de santé publique majeur
Une expertise collective de l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) de 2013 266 ( * ) a procédé à la revue de la littérature scientifique internationale publiée au cours de trente dernières années sur les effets de l'utilisation des pesticides sur la santé. Elle met en évidence plusieurs niveaux de présomption de lien entre l'exposition à certaines substances actives phytopharmaceutiques et le développement de pathologies, notamment des cancers (lymphome non hodgkinien, myélome multiple, cancer de la prostate) et des maladies du système nerveux (maladie de Parkinson, maladie d'Alzheimer). Elle insiste également sur l'impact de l'exposition à ces produits sur le développement de l'enfant et sur ses effets sur la fonction de reproduction et les fonctions hormonales, certaines substances actives phytopharmaceutiques étant identifiées comme des perturbateurs endocriniens.
2. Une indemnisation de droit commun qui pénalise les travailleurs agricoles non-salariés
• Quinze tableaux de maladies professionnelles permettent aujourd'hui d'envisager une prise en charge par la branche AT-MP de la mutualité sociale agricole des maladies consécutives à l'exposition des travailleurs agricoles aux pesticides.
On constate une augmentation significative du nombre de maladies reconnues au titre de ces tableaux au cours des dix dernières années, qui tient toutefois en partie à la création sur cette période de certains tableaux qui a permis d'accélérer l'instruction d'un grand nombre de dossiers de demande de reconnaissance. Quatre tableaux concentrent la très grande majorité des pathologies déclarées d'origine professionnelle : le tableau 58 pour la maladie de Parkinson provoquée par les pesticides créé en 2012 267 ( * ) , le tableau 59 pour les hémopathies malignes provoquées par les pesticides créé en 2015 268 ( * ) , le tableau 10 pour les affections provoquées par l'arsenic et ses composés minéraux et le tableau 19 269 ( * ) pour les hémopathies provoquées par le benzène et les produits en renfermant. Il est à noter toutefois que le tableau 19 répare essentiellement les utilisateurs de benzène contenu dans l'essence des moteurs thermiques : une indemnisation au titre de l'exposition aux pesticides suppose donc d'établir que l'intéressé a bien été en contact avec du benzène utilisé comme adjuvant d'un pesticide.
Sur la période 2009-2017, ce sont, selon les données communiquées par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, 213 salariés agricoles et 478 exploitants agricoles qui ont obtenu une reconnaissance de l'origine professionnelle de leur pathologie au titre de l'exposition à des substances phytopharmaceutiques.
• Le régime général comprend, pour sa part, 26 tableaux de maladies professionnelles pouvant présenter un lien avec une exposition à des pesticides, sans pour autant que la colonne 3 de ces tableaux, qui liste limitativement les travaux susceptibles d'être à l'origine de l'affection, ne fasse référence à l'utilisation de pesticides. Dans ces conditions, les demandes de reconnaissance d'une maladie au titre de ces tableaux se fondent généralement sur d'autres motifs que l'exposition directe aux pesticides. Ce sont essentiellement les salariés de structures de formulation ou de ventes de pesticides qui peuvent, dans le régime général, se prévaloir d'un préjudice directement lié à une exposition aux pesticides.
En outre, l'absence de transposition au régime général des tableaux 58 (maladie de Parkinson liée aux pesticides) et 59 (hémopathies liées aux pesticides) du régime agricole, qui concentrent la majorité des pathologies liées aux pesticides du régime agricole, ne permet pas de traiter la reconnaissance des maladies professionnelles des salariés du régime général exposés aux pesticides sur un pied d'égalité avec les salariés agricoles.
Or, si les jardiniers et les agents de la fonction publique territoriale ne peuvent plus utiliser de pesticides depuis respectivement le 1 er janvier 2017 et le 1 er janvier 2018, plusieurs catégories professionnelles peuvent encore être exposées aux pesticides :
- les salariés des entreprises de gestion des aéroports peuvent toujours utiliser des herbicides ;
- les salariés de la société nationale des chemins de fer (SNCF), qui relèvent d'un régime spécial, ont été et peuvent encore être amenés à utiliser des pesticides, dont du glyphosate, afin de désherber les voies et leurs abords immédiats ;
- les charpentiers dans le traitement du bois ;
- les salariés des entreprises de fabrication et de conditionnement des pesticides.
• Pour les professionnels atteints d'une pathologie liée à une exposition aux pesticides mais ne remplissant pas une ou plusieurs conditions d'éligibilité à l'indemnisation (délai de prise en charge 270 ( * ) , durée d'exposition, liste limitative des travaux ayant donné lieu à l'exposition au risque), la reconnaissance de l'origine professionnelle de leur maladie peut emprunter la voie des comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP) 271 ( * ) . Dans ce cas, les travailleurs concernés doivent redoubler d'efforts pour apporter la preuve du lien entre leur pathologie et leur exercice professionnel habituel. Il s'agit, en grande partie, de salariés du régime général pour lequel aucun tableau de maladies professionnelles en lien avec l'exposition aux pesticides n'existe.
Évolution du nombre de maladies professionnelles liées aux produits phytopharmaceutiques pour les salariés du régime général
|
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Maladies professionnelles
|
13 |
17 |
15 |
|
Maladies professionnelles hors tableaux |
1 |
3 |
4 |
|
Total |
14 |
20 |
19 |
Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
• La réparation par la voie des tableaux de maladies professionnelles ne couvre pas les retraités non-salariés agricoles qui relevaient d'un régime assurantiel facultatif avant la création du régime AT-MP agricole obligatoire au 1 er avril 2002.
De même, les enfants dont la pathologie est directement liée à l'exposition professionnelle de l'un de leurs parents ne bénéficient d'aucune indemnisation par le régime AT-MP agricole. Or l'expertise collective de l'Inserm précitée rappelle que plusieurs méta-analyses ont établi une présomption de lien fort entre l'exposition professionnelle maternelle aux pesticides en période prénatale et le développement de leucémies ou de tumeurs cérébrales.
B. Les avancées constituées par la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de pesticides
1. Le champ des bénéficiaires du fonds
Le I de l'article 46 du PLFSS pour 2020 crée, au sein du livre 4 du code de la sécurité sociale, un nouveau titre 9 dédié à l'indemnisation des victimes de pesticides, composé de sept nouveaux articles.
Le nouvel article L. 491-1 du code de la sécurité sociale pose le principe d'une indemnisation forfaitaire, à leur demande, en réparation des maladies causées par les pesticides 272 ( * ) des catégories de personnes suivantes :
* au titre des régimes d'assurance obligatoire contre les AT-MP :
- les salariés du régime général et du régime agricole ;
- les non-salariés agricoles ;
- les assurés relevant des régimes obligatoires des AT-MP dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle ;
* au titre de la solidarité nationale :
- les non-salariés agricoles pour le versement d'un complément d'indemnisation ;
- les exploitants agricoles retraités et leurs ayants droit, bénéficiaires d'une pension de retraite agricole et qui relevaient d'un régime assurantiel facultatif avant la création du régime AT-MP agricole obligatoire au 1 er avril 2002. Il s'agit des retraités indépendants qui n'ont pas cotisé à l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des exploitants agricoles (Atexa) ;
- les enfants atteints d'une pathologie résultant directement de leur exposition prénatale du fait de l'exposition professionnelle de l'un ou l'autre de leurs parents à des pesticides.
Il est à noter que la définition des pesticides dont le lien avec les pathologies couvertes par le fonds est celle retenue par la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 273 ( * ) faisant ou ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché en France, et non celle prévue par les tableaux de maladies professionnelles 58 et 59 du régime agricole, qui visent « les produits à usages agricoles, les produits phytosanitaires ou phytopharmaceutiques destinés à l'entretien des espaces verts, ainsi que les biocides et les antiparasitaires vétérinaires, qu'ils soient autorisés ou non sur le territoire de la République française au moment de la demande ». La définition retenue pour le fonds exclut donc les biocides et antiparasitaires vétérinaires.
2. L'amélioration des conditions d'indemnisation de certaines catégories de victimes
La nature et le montant des prestations et indemnités perçues dans le cadre de ce fonds sont appelés à être déterminées selon les règles d'indemnisation prévues par le régime de sécurité sociale dont relèvent les intéressés. Toutefois, le nouvel article L. 491-1 du code de la sécurité sociale prévoit une amélioration des conditions d'indemnisation pour trois catégories de victimes :
• les non-salariés agricoles, dont les conditions d'indemnisation pour le risque AT-MP sont aujourd'hui moins favorables que celles applicables aux salariés agricoles, et leurs ayants droit pourront percevoir un complément d'indemnisation afin de percevoir un niveau d'indemnisation équivalent à celui des salariés agricoles, selon des modalités de calcul fixées par décret en Conseil d'État.
Il est ainsi prévu un relèvement de la base forfaitaire de calcul des indemnisations journalières et des rentes de ces personnes en cas d'incapacité permanente. À l'heure actuelle, le calcul de leurs prestations s'effectue à partir d'un gain forfaitaire annuel (GFA) fixé annuellement par arrêté ministériel 274 ( * ) . Selon les éléments transmis par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), la détermination des prestations versées aux non-salariés, dans le cadre du fonds, retiendrait comme base de calcul le salaire minimum des rentes des salariés agricoles, soit 18 575 euros, supérieur de près de 43 % au GFA des non-salariés. Par ailleurs, seront prévus en faveur des non-salariés agricoles :
- un abaissement du taux d'incapacité permanente partielle (IPP) à 10 %, contre 30 % actuellement ;
- l'attribution d'une indemnité sous forme de capital pour les exploitants dont le taux d'IPP est inférieur à 10 %, dont les montants seront alignés sur ceux applicables aux salariés agricoles ;
- la suppression du délai de carence de sept jours pour le versement d'indemnités journalières, dont le montant sera de 29 euros pendant les 28 premiers jours (contre 21,39 euros actuellement - + 31 %) et de 39 euros à partir du 29 e jour (contre 28,52 euros aujourd'hui - + 37 %).
La mise en place du fonds devrait donc donner lieu à la revalorisation des rentes des non-salariés agricoles et de leurs ayants droit dans les conditions ci-après :
Revalorisation des rentes versées aux
non-salariés agricoles
dans le cadre du fonds d'indemnisation des
victimes des pesticides
|
Taux d'IPP |
Taux utile
|
Montants annuels des rentes attribuées à compter du 1 er janvier 2019 |
Montants annuels des rentes attribuées à compter de la mise en place du fonds |
|
10 % |
5 % |
- |
928,75 € |
|
20 % |
10 % |
- |
1 857,50 € |
|
30 % |
15 % |
1 952,23 € |
2 786,25 € |
|
40 % |
20 % |
2 602,97 € |
3 715 € |
|
50 % |
25 % |
3 253,72 € |
4 643,75 € |
|
60 % |
40 % |
5 205,94 € |
7 430 € |
|
70 % |
55 % |
7 158,17 € |
10 216,25 € |
|
80 % |
70 % |
9 110,40 € |
13 002,50 € |
|
90 % |
85 % |
11 062,63 € |
15 788,75 € |
|
100 % |
100 % |
13 014,86 € |
18 575 € |
Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
Revalorisation des rentes versées aux ayants
droit
du chef d'exploitation ou d'entreprises agricoles
dans le cadre du
fonds d'indemnisation des victimes des pesticides
|
Taux des rentes |
Montants annuels des rentes attribuées à compter du 1 er janvier 2019 |
Montants annuels des rentes attribuées à compter de la mise en place du fonds |
|
Pour le conjoint : 40 % |
5 205,94 € |
7 430 € |
|
Pour le conjoint - complément de rente
|
2 602,97 € |
3 715 € |
|
Pour les deux plus jeunes enfants : 25 % |
3 253,72 € |
4 643,75 € |
|
Pour les autres enfants : 20 % |
2 602,97 € |
3 715 € |
|
Pour les orphelins de père et de mère
|
3 904,46 € |
5 572,50 € |
Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
• les enfants exposés pendant la période prénatale, dont l'indemnité aura vocation à réparer leurs dommages corporels. Les conditions d'attribution de cette indemnité seront définies par un décret en Conseil d'État.
3. Une rationalisation de l'instruction et de la gestion des demandes d'indemnisation
• L'article 46 du PLFSS pour 2020 procède à une centralisation de l'instruction au niveau du fonds de l'ensemble des demandes d'indemnisation au titre de maladies liées à l'exposition professionnelle aux pesticides, alors qu'aujourd'hui plusieurs organismes examinent ce type de dossiers 275 ( * ) (article L. 491-2 nouveau du code de la sécurité sociale). Chaque caisse d'affiliation examinera, dans un premier temps, le dossier déposé : il reviendra au médecin-conseil de la caisse d'affiliation de l'assuré de déterminer si la demande est recevable pour être transmise au fonds. Le fonds sera compétent en dernier ressort pour se prononcer sur :
- le caractère professionnel de la pathologie du demandeur ;
- son imputabilité aux pesticides ;
- la date de consolidation de l'état de santé du demandeur ;
- le taux d'incapacité permanente du demandeur.
Après examen du dossier, le fonds transmettra sa décision à la caisse d'affiliation de l'assuré afin que celle-ci procède, le cas échéant, à la liquidation des prestations et indemnités AT-MP, y compris du complément d'indemnisation pour les non-salariés agricoles et les chefs d'exploitation retraités avant 2002.
• Dans le cas des enfants, il reviendra au demandeur ou à ses représentants légaux de produire les éléments attestant son exposition à des pesticides et relatifs à sa pathologie. Il appartiendra au fonds de procéder ou de faire procéder à toutes les investigations et expertises nécessaires à l'établissement du lien entre l'exposition et l'état de santé (article L. 491-3 nouveau du code de la sécurité sociale). Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS pour 2020, le fonds devrait confier à une commission indépendante constituée en son sein le soin de caractériser le lien d'imputabilité et de statuer sur l'évaluation des préjudices indemnisables. Sur la base de cette évaluation, le fonds formulera une proposition d'indemnisation forfaitaire selon un référentiel indemnitaire établi préalablement par le conseil de gestion du fonds.
• En application de l'article L. 723-13-3 nouveau du code de la sécurité sociale, ce fonds sera adossé à la CCMSA qui lui mettra à disposition les moyens nécessaires à son fonctionnement. Il comprendra un conseil de gestion, dont la composition et les compétences seront définies par un décret en Conseil d'État.
4. Le contentieux de l'indemnisation des victimes des pesticides
Dans le cas des salariés du régime général et du régime agricole et des non-salariés du régime agricole et de leurs ayants droit, ce seront les règles de droit commun du contentieux de la sécurité sociale du régime dont ils relèvent qui trouveront à s'appliquer (article L. 491-5 nouveau du code de la sécurité sociale).
Dans le cas des enfants, le demandeur ne pourra intenter une action en justice contre le fonds que si sa demande a été rejetée, si aucune offre ne lui a été adressée dans un délai déterminé par décret en Conseil d'État ou s'il n'a pas accepté l'offre qui lui a été faite (article L. 491-5 nouveau du code de la sécurité sociale). Pour mémoire, dans le cas du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), le délai dans lequel le fonds doit statuer est de trois mois.
Il est précisé, à l'article L. 491-1 nouveau du code de la sécurité sociale, que l'attribution d'une indemnité au titre du fonds d'indemnisation des victimes des pesticides ne fait pas obstacle à l'engagement d'une action juridictionnelle.
Il appartiendra en outre au demandeur d'informer le fonds des autres procédures relatives à l'indemnisation de ses préjudices. Il devra également informer, en cas d'action en justice intentée, le juge ou la commission de la saisine du fonds (article L. 491-4 nouveau du code de la sécurité sociale).
Par ailleurs, l'article L. 491-6 nouveau du même code autorise le fonds à se subroger, à due concurrence des sommes qu'il aura versées, dans les droits que le demandeur aura acquis contre la personne reconnue responsable du dommage. Il pourra intervenir en soutien du demandeur dans les procédures que celui aura engagées auprès des juridictions civiles, y compris du contentieux de la sécurité sociale, et pénales.
5. Les règles relatives aux délais de dépôt des demandes d'indemnisation
• Pour les salariés du régime général et du régime agricole et les non-salariés du régime agricole, les délais de dépôt pour les demandes d'indemnisation auprès du fonds seront ceux prévus par leurs régimes d'affiliation. Toutefois, ces assurés pourront saisir le fonds d'une demande d'indemnisation jusqu'au 31 décembre 2021, sous réserve que le certificat médical établissant le lien entre la maladie et l'exposition aux pesticides leur ait été délivré après le 31 décembre 2009 ( premier alinéa du IV de l'article 46 du PLFSS pour 2020).
Les non-salariés agricoles ayant accédé à la retraite avant le 1 er avril 2002 pourront, eux, déposer une demande d'indemnisation quelle que soit la date de délivrance du certificat médical d'imputabilité ( deuxième alinéa du IV ).
• S'agissant des enfants, leur droit à indemnisation au titre du fonds se prescrit à dix ans à compter de la consolidation du dommage (article L. 491-7 nouveau du code de la sécurité sociale). Toutefois, cette prescription ne s'appliquera qu'aux demandes formulées à compter du 1 er janvier 2022 ( troisième alinéa du IV de l'article 46 du PLFSS pour 2020).
6. Les modalités de financement du fonds
En application de l'article L. 723-13-3 nouveau du code de la sécurité sociale, il est prévu que le fonds enregistre en recettes :
- une part du produit de la taxe sur les produits phytopharmaceutiques ;
- une contribution de la branche AT-MP du régime général ;
- une contribution du régime d'assurance obligatoire AT-MP des non-salariés agricoles 276 ( * ) ;
- une contribution du régime d'assurance accidents du travail d'Alsace-Moselle ;
- les sommes perçues lorsque le fonds est subrogé dans les droits que possède le demandeur contre la personne responsable du dommage ;
- des produits divers, dons et legs.
L'article 46 du PLFSS pour 2020 modifie, en conséquence, l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir :
- le relèvement de 0,3 % à 3,5 % du plafond de la taxe sur les ventes de produits phytopharmaceutiques ;
- l'affectation du produit de cette taxe à deux entités :
• à l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) à hauteur du plafond fixé par la loi de finances pour 2012, soit 6,3 millions d'euros. En 2018, les recettes tirées par l'ANSéS de cette taxe s'étaient établies à environ 4,5 millions d'euros ;
• au fonds d'indemnisation des victimes des pesticides en vue de la prise en charge uniquement :
ð des réparations versées au titre de la solidarité nationale aux non-salariés agricoles, aux chefs d'exploitation retraités avant 2002 et à leurs ayants droit, et aux enfants dont la pathologie résulte de l'exposition de leurs parents aux pesticides pendant la période prénatale ;
ð du complément d'indemnisation versé aux non-salariés agricoles et aux chefs d'exploitation retraités avant 2002.
Le recouvrement du produit de la taxe continuera d'être assuré par l'agent comptable de l'ANSéS.
Selon la CCMSA, sur la base d'une exploitation moyenne dont le cout annuel des intrants en pesticides est de 15 000 euros, le coût du relèvement de la taxe sur les pesticides prévu par le PLFSS pour 2020 est évalué à terme à 500 euros par an.
À l'heure actuelle, le taux de la taxe sur les ventes de pesticides est fixé à 0,2 % du chiffre d'affaires pour les produits phytopharmaceutiques et à 0,1 % pour les biocides. Selon l'union des industries de la protection des plantes (UIPP), représentant les fabricants de pesticides, un relèvement du taux plafond de la taxe à 3,5 % représenterait 70 millions d'euros de recettes potentielles.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements :
- un amendement de clarification du député Dominique Potier (socialiste) est venu préciser que le lien de causalité entre l'exposition et la pathologie est « établi » plutôt qu'« avéré » ;
- un autre amendement de M. Potier prévoit la remise au Parlement d'un rapport évaluant les conséquences, quant au périmètre des personnes bénéficiaires du fonds, de la non-inclusion des biocides et antiparasitaires vétérinaires dans la définition retenue pour les produits phytopharmaceutiques couverts par le fonds ;
- un amendement de la députée Albane Gaillot (LREM) vise à inscrire dans la loi le délai au terme duquel le fonds est tenu de présenter une offre à compter de la réception d'une demande, plutôt que de renvoyer la définition de ce délai à un décret en Conseil d'État. Le délai retenu est de six mois, analogue à celui prévu dans le cas du FIVA ;
- un amendement du rapporteur général Olivier Véran a procédé à une clarification des règles de prescription dans la saisine du fonds. Par dérogation au principe selon lequel le délai de saisine du fonds s'appliquant aux victimes professionnelles sera le même que celui aujourd'hui prévu pour les demandes de reconnaissance de maladie professionnelle, soit deux ans après la première constatation médicale de la maladie, il est prévu à titre transitoire que le fonds pourra être saisi jusqu'au 31 décembre 2021 par :
Ø les assurés, salariés et non-salariés, des régimes général et agricole et du régime en vigueur en Alsace-Moselle dont le premier certificat médical les informant du lien possible entre la maladie et l'exposition aux pesticides leur a été délivré entre le 1 er janvier 2010 et le 31 décembre 2019 ;
Ø les anciens chefs d'exploitation retraités avant le 1 er avril 2002 et leurs ayants droit dont le premier certificat médical les informant du lien possible entre la maladie et l'exposition aux pesticides leur a été délivré avant le 31 décembre 2019 ;
Ø les enfants ou leurs ayants droit, lorsque la date de consolidation de l'état de santé des enfants concernés est antérieure à dix ans au 31 décembre 2019, quelle que soit la date de cette consolidation.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
• Votre commission salue la mise en place d'un fonds d'indemnisation des victimes des pesticides. Le Sénat avait en effet adopté, en février 2018, la proposition de loi déposée par notre collègue Nicole Bonnefoy tendant à instituer un fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques 277 ( * ) .
Toutefois, le champ des bénéficiaires envisagé par la proposition de loi précitée était beaucoup plus large et comprenait l'ensemble des personnes atteintes d'une pathologie résultant directement de l'exposition à des produits phytopharmaceutiques sur le territoire français, y compris les victimes dites « environnementales » telles que les riverains d'un champ agricole atteints d'une pathologie liée à l'exposition régulière aux épandages. Afin toutefois d'encadrer le dispositif d'accès à une indemnisation pour les personnes exposées dans un cadre non professionnel, le texte adopté par le Sénat prévoyait qu'un arrêté du ministre chargé de la santé établirait la liste des pathologies résultant d'une exposition non professionnelle à ces produits, en fonction de l'état de la connaissance scientifique sur l'imputabilité de certaines maladies à l'exposition aux pesticides.
Si les conséquences d'une exposition professionnelle aux pesticides sur la santé sont désormais bien établies par la littérature scientifique, l'impact de ces produits sur les personnes exposées à titre non professionnel (exposition par inhalation ou cutanée) reste difficile à évaluer en l'absence d'études scientifiques suffisamment nourries.
Toutefois, il convient de tenir compte de la possibilité d'un risque accru pour la santé d'une exposition non professionnelle aux pesticides pour :
- les résidents vivant à proximité d'un champ agricole faisant l'objet d'épandages. Dans son avis du 14 juin 2019 278 ( * ) , l'ANSéS recommande ainsi que des distances de sécurité minimales soient fixées à des valeurs au moins égales aux distances prises en compte dans l'évaluation des produits phytopharmaceutiques avant leur mise sur le marché, à savoir trois, cinq et dix mètres du périmètre d'application. L'article 46 cantonne l'indemnisation des enfants à l'exposition professionnelle, en période prénatale, d'un de ses parents. Or des pathologies liées à une exposition résidentielle en raison de la proximité de champs faisant l'objet d'épandages ne peut aujourd'hui être écartée. L'expertise collective précitée de l'Inserm rappelle en effet l'existence d'une présomption forte de lien entre des maladies affectant l'enfant et une exposition non nécessairement professionnelle mais résultant d'une « exposition résidentielle » en période prénatale (leucémies), d'une exposition au domicile en raison d'une proximité ou d'usages domestiques (malformations congénitales) ou encore d'une exposition au travers de l'alimentation (troubles du neurodéveloppement) ;
- la population générale de Guadeloupe et de Martinique dont les sols et les cours d'eau ont été durablement contaminés par la chlordécone. Santé publique France et l'ANSéS rappellent ainsi que, dans ces territoires, 90 % des individus sont imprégnés avec toutefois des niveaux contrastés au sein de la population générale, et que la chlordécone est une substance « ayant des effets néfastes sur le système nerveux, la reproduction, le système hormonal et le fonctionnement de certains organes (foie, rein, coeur, etc.) » et qu'« elle est également soupçonnée de provoquer des cancers. » 279 ( * )
Par ailleurs, les dispositions de l'article 46 du PLFSS pour 2020 ne s'appliquent pas aux salariés relevant de régimes spéciaux, dont les salariés de la SNCF qui pourtant sont exposés aux risques liés à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, à l'occasion des opérations de désherbage des voies et des abords immédiats. La SNCF est l'un des premiers utilisateurs de glyphosate en France.
Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement tendant à étendre le champ des bénéficiaires du fonds d'indemnisation des victimes des pesticides :
• au titre de la solidarité nationale :
- aux résidents 280 ( * ) vivant à proximité de champs agricoles faisant l'objet d'épandages et atteints de pathologies résultant de l'exposition aux pesticides ;
- aux personnes vivant dans des territoires dont il est établi que l'environnement a été durablement contaminé par des pesticides et qui sont atteintes de pathologies résultant de l'exposition directe à des substances phytopharmaceutiques.
La liste de ces pathologies et les conditions d'éligibilité (périmètre des zones concernées et durée de résidence) devront être définies par un arrêté des ministres chargés de la santé, de l'environnement et de l'agriculture, pris après avis de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et de Santé publique France (amendement n° 184).
• au titre des régimes d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles :
- aux salariés relevant du régime spécial d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles de la SNCF (amendement n° 183).
Cette extension du champ des bénéficiaires du fonds par voie d'amendement parlementaire reste recevable au regard de l'article 40 de la Constitution dès lors que le champ des bénéficiaires prévu par la proposition de loi précitée, adoptée par le Sénat au cours de la législature en cours, était particulièrement large.
Comme dans le cas des enfants exposés en période prénatale, l'imputabilité de la pathologie à l'exposition aux pesticides pour les riverains remplissant les conditions fixées par arrêté ministériel et les personnes résidant dans des territoires durablement contaminés devra être confirmée par les investigations et expertises conduites par le fonds et les intéressés devront apporter la preuve de leur exposition. À titre d'exemple, dans le cas du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, les victimes doivent être atteintes d'une pathologie dont le lien avec l'amiante a été reconnu et figurant donc sur une liste de maladies dont le diagnostic justifie de l'exposition, ou doivent, à défaut, démontrer la réalité de leur exposition à l'amiante.
• En outre, votre commission a adopté un amendement tendant à instituer, au sein du fonds, un conseil scientifique chargé d'actualiser les connaissances scientifiques en matière d'imputabilité de pathologies à l'exposition professionnelle ou non professionnelle aux pesticides (amendement n° 185). Il s'agit d'une recommandation formulée par un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), de l'inspection générale des finances (IGF) et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) de janvier 2018 sur la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de produits phytopharmaceutiques 281 ( * ) . Ce conseil serait composé de personnalités qualifiées et de représentants d'associations de victimes. Ses membres ne seraient pas rémunérés et leur convocation par l'administration du fonds, possible par voie électronique, ne devrait pas donner lieu à des charges supplémentaires.
• Votre commission relève que la réparation obtenue au titre du fonds aura un caractère forfaitaire et non pas intégral, à la différence de ce qui était prévu par la proposition de loi adoptée par le Sénat ou pour les victimes de l'amiante dans le cadre du FIVA 282 ( * ) . Elle reconnaît néanmoins la difficulté, à ce stade, d'estimer l'impact financier d'une réparation intégrale sur l'équilibre des régimes obligatoires et sur le budget de l'État. Elle invite donc le Gouvernement, au terme de trois ans de mise en oeuvre du fonds, à étudier l'opportunité et la faisabilité d'une réparation intégrale des victimes des pesticides.
• Il a été indiqué au rapporteur de votre commission pour la branche AT-MP que la mise en place du fonds exigerait des travaux d'adaptation de la part de la CCMSA d'une ampleur considérable. En particulier, l'adaptation du circuit informatique pour la transmission et le traitement des dossiers entre la CCMSA et l'ensemble des caisses d'affiliation pourrait requérir des travaux que la CCMSA évalue à près de 800 « jours homme ». Il est, par conséquent, très peu probable que la CCMSA dispose dès le 1 er janvier 2020 de l'infrastructure nécessaire pour instruire les dossiers dans le respect des délais légaux. En outre, le traitement de près de 700 dossiers par an exigerait de nouveaux recrutements d'équivalents temps plein (ETP) en gestion administrative et au moins d'un médecin conseil dédié.
Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement tendant à repousser au 1 er juillet 2020 la date à partir de laquelle des dossiers de demande d'indemnisation pourront être déposés auprès de la caisse d'affiliation des assurés (amendement n° 186). Ce délai de mise en oeuvre ne fait pas obstacle, une fois établie l'éligibilité de l'assuré à une indemnisation, à ce que ses droits à indemnisation courent à compter du 1 er janvier 2020, avec versement rétroactif des prestations correspondantes. Dans la mesure où le point de départ des prestations est constitué par la première constatation médicale, même si celle-ci est antérieure au 1 er janvier 2020, aucun assuré ne sera lésé dans ses droits. Si aucun délai de mise en oeuvre n'est accordé à la CCMSA et que celle-ci est dans l'incapacité d'instruire convenablement les dossiers, elle court le risque de ne pas pouvoir respecter les délais d'instruction, avec dans ce cas des accords implicites.
• Enfin, votre commission dénonce le fait que le financement du fonds d'indemnisation des victimes des pesticides soit laissé intégralement à la charge des assurés et des industriels, sans aucune participation de l'État. Il y a très fort à penser que le relèvement de la taxe sur les ventes de pesticides sera répercuté sur le prix de vente qui sera supporté par les agriculteurs. La CCMSA estime en effet qu'un relèvement d'1 % de cette taxe conduira à une dépense annuelle supplémentaire de 120 euros pour une exploitation moyenne.
Dès lors que l'État a autorisé, depuis 2015 au travers des autorisations de mise sur le marché attribuées par l'ANSéS, l'utilisation de pesticides dont le caractère nocif de certaines substances pour la santé a été établi, il doit être considéré en partie responsable de la survenue du risque.
Pour mémoire, le rapport précité de l'IGAS, de l'IGF et du CGAAER avait préconisé un financement tripartite de ce fonds, dont une participation de l'État de l'ordre de 50 millions d'euros correspondant à la moitié du besoin de financement du fonds, et une prise en charge par le monde agricole de l'autre moitié dont 30 millions d'euros par les fabricants de pesticides au travers de la taxe sur les ventes de ces produits, et 25 millions d'euros par les agriculteurs au travers des régimes AT-MP.
La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 47
Modernisation des
structures de réadaptation des accidentés de la
route :
élargissement du FMESPP au secteur
médico-social
Objet : Cet article autorise le FMESPP à financer des établissements sociaux et médico-sociaux au moyen du surplus de produit des amendes radar.
I - Le dispositif proposé
A. Le FMESPP finance depuis 2001 les établissements sanitaires
1. Présentation du FMESPP
Le FMESPP a été créé par l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001. Ses ressources proviennent en partie d'une participation des régimes obligatoires d'assurance maladie dont le montant est fixé chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.
Le champ d'intervention du FMESPP est aujourd'hui déterminé par l'article 7 du décret n° 2013-1217 du 23 décembre 2013 : « peuvent bénéficier d'un financement par le fonds les dépenses d'investissement des établissements de santé ou des groupements de coopération sanitaire relatives :
1° Aux opérations d'investissements immobiliers ou mobiliers concourant à l'amélioration et à la modernisation des établissements de santé ou des groupements de coopération sanitaire ;
2° Aux acquisitions d'équipements matériels lourds ;
3° Aux opérations concourant au développement des systèmes d'information ;
4° Aux opérations concourant à la réorganisation de l'offre de soins ».
Il peut également financer des dépenses d'investissement d'établissements hospitaliers de coopération transfrontalière destinés à accueillir des patients résidant en France, ayant fait l'objet d'un accord avec le Gouvernement de la République française et dont les missions sont celles d'un établissement de santé tel que défini par le code de la santé publique. Ces établissements doivent répondre à des besoins de santé fixés par le schéma régional d'organisation sanitaire de la région frontalière.
2. Depuis 2019, une mission soutenue par le produit des amendes radar
Le Comité interministériel de la sécurité routière du 9 janvier 2018 a prévu un accompagnement national de la modernisation des structures sanitaires de soin de suite et de réadaptation et des établissements et services médico-sociaux destinés à la prise en charge des accidentés de la route. Sa mesure n° 4 précisait même qu'un fonds serait créé pour l'occasion et se verrait « doté de l'intégralité du surplus de recettes perçues par l'État lié à l'abaissement des vitesses maximales » effectif au 1 er juillet 2018.
C'est finalement au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) que le Gouvernement a choisi d'affecter les ressources supplémentaires.
L'article 89 de la loi de finances pour 2019 en fixait même le montant précis, 26 millions d'euros, et disposait que le reste du produit des amendes radars irait abonder l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.
Le montant de 26 millions d'euros résulte d'une estimation du surplus de recettes correspondant à environ une demi-année, en faisant l'hypothèse d'un doublement du nombre de flashs émis sur les routes et y appliquant le taux actuellement constaté de paiement des amendes (76 %).
Pour 2020, le FMESPP doit être doté d'un montant correspondant à une estimation extrapolant le volume de recettes réellement constaté sur la période juillet 2018 - juillet 2019 (dernière donnée disponible lors de la construction du PLF 2020) .
B. Le dispositif proposé : élargir les missions du FMESPP aux établissements médico-sociaux
Cet article rétablit un III bis après le III de l'article 40 de la LFSS pour 2001, qui autorise le FMESPP à financer les dépenses d'investissement des établissements et services sociaux et médico-sociaux au moyen de ses ressources tirées du produit des amendes forfaitaires perçues automatiquement et affecté au compte d'affectation spéciale qui leur est consacré.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté un amendement rédactionnel du rapporteur général.
L'Assemblée nationale a adopté l'article ainsi modifié.
III - La position de la commission
Votre commission est naturellement favorable à ce que les établissements médico-sociaux bénéficient de nouvelles ressources pour prendre en charge les accidentés de la route.
L'étude d'impact justifie la place d'un tel article en loi de financement par son incidence sur « la construction de l'Ondam hospitalier, dans lequel est jusqu'à présent comptabilisé la totalité des dépenses du FMESPP ». L'impact sur les comptes sociaux d'un tel mécanisme est cependant assez indirect.
Votre rapporteur voudrait en outre faire observer que l'ingénierie retenue, outre qu'elle cautionne une énième entorse au principe d'universalité budgétaire, qui garantit la bonne information et la liberté des parlementaires, est contestable à au moins deux titres :
• Outre sa complexité, dénoncée ailleurs 283 ( * ) , la mécanique budgétaire retenue offre peu de visibilité sur les financements qui seront effectivement dirigés vers les établissements médico-sociaux. Ceux-ci pourront percevoir des financements dans la limite des ressources du FMESPP censément tirées du surplus de produit des amendes, mais en réalité fixées chaque année en loi de finances à partir d'extrapolations. Or celles-ci peuvent se révéler infondées ou privées de pertinence par les circonstances - des destructions de radars par exemple, dont les dépenses de réparation ont doublé entre 2017 et 2018 284 ( * ) .
• L'adoption prochaine de la loi d'orientation des mobilités, dont un article, ajouté en première lecture au Sénat et maintenu jusqu'à la nouvelle lecture, autorise les départements à augmenter la vitesse maximale sur les routes dans la limite de 10 km/h, risque d'amoindrir sensiblement les recettes nouvelles affectées à la prise en charge des accidentés de la route.
Votre rapporteur propose en conséquence de modifier cet article par l'amendement n° 221, qui rend les établissements médico-sociaux éligibles aux financements du FMESPP, d'où que viennent ses dotations.
La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
* 254 Annexes 8 des précédents PLFSS.
* 255 Art. D. 1225-16 du code du travail.
* 256 Art. L. 1225-63 du code du travail.
* 257 Art. L. 1225-64 du code du travail.
* 258 Art. L. 544-2 du code de la sécurité sociale.
* 259 Art. L. 544-6 du code de la sécurité sociale.
* 260 Art. L. 544-7 et D. 544-7 du code de la sécurité sociale.
* 261 Loi n° 2019-180 du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli.
* 262 Art. L. 1225-62 du code du travail et L. 544-3 du code de la sécurité sociale.
* 263 Art. L. 1225-65 du code du travail.
* 264 Art. L. 544-10 du code de la sécurité sociale.
* 265 CNAF, rapport d'activité 2018, p. 29.
* 266 Inserm, Pesticides - Effets sur la santé , Expertise collective, 2013.
* 267 Décret n° 2012-665 du 4 mai 2012.
* 268 Décret n° 2015-636 du 5 juin 2015.
* 269 Il est à noter toutefois que le tableau 19 répare essentiellement les utilisateurs de benzène contenu dans l'essence des moteurs thermiques.
* 270 Délai maximal entre la cessation de l'exposition au risque et la première constatation médicale de la maladie.
* 271 Troisième alinéa de l'article L. 461-1 du code de la sécurité sociale.
* 272 Tels que définis par la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.
* 273 Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.
* 274 Il s'élève à 13 014,86 euros pour la période allant du 1 er avril 2019 au 30 mars 2020.
* 275 100 caisses primaires d'assurance maladie, cinq caisses générales de sécurité sociale, 35 caisses de MSA, trois caisses d'assurance accidents agricoles d'Alsace-Moselle.
* 276 Régime ATEXA (assurance obligatoire des accidents du travail des exploitants agricoles).
* 277 Texte n° 55 (2017-2018) adopté par le Sénat le 1 er février 2018 sur la proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques.
* 278 Avis de l'ANSéS relatif à une demande d'appui scientifique sur les mesures de protection des riverains lors de l'utilisation des produits phytosanitaires, saisine n° 2019-SA-0020, 14 juin 2019.
* 279 Synthèse des travaux de Santé publique France et de l'ANSéS sur l'évaluation des expositions au chlordécone et autres pesticides et la surveillance du cancer de la prostate en Guadeloupe et Martinique
( https://www.chlordecone-infos.fr/sites/default/files/documents/2018_Synthese_Chlordecone.PDF ).
* 280 Définis, aux termes du paragraphe 7.2 de la partie A de l'annexe 1 du règlement (CE) n° 284/2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, comme les « personnes qui habitent, travaillent ou fréquentent une institution à proximité des espaces traités avec des produits phytopharmaceutiques, à une fin autre que celle de travailler dans l'espace traité ou avec les produits traités. »
* 281 Pierre Deprost, Jean-Bernard Castet, Laurence Eslous et Xavier Toussaint, La création d'un fonds d'aide aux victimes de produits phytopharmaceutiques , rapport IGAS-IGF-CGAAER, janvier 2018.
* 282 Article 53 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.
* 283 Rapport spécial n° 147 (2018-2019) de M. Jean-Marc GABOUTY, fait au nom de la commission des finances, sur le programme 207 et le CAS « contrôle de la circulation et du stationnement routier » du PLF pour 2019, déposé le 22 novembre 2018.
* 284 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire du compte d'affectation spéciale « contrôle de la circulation et du stationnement routier », 2018.