MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES », CAS « AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES », « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » ET « FACÉ » - M. Jean-François Husson, rapporteur spécial
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018
1. Une augmentation des crédits de la mission par rapport à 2017, résultant en partie de plusieurs mesures de périmètre
En loi de finances initiale pour 2018, la mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait de 12,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 12,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), soit près d'1 milliard d'euros de crédits de paiement supplémentaires par rapport à 2017.
Exécution des crédits de la mission
« Écologie, développement et mobilité
durables »
par programme en 2018, y compris fonds de concours et
attributions de produits
(en millions d'euros et en %)
|
Programme |
Crédits exécutés 2017 |
Crédits votés LFI 2018 |
Crédits exécutés 2018 |
Exécution 2018 / exéc. 2017 (en %) |
Exécution 2018 / LFI 2018 (en %) |
|
|
203 «Infrastructures et services de transport » |
AE |
4 648,5 |
4 566,6 |
4 950,1 |
6,49 % |
8,40 % |
|
CP |
4 632,8 |
4 620,7 |
5 399,1 |
16,54 % |
16,85 % |
|
|
205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » |
AE |
172 |
161,8 |
160,4 |
- 6,74 % |
- 0,87 % |
|
CP |
168,3 |
161,8 |
162,8 |
- 3,27 % |
0,62 % |
|
|
113 «Paysages, eau et biodiversité» |
AE |
256,4 |
170,6 |
150,1 |
- 41,46 % |
- 12,02 % |
|
CP |
266 |
170,6 |
150,8 |
- 43,31 % |
- 11,61 % |
|
|
159 «Information géographique et cartographique» |
AE |
479,8 |
516,2 |
512,2 |
6,75 % |
- 0,77 % |
|
CP |
479,8 |
515,2 |
507,4 |
5,75 % |
- 1,51 % |
|
|
181 «Prévention des risques» |
AE |
153,6 |
854 |
794,6 |
417,32 % |
- 6,96 % |
|
CP |
146,8 |
842,6 |
792,9 |
440,12 % |
- 5,90 % |
|
|
174 «Énergie, climat et après-mines» |
AE |
410,3 |
426,5 |
442,8 |
7,92 % |
3,82 % |
|
CP |
635,7 |
426,5 |
502,6 |
- 20,94 % |
17,84 % |
|
|
345 « Service public de l'énergie » |
AE |
2 545 |
3 043,9 |
3 096,1 |
21,65 % |
1,71 % |
|
CP |
2 543,9 |
3 043,9 |
2 976,7 |
17,01 % |
- 2,21 % |
|
|
217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables» |
AE |
2 946,4 |
3 014,5 |
2 979,6 |
1,13 % |
- 1,16 % |
|
CP |
3 022,8 |
3 057,5 |
3 025,2 |
0,08 % |
- 1,06 % |
|
|
Total |
AE |
11 612 |
12 754,1 |
13 085,9 |
12,69 % |
2,60 % |
|
CP |
11 896,1 |
12 838,8 |
13 517,5 |
13,63 % |
5,29 % |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Si cette hausse traduisait en partie l'augmentation des moyens alloués aux politiques portées par la mission en 2018, plusieurs évolutions des modalités de financement des opérateurs ont en réalité fait substantiellement évoluer le périmètre de la mission 113 ( * ) :
- le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a fait l'objet d'une budgétisation : une subvention pour charges de service public est ainsi versée à l'ADEME par le programme 181, en lieu et place de l'affectation d'une fraction de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ;
- à l'inverse, les principaux opérateurs de la biodiversité (agence française pour la biodiversité, office national pour la chasse et la faune sauvage, parcs nationaux) reçoivent désormais une contribution (de façon directe ou indirecte) des agences de l'eau ; en conséquence, les subventions pour charge de service public qui leur étaient versées via le programme 113 ont été supprimées.
La neutralisation de ces mesures de périmètre révèle que l'augmentation des crédits alloués à la mission en loi de finances initiale pour 2018 a principalement profité au programme 345, qui a enregistré la généralisation du chèque énergie.
Les dépenses de la mission en 2018 s'élèvent, en exécution, à 13,1 milliards d'euros en AE et à 13,5 milliards d'euros en CP, ce qui représente des augmentations respectives de 12,7 % et de 13,6 % par rapport à l'exécution 2017. Le taux de consommation des crédits s'élève donc à 102 % des AE et 105 % des CP votés.
Certains programmes enregistrent une sous-exécution des crédits votés. S'agissant du programme 113, la sous-exécution des AE est notamment due, pour 11 millions d'euros, à des retraits d'engagements sur exercices antérieurs - il s'agit de retraits d'engagements n'ayant pas fait l'objet d'un recyclage ; les reliquats non consommés, en AE et en CP, sont constitués de fonds de concours. En ce qui concerne le programme 181, 41,4 millions d'euros de crédits de paiement ont été annulés par la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 114 ( * ) .
Néanmoins, avec le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » (cf. infra ), le programme 203 est un des seuls à présenter une consommation de CP supérieure aux crédits votés , en raison des fonds de concours en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) qui sont venus abonder le programme.
a) Une mission peu concernée par des mesures de régulation budgétaire en 2018
Contrairement aux années précédentes, le taux de mise en réserve initiale des crédits de la mission est relativement faible : il s'élève à 2,7 % hors titre 2 en CP, contre 8 % en 2017 ; à 0,5 % pour le titre 2 en AE et en CP, comme en 2017. Dès lors, les crédits votés présentent un taux de consommation plus important, renforcé par les moindres annulations de crédits en cours de gestion.
Ainsi, alors que 231 millions d'euros en CP hors titre 2 ont été gelés en début d'année, 24 % ont été libérés en cours de gestion. En AE, hors titre 2,45 % des 232 millions d'euros gelés ont été libérés. Contrairement aux années précédentes, les crédits réservés n'ont pas fait l'objet d'une annulation intégrale au cours de la gestion 2018.
En outre, la mission n'a fait l'objet d'aucun décret d'avance ou d'annulation : les crédits ont été annulés uniquement via la loi de finances rectificative, et au surplus, ces annulations n'ont porté que sur les crédits mis en réserve.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018
(en millions d'euros)
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Programme |
LFI 2018 |
LFR 2018 |
Reports de la gestion précédente |
Mouvements réglementaires |
FDC et ADP |
Total des crédits de paiement ouverts |
Exécution 2018 |
|
Programme 205 |
158,1 |
- 2,3 |
2,3 |
0,0 |
5,5 |
163,6 |
162,8 |
|
Programme 217 |
3 037,0 |
- 6,5 |
5,8 |
14,9 |
15,4 |
3 066,7 |
3 025,0 |
|
Programme 174 |
426,5 |
85,5 |
2,5 |
0,1 |
0,0 |
514,6 |
502,6 |
|
Programme 159 |
515,1 |
- 5,5 |
0,5 |
- 2,3 |
0,2 |
508,1 |
507,4 |
|
Programme 203 |
3 141,5 |
- 89,9 |
297,2 |
- 4,4 |
2 186,3 |
5 530,7 |
5 399,0 |
|
Programme 113 |
147,8 |
- 4,4 |
26,3 |
- 2,7 |
14,5 |
181,5 |
150,8 |
|
Programme 181 |
839,1 |
- 41,4 |
21,0 |
- 5,9 |
6,2 |
819,0 |
792,9 |
|
Programme 345 |
3 043,9 |
- 50,1 |
1,1 |
0,0 |
0,0 |
2 995,0 |
2 976,7 |
Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement ; ils peuvent donc légèrement différer des données présentées dans le rapport annuel de performances de la mission.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
51,6 millions d'euros d'AE hors titre 2 ont été annulés en 2018 et 114,6 millions d'euros de CP hors titre 2, ce qui représente 1 % des crédits disponibles.
Par comparaison, le décret d'avance du 20 juillet 2017 115 ( * ) avait annulé 194 millions d'euros de CP sur le seul programme 203. S'agissant du décret d'annulation de la même date 116 ( * ) , la mission avait supporté la moitié du schéma d'annulation en AE et 74 % en CP.
Votre rapporteur spécial s'associe au constat de la Cour des comptes : « ce niveau d'annulation est faible par rapport aux années précédentes, premier indice d'une gestion apaisée à l'échelle de la mission » 117 ( * ) . Le faible niveau d'annulation permet un meilleur accomplissement des missions du ministère et des opérateurs autant qu'il renforce la sincérité de la budgétisation initiale.
Tous les programmes ont toutefois eu à supporter des annulations, sauf le programme 174, pour lequel 25,5 millions d'euros d'AE et 85,5 millions de CP ont été ouverts afin, notamment, de couvrir les problèmes de financement liés aux demandes de prime à la conversion 118 ( * ) (cf. infra ).
b) Un dépassement du plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques en 2018
La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe à 10,39 milliards d'euros le plafond des crédits de la mission pour 2018 (hors CAS Pensions). L'exécution 2018 s'élève à 10,55 milliards d'euros, soit 167,2 millions d'euros de plus que le plafond fixé par la LPFP .
Les crédits du programme 345 apparaissent en effet en forte augmentation : entre la LFI 2017 et la LFI 2019, les crédits ont augmenté de 25 % en AE et de 16 % en CP.
Les perspectives de dépenses pour les années à venir appellent à une grande vigilance car toutes les actions du programme connaissent une dynamique haussière - les mesures en faveur des zones non interconnectées, le chèque énergie, le soutien à la cogénération. S'agissant du chèque énergie, la Cour indique ainsi que « d'après les projections de la DGEC, les dépenses pourraient atteindre 875,5 millions d'euros en 2022, en augmentation de 54 % par rapport à la LFI 2018 ».
2. Un plafond d'emplois bien respecté
Les dépenses de personnel ( titre 2 ), qui représentent 20,9 % des CP exécutés de la mission, sont réparties entre le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement durable et de la mer » et le programme 181 « Prévention des risques », auquel sont rattachées les dépenses de personnel de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La quasi-totalité des crédits et des emplois sont imputés sur le programme 217 (2,79 milliards d'euros sur 2,82 milliards d'euros) .
Le plafond d'autorisations d'emplois (PAE) a quasiment été respecté. La loi de finances initiale prévoyait un PAE de 40 328. Or, en exécution, il s'est élevé à 40 250 ETPT , soit une sous-exécution de 78 ETPT (moins de 1 % des emplois exécutés), contre une sous-exécution de 970 ETPT en 2017.
Partant, le schéma d'emplois est également respecté, alors qu'il faisait l'objet d'une sur-exécution depuis quelques années : l'exécution atteint donc - 801 équivalents temps plein (ETP) contre une prévision de - 828, ramenée en gestion à 797 ETP. La sur-exécution n'est donc que de 4 ETP.
Votre rapporteur spécial partage cependant une nouvelle fois les inquiétudes formulées par la Cour des comptes 119 ( * ) s'agissant de la déqualification de la structure des emplois du ministère .
Depuis 2014, la sur-exécution des schémas d'emplois est allée de pair avec un moindre recrutement d'agents de catégories A et B et davantage de recrutements d'agents de catégorie C. Si ce procédé permet une moindre consommation de crédits de personnel, il participe d'un processus de « dépyramidage » dont les effets en matière de perte de compétences sont particulièrement dommageables en termes de gestion des ressources humaines. La Cour estime ainsi que depuis 2014, 521 emplois de catégorie A ont été détruits au-delà des cibles pour « créer » 873 emplois de catégorie C.
* 113 En outre, deux actions ont été rattachées au programme 159 en 2018 : l'action 14 « Économie sociale et solidaire », dont les crédits étaient auparavant rattachés aux programmes 134 et 103 ; l'action 10 « Gouvernance, évaluation, études et prospectives en matière de développement durable », qui regroupe les crédits de fonctionnement du CGDD, auparavant portés par le programme 217.
* 114 Si 16,4 millions d'euros de CP ont été annulés au titre de la réserve de précaution initiale, 25 millions d'euros ont été annulés au titre du redéploiement des crédits des programmes d'investissement d'avenir de l'ADEME, dont le programme 181 est chef de file. Concrètement, au titre d'une décision du Premier ministre portant redéploiement au sein du PIA, l'ADEME a reversé 25 millions d'euros au programme 181 via un rétablissement de crédits, rétablissement suivi d'une annulation en loi de finances rectificative et d'une ouverture de 21 millions d'euros sur le programme 172 et de 4 millions d'euros sur le programme 129.
* 115 Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 116 Décret n° 2017-1183 du 20 juillet 2017 portant annulation de crédits.
* 117 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2018 de la mission.
* 118 En CP, 60 millions d'euros étaient destinés à la couverture des restes à payer des actions de l'enveloppe spéciale transition énergétique.
* 119 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2018 de la mission.