Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. Marc Laménie, rapporteur spécial

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CONFORME EN 2018 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée de 2,461 milliards d'euros, en loi de finances initiale (contre 2,538 milliards d'euros en 2017), a finalement occasionné 2,433 milliards d'euros de dépenses en 2018.

Elle a ainsi dégagé une économie de 28 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire initiale, s'ajoutant aux économies programmées en loi de finances initiale (77 millions d'euros) malgré une modeste extension du périmètre de la mission et des revalorisations très mesurées de certaines allocations versées aux anciens combattants et aux victimes de la persécution nazie.

La mission comporte trois programmes d'ampleur très inégale :

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission.

S'en détache la prédominance du programme 169 (95 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale
de l'année 2018

(en millions d'euros)

Intitulé du programme		Autorisations d'engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)	En % du total (CP)
167	Liens entre la Nation et son armée	42,8	42,7	1,7 %
169	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	2 316,8	2 317,7	94,2 %
158	Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	100,8	100,8	4,1 %
Total		2 460,4	2 461,2	100 %

Source : Rapport annuel de performances 2018

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES

La programmation budgétaire de la loi de finances initiale a été respectée, les dépenses étant légèrement inférieures aux crédits ouverts.

1. Les crédits finalement disponibles ont globalement respecté les autorisations initiales

Globalement, les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que très peu d'évolutions à la programmation initiale, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

	P 167		P 169		P 158		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	42,8	42,7	2 316,9	2 317,7	100,80	100,80	2 460,5	2 461,2
Total des mouvements de crédits	- 1,2	- 0,1	- 21,0	- 21,0	1,9	1,9	- 20,3	- 19,2
Dont
Reports	0,11	1,14	0,1	0,1	1,9	1,9	2,2	3,24
Virements
Transferts
Décrets d'avance
Répartition dépenses accidentelles
Annulations (LFR du 10 décembre 2018)	1,3	1,3	21,2	21,2	0	0	22,5	22,5
Fonds de concours (pour mémoire)	0,06	0,06	0,1	0,1			0,16	0,16

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits finalement disponibles ont assez largement respecté les ouvertures de la loi de finances initiale (99,2 % des crédits initiaux ont été ouverts) malgré un bilan consolidé négatif des mouvements nets de crédits mis en oeuvre en cours d'année :

- 3,2 millions d'euros de crédits de paiement ont été reportés, la plupart sur le programme 158 ;

- quant aux annulations de crédits, elles ont atteint 22,5 millions d'euros, dont, essentiellement, 21,2 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 169.

2. Les crédits disponibles ont été consommés en quasi-totalité mais moyennant quelques nuances

Les dépenses ont atteint 2 432,8 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 461,2 millions d'euros, réduits en gestion à 2 441,9 millions d'euros, une fois pris en compte les fonds de concours et les annulations de crédits.

Exécution des crédits de la mission en 2018

(en millions d'euros)

Programme		Crédits exécutés en 2017	Crédits votés en LFI 2018	Crédits disponibles en 2018	Crédits exécutés en 2018	Exécution 2018/Exécution 2017 (en %)	Exécution 2018/LFI 2018 (en %)
167	AE	36,2	42,8	41,6	40,9	+ 13	- 4,4
	CP	35	42,7	42,5	40,4	+ 15,4	- 5,4
169	AE	2 379,4	2 316,8	2 295,8	2 295,7	- 3,5	- 1,0
	CP	2 374,3	2 317,7	2 296,7	2 296,6	- 3,3	- 1,0
158	AE	94	100,8	102,7	95,8	+ 2	- 4,9
	CP	94	100,8	102,7	95,9	+ 2	- 4,9
Total	AE	2 509,6	2 460,4	2 440,1	2 432,4	- 3,1	- 1,1
	CP	2 503,3	2 461,2	2 441,9	2 432,9	- 2,8	- 1,1

Note : les crédits disponibles en 2018 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Dans ce contexte, où, globalement, les conditions d'exécution des dotations ont dégagé des taux de consommation élevés , on doit mentionner quelques nuances.

Ainsi, le programme 158 , qui ne concentre que 4 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux plus faible, à 95,1 % , que la moyenne.

Il en est allé de même pour le programme 167 pour lequel la consommation des crédits n'a atteint que 94,6 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

Finalement, l'exécution la plus tendue a concerné les crédits du programme 169.

Cependant, la mécanique budgétaire qui voit la plus grande partie des dépenses du programme 169 de la mission fléchées vers le compte d'affectation spéciale « Pensions » (le programme 743 de ce compte) doit être prise en compte. Les dépenses constatées sur ce programme ont été légèrement inférieures aux sorties du programme 169 de sorte que l'avoir du ministère des armées au sein de la trésorerie du compte a été amélioré de l'ordre de 8 millions d'euros.

3. Les opérations de fin de gestion n'ont pas été à la hauteur de la contribution théorique attendue de la réserve de précaution mais elles se traduisent par une forte contrainte sur l'exercice à venir

Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 3 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale pour les crédits hors titre, 2 a été largement dégelée en gestion.

Sur les 72,4 millions d'euros gelés, 65 % de crédits ont été rendus disponibles en cours de gestion (46,9 millions d'euros concernant pour la plupart les crédits du programme 169).

Votre rapporteur spécial relève que l'exécution des crédits de la mission justifie pleinement les appréciations tendant à souligner le caractère artificiel des conditions dans lesquelles la réserve de précaution était mise en oeuvre lors de la précédente période de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Il se félicite que davantage de réalisme ait pu être introduit dans la nouvelle programmation, tout en regrettant, au plan symbolique, que perdure le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, qui, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique rien moins qu'évidente.

Dans ce contexte, il est à remarquer qu'une partie de la réserve de précaution a alimenté les annulations de crédits mentionnées plus haut.

Les marges laissées libres par l'exécution ont été globalement annulées, avec un niveau net des annulations de crédits de 19,3 millions d'euros (compte tenu de reports entrants de 3,2 millions d'euros et d'annulations de 22,5 millions d'euros).

Si ces annulations ont principalement concerné des dépenses de guichet (programme 169) et peuvent être ainsi considérées comme de simple constatation, l'annulation portant sur les autorisations d'engagement du programme 167 doit toutefois être signalée. Malgré son niveau modéré (1,3 million d'euros), elle a entraîné une réduction non négligeable des capacités d'engagement du responsable de programme puisqu'atteignant 2,8 % de l'ouverture initiale.

Quant aux annulations des crédits du programme 169 (une annulation brute de 21,2 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année), elles témoignent d'un calibrage très serré de la gestion budgétaire de ce programme . L'annulation en cause a presque totalement asséché les reports de crédits mobilisables pour boucler un exercice 2019 budgété en-deçà de la consommation de 2018 à hauteur de 134 millions d'euros (- 5,8 % sous les dépenses constatées au cours de ce dernier exercice).

Dans ces conditions, il semble que les gestionnaires de la mission comptent sur les disponibilités ouvertes par une « créance » de 32,98 millions d'euros (11,9 millions d'euros au titre de la retraite du combattant ; 21,05 millions d'euros au titre de la PMI) détenue par le ministère sur la trésorerie du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Toutefois, ce disponible représente moins de 1,9 % des dépenses correspondant aux deux allocations considérées, ce qui, compte tenu de la trajectoire de budgétisation de 2019, conduit à estimer peu « précautionneuse » la gestion malthusienne de la réserve de précaution de 2018.