Projet de loi pour la restauration et la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet

Rapport n° 543 (2018-2019) de M. Alain SCHMITZ , sénateur et Mme Anne BRUGNERA, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 4 juin 2019

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RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre - Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet ,}

( 1) Cette commission est composée de : M. Bruno Studer, député, président ; Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice, vice-présidente ; Mme Anne Brugnera, députée, rapporteure ; M. Alain Schmitz, sénateur, rapporteur.

Membres titulaires : Mmes Cathy Racon-Bouzon, Marie-Ange Magne, Brigitte Kuster, Constance Le Grip et Sophie Mette, députées ; MM. Albéric de Montgolfier, Jean-Pierre Leleux, David Assouline, Mme Sylvie Robert et M. André Gattolin, sénateurs.

Membres suppléants : Mmes Céline Calvez, Aurore Bergé, Marie-Christine Verdier-Jouclas, Michèle Victory, M. Pierre-Yves Bournazel, Mme Marie-George Buffet et M. Michel Castellani, députés ; M. Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Marie-Pierre Monier, MM. Pierre Ouzoulias, Olivier Paccaud, Michel Savin et Mme Dominique Vérien, sénateurs .

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1 ^re lecture : 1881 , 1918, 1885 et T.A. 270 .

1980 . Commission mixte paritaire : 1987 .

Sénat : 1 ^re lecture : 492 , 521 , 522 , 519 et T.A. 107 (2018-2019).

Commission mixte paritaire : 543 et 544 (2018-2019).

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet, s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 4 juin 2019.

Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :

- M. Bruno Studer, député, président,

- Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice, vice-présidente.

La commission a également désigné :

- Mme Anne Brugnera, députée,

- M. Alain Schmitz, sénateur,

comme rapporteurs respectivement pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

*

M. Bruno Studer, député, président. Madame la présidente, mesdames et messieurs les sénateurs, mes chers collègues, je vous souhaite la bienvenue pour cette nouvelle commission mixte paritaire entre nos deux assemblées.

En préambule à nos échanges, je souhaite rappeler que l'esprit de l'article 45 de la Constitution, qui doit guider nos travaux, implique que si nous parvenons à un texte commun, celui-ci doit pouvoir être adopté par les deux assemblées. Rien ne servirait, en effet, que la commission mixte paritaire adopte un texte qui serait rejeté ensuite par l'une ou l'autre chambre.

Dans cette logique, je veillerai à ce que la parité entre nos deux assemblées soit maintenue tout au long de nos débats, tant pour le nombre de commissaires que pour les majorités.

Je constate que, sur les 10 articles que comportait le texte adopté par l'Assemblée nationale, seul l'article 6 a été adopté sans modification par le Sénat, qui a procédé à de nombreuses modifications, supprimé l'article 9 et ajouté deux articles additionnels.

Nous nous retrouvons donc aujourd'hui avec deux versions du texte qui diffèrent nettement, et je crois qu'il faut le reconnaitre, qui expriment des divergences de vues importantes sur les objectifs et le contenu de ce projet de loi.

Je souhaite donc que nos échanges liminaires nous permettent de nous accorder sur le sort de cette commission mixte paritaire.

Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice, vice-présidente. Je qualifierais la commission mixte paritaire de ce jour comme « peu ordinaire » dans la mesure où nous nous attachons à nous accorder sur un texte de loi qui confine à l'exception. De mémoire de présidente de commission mais également de sénatrice, c'est la première fois que je me trouve confrontée à l'examen d'un pareil texte. J'ajoute que nous regrettons la précipitation qui prévaut à son adoption.

Cela étant, nous avons été désireux d'approfondir le sujet et particulièrement soucieux de développer la vision que le Sénat entend donner à l'ambitieuse reconstruction de Notre-Dame de Paris.

Nous disposons déjà pour ce faire d'un arsenal législatif adapté : les mesures d'urgence qui ont été prises en témoignent. Toutefois, dans un esprit constructif, nous avons quand même souhaité améliorer la rédaction du projet de loi qui nous était transmis. À l'article 8, nous avons ainsi remis le ministère de la culture en pleine responsabilité de ce chantier, comme c'est le cas pour la restauration des bâtiments qui relèvent de sa responsabilité.

J'observe néanmoins que nos positions sont irréconciliables sur l'article 9, qui concerne les dérogations au droit en vigueur.

Je laisserai le soin à notre rapporteur d'apporter davantage de précisions sur la portée des travaux entrepris par notre assemblée et je salue, à cette occasion, le travail de la commission des finances, représentée par son rapporteur général, rapporteur du texte, Albéric de Montgolfier.

M. Alain Schmitz, sénateur, rapporteur pour le Sénat. Dans le temps qui nous était imparti, nous avons réalisé une quinzaine d'auditions pour comprendre les enjeux associés à la restauration de Notre-Dame et identifier les besoins de ce chantier exceptionnel. Outre le ministre de la culture, nous avons notamment entendu de nombreux acteurs concernés, tels que les trois fondations habilitées par le projet de loi à participer à la collecte, le Centre des monuments nationaux, en tant qu'organisme collecteur, les maîtres d'ouvrage, maîtres d'oeuvre, les parties prenantes au projet, en particulier le Diocèse de Paris et la Ville de Paris, l'UNESCO - la cathédrale est inscrite sur la liste du patrimoine mondial - ainsi que des experts en matière de conservation du patrimoine, sans oublier les associations de sauvegarde du patrimoine siégeant au sein de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture.

J'ajoute que certains de nos collègues, membres de l'Office parlementaire de l'évaluation des choix scientifiques et technologiques, ont également assisté à la table ronde organisée sur l'apport des sciences et des technologies à la restauration de la cathédrale.

Ces auditions nous ont conduits à apporter des modifications significatives au texte que vous nous aviez transmis.

Nous avons d'abord souhaité sécuriser le cadre légal offert aux donateurs, afin que l'élan de générosité puisse se poursuivre. Nous avons ainsi adopté plusieurs amendements tendant à faire démarrer la souscription à la date même du sinistre, à garantir la prise en compte de la volonté des donateurs et à étaler le reversement du produit de la souscription en fonction de l'avancée des travaux.

Nous avons surtout cherché à garantir la protection de notre patrimoine matériel et la place du ministère de la culture sur ce chantier, deux conditions sine qua non pour assurer l'exemplarité du chantier de Notre-Dame.

Ce souci nous a conduits, en particulier, à supprimer l'article 9 du projet de loi compte tenu du manque de précision sur la nature exacte et l'ampleur des dérogations envisagées. Nous avons estimé que ces dérogations étaient inutiles si elles avaient pour objectif de gagner du temps sur les démarches administratives. Les demandes d'autorisation peuvent en effet être traitées en priorité moyennant des instructions administratives. Ces dérogations pourraient en outre se révéler dangereuses si elles avaient pour objectif de permettre à l'État de s'affranchir de règles que tous les autres propriétaires doivent mettre en oeuvre lorsqu'ils conduisent des projets de restauration. À nos yeux, l'adoption de cet article met à mal l'exemplarité du chantier de Notre-Dame, défavorise nos petites entreprises de restauration du patrimoine, jette le discrédit sur l'ensemble de notre législation et constitue un précédent désastreux pour l'avenir.

En revanche, nous ne sommes pas opposés à la création d'un établissement public pour assurer la maîtrise d'ouvrage du chantier. Dans un souci d'améliorer l'intelligibilité de la loi, nous avons même décidé de mettre fin à l'ambiguïté entretenue par les dispositions du texte en confiant clairement cette responsabilité au futur établissement public. Nous avons néanmoins pris le soin d'en encadrer davantage le fonctionnement en précisant qu'il s'agirait d'un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de la culture et qu'il serait dissous dès l'achèvement des travaux. Nous avons enfin précisé que la maîtrise d'oeuvre du chantier resterait conduite sous l'autorité de l'architecte en chef des monuments historiques responsable de la cathédrale.

Nous avons également modifié le texte pour introduire une référence aux engagements internationaux souscrits par la France dans le domaine du patrimoine. Nous considérons que les travaux doivent préserver l'authenticité et l'intégrité du bien si nous ne voulons pas prendre le risque de porter atteinte à sa valeur universelle exceptionnelle et de perdre le bénéfice du classement au titre de l'UNESCO, qui ne manquerait pas d'avoir des effets sur l'attractivité de Paris et la crédibilité de la France en matière de protection du patrimoine. C'est également ce qui nous a conduits à demander que la restauration de Notre-Dame permette de restituer ce monument dans son dernier état visuel connu avant le sinistre.

Malgré nos désaccords politiques, la défense du patrimoine devrait pouvoir nous rassembler. C'est bien le patrimoine, en tout cas, que le Sénat a eu à coeur de défendre à l'occasion de ses travaux.

Mme Anne Brugnera, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Je ne reviendrai pas en détail sur les dispositions du projet de loi dont le thème - la sauvegarde du patrimoine - participe d'une unité de vue entre nos deux chambres. Nous avons tous eu à coeur, députés comme sénateurs, de travailler à l'amélioration d'un texte qui a vocation à sauvegarder un édifice qui constitue à la fois un chef d'oeuvre de l'art sacré, un monument national ainsi qu'un témoignage de notre civilisation.

Ce projet de loi entend organiser la solidarité nationale au bénéfice non seulement de Notre-Dame de Paris mais aussi des métiers de l'excellence, de la conservation, de la restauration, de l'art et de l'artisanat.

Les députés ont apporté plusieurs amendements au projet de loi, à commencer par l'ordre des mots de son titre afin que la restauration procède de la conservation.

À l'article 2, qui définit la destination de la souscription nationale, les députés ont souhaité mettre en avant l'excellence de notre savoir-faire en précisant que la collecte bénéficiera à la formation initiale et continue des professionnels concernés par les travaux.

L'examen du texte a également été l'occasion d'assurer une certaine transparence tant dans la collecte des fonds que dans leur utilisation, à travers l'introduction des conventions entre collecteurs et bénéficiaires à l'article 3, ou via la remise de deux rapports aux articles 5 bis et 7.

L'article 8 a aussi été amendé à notre initiative afin d'instituer un comité scientifique placé auprès du président de l'établissement public de l'État chargé des travaux de restauration.

Divers autres amendements ont enfin permis d'améliorer la rédaction de l'article 9 qui, au sortir de l'examen en première lecture par notre assemblée, constitue le point d'équilibre que nous souhaiterions maintenir.

Avant d'achever mon intervention, j'aimerais tout particulièrement insister sur le caractère dual d'un texte qui combine un temps court et un temps long. Ce projet procède à des mesures d'urgences destinées à protéger l'édifice ou à sécuriser l'afflux des dons nationaux comme internationaux. Le texte entend aussi répondre à l'enjeu du temps long nécessaire à l'entreprise de restauration tout en fixant un objectif ambitieux d'un chantier d'une durée de cinq ans.

L'urgence se justifie car il faut sécuriser le site. Les diagnostics sont encore loin d'être posés. Il y a aussi urgence à sécuriser l'afflux de dons.

M. David Assouline, sénateur . Le groupe socialiste du Sénat rejoint les propos de notre présidente sur le fait que le dépôt d'un tel projet de loi n'était pas indispensable. Cependant, dans le but de ne pas rompre l'unité nationale autour de Notre-Dame, nous avons adopté un esprit constructif.

Malheureusement, un article déséquilibre l'ensemble, faisant d'une loi qui devait être exceptionnelle une loi d'exception. L'article 9 déroge en effet à l'ensemble des règles qui fondent notre droit de l'urbanisme, du patrimoine et de l'environnement. Ce matin, la presse a révélé qu'un enfant habitant à proximité de la cathédrale présente un taux anormalement élevé de plomb dans le sang... C'est dire que le droit de l'environnement sera particulièrement important pour ce chantier.

Par ailleurs, je ne suis pas tout à fait d'accord avec le président Studer lorsqu'il évoque un désaccord politique majeur sur l'article 9. Le ministre n'a rien opposé sur le fond, assurant qu'il ne comptait pas utiliser l'ensemble de ces dérogations. Dans ce cas, c'est un fait du prince, ce que nous n'acceptons pas. Le travail des experts du patrimoine, qui s'inscrit dans un corpus juridique, ne doit pas être balayé.

Cependant, puisque la majorité à l'Assemblée nationale s'accroche à cet article 9, le consensus est impossible.

Si nous partageons l'intention de rendre la cathédrale accessible aux visiteurs le plus rapidement possible, en revanche sa restauration globale en cinq ans n'est pas réaliste.

Enfin, nous avons amélioré le texte, notamment sur la notion de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre et nous espérons que si cette commission mixte paritaire n'aboutit pas, nos bonnes idées seront reprises par l'Assemblée nationale. Pourquoi ne pas élargir enfin, à cette occasion, le périmètre de la restauration aux abords de la cathédrale ? Il s'agit d'une dimension qui manque cruellement dans le texte actuel.

M. Bruno Studer, député, président . Je précise que je n'ai pas parlé de désaccord politique majeur mais de divergences de vues sur deux rédactions différentes.

Mme Dominique Vérien, sénatrice . Je ne reviens pas sur les propos de M. Assouline, que je partage. Le Conseil constitutionnel ne validera pas une habilitation à légiférer par ordonnance permettant des dérogations aussi larges au droit commun.

S'agissant des mesures fiscales, leur date d'entrée en vigueur ne doit pas reposer sur un discours du Président de la République mais sur des dispositions législatives. Nous ne cherchons pas à bloquer ce projet de loi mais au contraire à en assurer la constitutionnalité.

Mme Cathy Racon-Bouzon, députée . Ce projet de loi propose en effet des mesures exceptionnelles, à la hauteur d'un chantier exceptionnel qui rendra sa superbe à ce bâtiment exceptionnel.

Je ne reviendrai que sur l'article 9, au coeur de nos divergences. Cet article a suscité des craintes que nous avons entendues. Mais il a surtout généré de nombreux fantasmes sur les intentions de l'exécutif. Permettre des dérogations strictement procédurales et étroitement délimitées n'efface en rien la volonté très nette du Gouvernement et de notre majorité de mener un chantier exemplaire avec un très haut degré d'exigence, sans déroger aux principes fondamentaux de la protection du patrimoine et de la santé publique. C'est la raison pour laquelle le groupe La République en Marche tient à la réintégration de l'article 9 dans le projet de loi. Les ordonnances seront soumises au Parlement pour ratification.

M. Jean-Pierre Leleux, sénateur . À la fin de l'examen parlementaire de ce projet de loi, nous entrerons dans le temps long. En attendant, depuis l'incendie, nous sommes dans la précipitation. Certaines annonces faites au lendemain du sinistre doivent déjà être regrettées par leurs auteurs. Trois points ont été largement débattus au Sénat, sur ce texte rédigé dans l'urgence :

- un trouble sur le parti architectural qui risque d'être pris ; les sénateurs souhaitent que la cathédrale soit reconstruite à l'identique, au moins visuellement - et pour ma part je souhaiterais qu'elle soit identique y compris dans les matériaux employés ;

- l'opportunité de la création d'un établissement public dédié alors que le Premier ministre publiait, dans le même temps, une circulaire visant à réduire le nombre d'organismes publics et qu'il existe déjà un établissement public
- l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) - en charge de la maîtrise d'ouvrage publique des équipements culturels et des monuments nationaux ;

- des interrogations fortes sur l'article 9 alors que les travaux de mise en sécurité ont déjà commencé et que les dérogations d'ores et déjà permises par la loi semblent suffisantes ; nous ne prêtons pas de mauvaises intentions au ministre de la Culture mais nous exerçons notre pouvoir qui est de faire la loi.

J'ai peu d'espoir de vous convaincre mais je suis heureux qu'un amendement sénatorial, qui prévoit la consultation de la commission nationale du patrimoine et de l'architecture, ait été accepté avec « enthousiasme » par le ministre.

Mme Brigitte Kuster, députée . Je salue le travail des sénateurs. Le groupe Les Républicains se reconnaît dans les amendements adoptés par le Sénat. Le souhait de supprimer l'article 9 transcende les partis et devrait faire réfléchir la majorité. Certains jugent nos craintes excessives mais nous devons avoir conscience de nos responsabilités, notamment dans le contexte où un taux anormalement élevé de plomb vient d'être mesuré chez un enfant du quartier.

En ce qui concerne la publicité qui pourrait être affichée autour du chantier, ce n'est pas à la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de décider. Nous avons adopté une loi d'exception pour les Jeux olympiques et paralympiques, alors pourquoi nous dessaisir cette fois ? J'espère que le Gouvernement sera moins hermétique lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

M. Albéric de Montgolfier, sénateur. Ce projet de loi comporte un certain nombre de « bizarreries » juridiques, telle que la date de la souscription nationale, qui mériteraient d'être résolues en nouvelle lecture. Le droit fiscal est, comme vous le savez, très précis et les dons en ligne sont pris en compte à la date à laquelle ils ont été réalisés. Beaucoup de dons ont été faits le soir même de l'incendie. Or, le texte prévoit d'ouvrir la souscription nationale à compter du 16 avril. Pour répondre à cette rupture d'égalité, il nous a été indiqué que les services fiscaux, dans les faits, ne respecteraient pas la date fixée par la loi et tiendraient compte des dons réalisés le 15 avril même... Dans ce cas, autant l'écrire dans la loi ! Cela créerait, dans le cas contraire, une rupture d'égalité susceptible de conduire à des contentieux. En outre, de nombreux donateurs ont déjà indiqué aux fondations leur volonté de retirer leurs dons si leur volonté n'était pas respectée. De la même façon, nous avons souhaité entériner la création de l'établissement public, tout en précisant qu'il serait dissous à compter de l'achèvement des travaux, afin de ne pas créer de précédents.

Mme Constance Le Grip, députée. S'agissant de l'article 9, les députés du groupe Les Républicains ayant vivement souhaité sa suppression, je ne peux que saluer la sagesse de nombreux sénateurs qui, issus de plusieurs familles politiques, ont procédé à cette modification.

En ce qui concerne l'article 8, les précisions apportées par le Sénat sont très intéressantes. Nous étions sceptiques face à la création d'un établissement public. Mais, face au caractère inéluctable de celle-ci, nous avions, dans un esprit constructif, soulevé de nombreuses questions. L'imprécision des réponses qui nous ont été apportées par la majorité et le Gouvernement, tant en ce qui concerne son statut que ses missions, nous a inquiétés. C'est pourquoi nous accueillons de façon très favorable les précisions apportées par le Sénat relatives au caractère administratif de cet établissement public et à la composition de son conseil scientifique. Nous serons donc attentifs à ce que les apports du Sénat soient conservés au cours de la nouvelle lecture.

M. Bruno Studer, député, président. Madame la vice-présidente, madame et monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, mes chers collègues, après cette discussion générale, il ne semble pas utile de poursuivre plus avant nos travaux, les options défendues par nos deux assemblées étant manifestement inconciliables.

Je vous propose donc, avec regret, de constater l'échec de notre commission mixte paritaire à s'accorder sur un texte commun.

Mme Catherine Morin-Desailly, sénatrice, vice-présidente. Dont acte !

Nous serions probablement, au plan numérique, susceptibles de retenir une version assez conforme à celle adoptée par le Sénat ; mais nous serions alors dans l'incapacité de faire adopter un tel texte dans nos chambres respectives.

Le Sénat a pourtant souhaité se montrer constructif, car il partage avec les députés le souhait de répondre à l'élan de générosité collectif et de faire en sorte que les travaux soient menés dans les délais les plus brefs possibles. Le délai de cinq ans doit ainsi constituer un symbole et un objectif, non un impératif, ce chantier ayant vocation à perdurer dans le temps, même si certaines parties de l'édifice pourraient être ouvertes au public avant son achèvement.

Nous avons travaillé à l'amélioration du texte, afin de réparer les bizarreries juridiques et les flous qu'il comporte. S'agissant des dérogations, il faudra prendre garde au précédent qu'elles pourraient constituer : nous savons, en tant qu'élus du territoire, que des collectivités ou des propriétaires privés de monuments historiques pourraient dès demain s'en revendiquer.

Ces dérogations constituent par ailleurs, à mon sens, un très mauvais signal, alors que nous sommes regardés depuis le monde entier pour avoir inspiré de nombreuses législations nationales relatives à la protection du patrimoine, notamment universel.

Notre débat dépasse largement le cadre parlementaire : les experts, les conservateurs, les associations, les entrepreneurs sont tous concernés. Tout en demeurant constructifs, nous alertons sur les menaces et les risques de ce projet de loi qui échappe en réalité au Parlement. Je regrette que ce qui aurait pu être un objet de consensus national ne le soit pas. Mais nous suivrons attentivement l'évolution de ce chantier.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet.

TABLEAU COMPARATIF

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