EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 21 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 79 à 81 ter ) et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Nous allons d'abord vous présenter les principales mesures relatives aux finances locales de ce projet de loi de finances (PLF). Certaines relèvent de la première partie et ont été exposées la semaine dernière par le rapporteur général. Nous aborderons ensuite les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers, ainsi que les treize articles qui y sont rattachés.
Ce PLF s'inscrit dans un contexte très incertain pour les finances locales. L'article 5 de la loi de finances pour 2018 avait mis en place un dégrèvement de taxe d'habitation (TH) pour 80 % des ménages. Tout en reconnaissant l'obsolescence des bases sur lesquelles est assise cette imposition et en considérant que cette mesure se traduirait par un gain de pouvoir d'achat pour les ménages bénéficiaires, notre commission des finances s'était opposée à ce dispositif pour plusieurs raisons, notamment le maintien de l'utilisation des valeurs locatives pour le calcul de la TH des ménages non dégrevés et de la taxe foncière, la rupture du lien entre les communes et les contribuables, ou encore le fait que cette imposition reposera, dans certaines communes, sur un très faible nombre de contribuables.
Si le Conseil constitutionnel a jugé le dégrèvement conforme à la Constitution, il s'est gardé la possibilité de « réexaminer ces questions en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation ».
Face à cet avertissement, le Gouvernement a annoncé la suppression pure et simple de la TH. Se pose donc la question de la compensation de cette recette au bloc communal, dont elle représentait 20 % des recettes de fonctionnement.
Une mission présidée par notre collègue Alain Richard et le préfet Dominique Bur a élaboré plusieurs scénarios au cours de l'année 2018. Nous ne savons toujours pas quelle sera la solution retenue par le Gouvernement. Un projet de loi de finances rectificative devrait être déposé au cours du premier semestre 2019 sur ce sujet.
Ce PLF constitue donc un texte de transition.
Sa première partie comporte quatre articles concernant spécifiquement les collectivités territoriales : l'article 7, qui aménage la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ; l'article 23, qui fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d'ajustement ; l'article 25, qui réforme le mécanisme de compensation des pertes exceptionnelles de contribution économique territoriale (CET) ; et l'article 26, qui neutralise le montant de Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) versé sur la part de TVA affectée aux régions. Cet article a cependant été supprimé par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, treize articles sont rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont dix sont issus des votes de l'Assemblée nationale.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - La mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), comprend les crédits de certaines des dotations versées par l'État aux collectivités territoriales, soit en compensation de transferts de compétences, soit pour subventionner des projets, notamment d'investissement.
Les AE augmentent de 97 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, malgré une baisse de 45 millions d'euros en raison de la fin du fléchage des crédits destinés aux contrats de ruralité. Cette augmentation résulte d'une part du versement de 84 millions d'euros aux départements au titre de la dotation générale d'équipement (DGE) afin d'apurer une dette de l'État et, d'autre part, du versement d'une aide exceptionnelle de 50 millions d'euros à Saint-Martin. Cette hausse des crédits de la mission est toutefois financée par une minoration des variables d'ajustement prévue en première partie.
Les dotations de soutien versées par l'État au bloc communal diminuent de 45 millions d'euros en 2019, en raison de la suppression des crédits dédiés aux contrats de ruralité qui avaient été intégrés au sein de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Cette suppression s'ajoute à celle d'une partie des crédits de la réserve parlementaire, intervenue en 2018. C'est pourquoi nous vous proposerons un amendement, en première partie, pour rétablir ces 45 millions d'euros ainsi que les crédits manquants après la suppression de la réserve parlementaire.
La diminution de plus de 200 millions d'euros des CP résulte de la fin du financement, par la mission, du fonds de soutien exceptionnel aux régions à la suite du transfert de la compétence « développement économique » : à partir de 2019, ce transfert sera financé par la dynamique de TVA attribuée aux régions.
Sous réserve de ces observations, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Enfin, le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » voit transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales : 110 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2019. Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 79 concerne notamment la réforme de la dotation d'intercommunalité. Cette dotation est à bout de souffle : elle fonctionnait sous la forme d'enveloppes par catégories juridiques des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les catégories les plus peuplées bénéficiant d'un montant par habitant de 60 euros, contre 20,05 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle. Cette dotation est fragilisée par l'évolution de la carte intercommunale et un système d'enveloppes imbriquées qui ne fonctionne plus, avec des effets individuels parfois importants, notamment pour les communautés d'agglomération.
La réforme proposée s'organise selon les principes suivants : un abondement de 30 millions d'euros par an est prévu, financé au sein de la DGF du bloc communal ; les enveloppes par catégorie juridique sont supprimées ; et le revenu par habitant est introduit au titre des critères de charges pour répartir la dotation entre EPCI.
Plus précisément, tous les EPCI dont la dotation d'intercommunalité par habitant perçue en 2018 est inférieure à 5 euros perçoivent 5 euros par habitant, sauf si leur potentiel fiscal par habitant en 2019 est supérieur à deux fois le potentiel fiscal de leur catégorie. Le coût de ce complément est évalué à 29 millions d'euros et financé par la DGF.
Une fois les garanties financées, les crédits de la dotation d'intercommunalité sont répartis selon les modalités suivantes : 30 % correspondent à une dotation de base, répartie en fonction de la population pondérée par le coefficient d'intégration fiscale (CIF) ; 70 % sont dédiés à une dotation de péréquation, répartie en fonction de la population pondérée par le CIF lui-même modulé en fonction du potentiel fiscal par habitant et du revenu par habitant.
Par ailleurs, le CIF des métropoles est pondéré par un coefficient égal à 1,2, que l'Assemblée nationale a diminué à 1,1. En outre, l'Assemblée nationale a souhaité intégrer dans le calcul du CIF des communautés de communes la redevance d'eau potable et d'assainissement à compter du 1 er janvier 2020. Nous vous proposons un amendement décalant cette prise en compte au 1 er janvier 2026, pour tenir compte des difficultés pratiques rencontrées par les communes qui ne se sont pas encore engagées dans ce transfert de compétences.
Diverses garanties sont mises en place. En particulier, bénéficient d'une stabilité de leur dotation les communautés de communes dont le CIF est supérieur à 0,5 ainsi que les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération dont le CIF est supérieur à 0,4. L'Assemblée nationale a diminué ce seuil à 0,35, afin que davantage de communautés d'agglomération bénéficient de cette garantie.
Enfin, la hausse de la dotation d'intercommunalité par habitant est plafonnée à 10 %. L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que ce plafonnement ne s'applique pas aux changements de catégorie intervenant au 1 er janvier 2019 ; le coût de cette mesure, évalué à 7 millions d'euros, est financé par la DGF.
En définitive, les communautés de communes seraient les principales bénéficiaires de la réforme. Le gain moyen par habitant est de 2,6 euros, mais atteint 4,8 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU) et 6 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle (FA). À l'inverse, le gain des communautés d'agglomération est quasiment nul, mais supérieur à celui qu'elles auraient eu dans la version initiale du PLF, qui était de 0,3 euro par habitant. De même, seuls 9 % des communautés de communes à FPU et 0,5 % des communautés de communes à FA sont perdantes. Au total, les trois quarts des EPCI sont gagnants. À l'inverse, 41 % seulement des communautés d'agglomérations sont gagnantes, et 24 % d'entre elles sont perdantes. À l'issue de cette réunion, nous vous communiquerons la dernière simulation que nous a transmise le Gouvernement, qui tient compte des amortisseurs récemment constitués.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 79 prévoit par ailleurs que la hausse de la péréquation verticale atteindra 190 millions d'euros en 2019, dont 90 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), 90 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et 10 millions d'euros au titre de la dotation de péréquation des départements.
Il prévoit également une évolution des modalités de notification de la dotation particulière « élu local » (DPEL) et de la dotation pour titres sécurisés (DTS). Actuellement, les attributions sont notifiées individuellement par le préfet. Il simplifie cette procédure en prévoyant que cette notification prendra la forme d'un arrêté ministériel. C'est à compter de la date de publication de cet arrêté que courra le délai contentieux de deux mois.
La minoration de la dotation forfaitaire des départements pour financer la hausse de la péréquation est plafonnée à 5 % de la dotation forfaitaire, ce qui conduit à exonérer les départements les plus riches du financement de la péréquation des départements. Comme c'est désormais le cas pour les communes, il est prévu de plafonner cet écrêtement en fonction des recettes réelles de fonctionnement.
Sur l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, l'article 79 prévoit également une surpondération des résidences secondaires pour le calcul de la dotation forfaitaire de certaines communes touristiques. Ce bonus représente 7 millions d'euros, soit 10 euros par habitant pour les 1 600 communes concernées. Certes, le coût est limité, mais nous soulignons qu'il s'agit - une fois de plus - de modifier à la marge les indicateurs au profit de certaines communes, au lieu de développer une vision globale des charges de chaque collectivité territoriale.
Enfin, nous vous proposons d'adopter un amendement n° 1, relatif au fonctionnement du comité des finances locales (CFL), qui joue un rôle dans la répartition des dotations. Il s'agit de prévoir que ses membres disposent d'un remplaçant, afin d'éviter que le quorum ne soit pas atteint et d'améliorer la qualité des débats sur la répartition des dotations.
L'article 79 bis , issu d'un amendement des rapporteurs spéciaux, prévoit que l'arrêté pris par le ministre chargé des collectivités territoriales, valant notification des attributions de DGF, précise les motifs des variations ayant un impact significatif sur les budgets des collectivités. La rédaction actuelle de cet article semble comporter plusieurs risques : en particulier, un report de la date de publication de l'arrêté du fait de la quantité d'informations que devra produire l'administration et un risque d'annulation de l'arrêté par le juge, qui se traduirait par la suspension du versement de la DGF. Sans remettre en cause le principe d'une amélioration de l'information des collectivités territoriales, nous vous proposons un amendement n° 5, qui décorrèle l'arrêté de ces informations supplémentaires afin d'en garantir la sécurité juridique.
L'article 79 ter met en place un mécanisme de sortie en sifflet pour la fraction cible de la DSR. Ce dispositif, qui pourrait concerner 700 à 800 communes en 2019, permettra de limiter l'impact financier de la perte de cette fraction pour ces dernières. Nous vous proposons cependant un amendement n° 6 précisant que ce mécanisme est financé sur l'enveloppe consacrée à la fraction cible, à l'instar de ce qui est prévu pour la fraction bourg-centre.
L'article 79 quater prévoit que la contribution au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) ne peut dépasser 14 % des recettes fiscales agrégées du contributeur, contre 13,5 % actuellement, afin d'éviter que la hausse de la péréquation en Île-de-France en 2018 ne conduise à minorer sa contribution au titre du FPIC en 2019.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Les articles 79 quinquies et 79 sexies concernent le financement de la métropole du Grand Paris (MGP) : l'article 79 sexies prévoit qu'en 2019 la MGP ne perçoit pas les 55 millions d'euros de dotation d'intercommunalité des établissements publics territoriaux (EPT) comme c'était prévu.
Mme Christine Lavarde . - Jusque-là, ça va...
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 79 quinquies prévoit qu'en 2019, la MGP ne versera pas aux EPT la dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIL).
Mme Christine Lavarde . - Là, cela change les règles du jeu !
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - ... qui est une fraction de la dynamique de cotisation sur la valeur ajoutée perçue par la MGP. En 2017, la MGP a versé 14 millions d'euros aux EPT à ce titre. En 2018, le montant prévu serait nul.
Introduit sur l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, l'article 79 septies crée une dotation au profit des communes accueillant un site Natura 2000 respectant certains critères démographiques et financiers. Le Gouvernement devrait abonder les crédits de la mission au Sénat pour fixer le montant de cette dotation à 5 millions d'euros, ce qui représenterait un bonus de 8,5 euros par habitant pour les 1 074 communes concernées. Notre analyse est la même que pour le dispositif relatif aux communes touristiques : le coût est limité, mais on continue à bricoler la DGF au lieu d'adopter une approche globale des charges des collectivités.
Les articles 79 octies et 79 nonies demandent justement deux rapports sur le lien entre population et charges. Nous proposons, avec l'amendement n° 7, de modifier le premier pour élargir la réflexion à la mesure de l'ensemble des charges du bloc communal, sur le modèle des besoins de financement standard italiens. Il s'agit de reprendre un amendement que nous avions adopté l'an dernier. En conséquence, l'article 79 nonies n'est plus nécessaire et nous vous proposons de le supprimer par notre amendement n° 8.
L'article 156 de la loi de finances pour 2018 prévoyait l'automatisation de la gestion du FCTVA à compter du 1 er janvier 2019. Compte tenu des difficultés rencontrées, l'article 80 reporte d'un an sa mise en oeuvre. Il précise en outre l'assiette des dépenses éligibles à cette nouvelle procédure sans remettre en cause les modalités de fonctionnement actuelles du FCTVA.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 81 concerne les dotations de soutien à l'investissement : il prévoit notamment une réforme de la dotation politique de la ville (DPV), en élargissant les critères de pré-éligibilité et en supprimant le plafonnement à 180 communes.
Cet article prévoit également une réforme de la dotation générale d'équipement (DGE) des départements, qui serait transformée en une dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), dont la part principale serait divisée en enveloppes régionales en fonction de la population globale et de la population vivant en zone rurale et attribuée aux départements sous la forme de subventions par les préfets de région ; la seconde part, libre d'emploi, serait attribuée à certains départements ayant des potentiels fiscaux par habitant et par kilomètre carré particulièrement faibles.
Par ailleurs, le PLF initial prévoyait que cette nouvelle dotation soit le support du bonus des départements au titre des contrats signés avec l'État. Cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale. L'Assemblée des départements de France (ADF) et le Gouvernement ont engagé des discussions sur une modification des critères utilisés, qui pourraient donc évoluer au cours de l'examen de cet article au Sénat.
Afin de tenir compte de la nouvelle carte intercommunale, qui a pu conduire, dans certains départements, à la création d'EPCI particulièrement peuplés mais comprenant des zones rurales, l'article 81 bis prévoit que les EPCI même parmi les plus peuplés, mais dont la densité serait inférieure à 150 habitants par kilomètre carré pourraient bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Cette disposition conduit à majorer les enveloppes départementales des départements qui comprennent des EPCI désormais éligibles à ce titre. Toutefois, il reviendra toujours au préfet de décider de subventionner les projets. Il conviendra de prendre garde à ne pas dénaturer la DETR, qui doit rester à destination des territoires ruraux.
M. Bernard Delcros . - Oui.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - Enfin, l'article 81 ter met en place un fonds de stabilisation des départements sur trois ans, doté chaque année de 115 millions d'euros. Il s'agit du traditionnel fonds exceptionnel pour les départements, que nous votons tous les ans pour leur permettre de passer l'année. Les modalités de répartition du fonds ont été négociées entre l'ADF et le Gouvernement et n'appellent pas de remarque particulière. Ces négociations continuent et les modalités de répartition pourraient donc être modifiées lors des débats. Ce fonds donnera un peu d'oxygène aux départements, mais il est loin de régler de façon pérenne la question du reste à charge.
M. Loïc Hervé , rapporteur pour avis de la commission des lois . - La commission des lois a proposé ce matin l'adoption de ces crédits et elle a adopté sept amendements, que vous examinerez la semaine prochaine.
M. Antoine Lefèvre . - Vous avez évoqué un amendement sur la dotation d'action parlementaire, qui a été supprimée. On nous avait dit que la DETR augmenterait, en compensation, de 50 millions d'euros, et que les parlementaires participeraient aux commissions départementales qui décident de son usage. Or, tous les dossiers inférieurs à 100 000 euros échappent au contrôle de ces commissions. Je comprends que les préfets s'impliquent aussi, mais nous pourrions au moins être informés sur ces projets. Y a-t-il une réflexion en ce sens ? Ce serait plus démocratique.
M. Marc Laménie . - Nous connaissons la situation des départements, qu'il s'agisse de fonctionnement ou d'investissement. La non-compensation de certaines missions sociales les met en difficulté. Un fonds d'urgence a longtemps permis de les aider. Est-ce toujours d'actualité ? Je soutiens l'amendement proposé pour maintenir les crédits au titre de la DETR et de dotation d'action parlementaire. Quant à la participation aux commissions DETR, ce n'est pas une garantie, car nous n'y sommes pas forcément entendus. Les contrats de ruralité, enfin, ont été évoqués hier à propos de la mission « Cohésion des territoires » et aujourd'hui. Comment se répartissent-ils entre les deux missions ?
M. Philippe Dallier . - Merci aux rapporteurs de nous avoir éclairés sur ce qui, cette année encore, va nous être ôté. Nous verrons une fois de plus la ministre répéter partout que les dotations sont stables, quand, en réalité, il y aura des gagnants et des perdants. Vous disposez de simulations...
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Depuis hier.
M. Philippe Dallier . - S'agit-il de simulations globales, ou collectivité par collectivité ? Le pourcentage global de gagnants et de perdants ne nous intéresse guère ! Il y a des effets de bord, et l'année dernière, par exemple, l'impact des regroupements d'intercommunalités n'avait pas été anticipé. Il faut faire de la pédagogie en amont et, pour cela, il faudrait que le Gouvernement nous communique le résultat de ses simulations, plutôt que de nous faire voter à l'aveugle une fois de plus.
Sur la MGP, Christine Lavarde et moi-même plaidons pour un vrai statu quo . Tout le monde savait qu'il faudrait réformer la MGP - le Président de la République l'avait même promis pendant la campagne-, car ce millefeuille à cinq couches n'est pas viable. Pourquoi le détricoter petit à petit ? Il est envisagé, en 2019, de faire remonter à la métropole la dotation d'intercommunalités, c'est-à-dire de tuer les territoires, et de supprimer le seul petit élément de péréquation au sein de la MGP, la DSIL, qui ne pèse que 14 millions d'euros sur 3,5 milliards d'euros de budget ! Or les écarts de richesse entre territoires de la MGP vont de 1 à 20...
M. Philippe Adnot . - J'ai une pensée amicale pour les élus qui, n'ayant aucune expérience en matière de gestion d'une collectivité territoriale, doivent affronter un tel rapport ! Penser, aussi, qu'on veut abaisser l'âge d'éligibilité au Sénat à dix-huit ans... Envisage-t-on de revenir sur le coefficient de charge en milieu urbain du FPIC ? Il est très injuste qu'il soit deux fois plus important qu'en milieu rural. Dans mon département, on veut créer un site d'enfouissement de déchets nucléaires ; on nous promet des compensations, mais celles-ci finissent comme variables d'ajustement. Il faut le dénoncer.
M. Dominique de Legge . - Le tableau de la page 18 montre bien que nous marchons sur la tête : le montant théorique par habitant varie de 1 à 50, et ce, malgré les systèmes de péréquation horizontale, verticale, diagonale... Cela ne correspond pas à nos principes constitutionnels. Il y a urgence à simplifier ! Un maire sur deux n'envisage pas de se représenter dans deux ans. Il y a de multiples raisons. Au moins pourrait-on leur garantir la même transparence que celle qu'on exige d'eux.
M. Jérôme Bascher . - La transparence manque pour la DETR. Les parlementaires devraient au moins être informés de l'intégralité de son usage. Sur la MGP, on ne comprend rien. En avril prochain, le ministre présentera une réforme de la fiscalité locale. Doit-elle comporter une révision générale de la péréquation, des dotations et - pourquoi pas ? - de la fiscalité de la MGP ?
M. Bernard Delcros . - Je regrette le sort des contrats de ruralité depuis deux ans. D'abord, les crédits dédiés ont été supprimés. Puis, il y a eu un fléchage incitatif sur 45 millions d'euros. Cette année, plus rien ! Il faut revoir cela, et j'approuverai votre amendement. Sur l'intercommunalité, les 30 millions d'euros supplémentaires viennent-ils impacter la DGF des communes ? Sont-ils pris en compte dans les pourcentages de gagnants et de perdants que vous avez donnés ? Pour les départements, vous avez évoqué 115 millions d'euros de péréquation verticale, mais 250 millions d'euros de péréquation horizontale étaient prévus : qu'en est-il à présent ? Il était question de donner un bonus aux zones Natura 2000. Je crois que l'Assemblée nationale a révisé le montant du FPIC. La transformation de la DGE en DSID change-t-elle son périmètre ? L'extension de l'éligibilité à la DETR à des collectivités territoriales toujours plus grandes finira par léser les petites collectivités rurales. La réserve ministérielle existe-t-elle toujours ?
M. Vincent Delahaye . - Ce budget n'est pas de nature à renforcer la confiance entre les élus locaux et le Gouvernement. Les dépenses de l'État augmentent du montant de l'inflation plus 0,6 %, celles des collectivités territoriales sont figées, sans tenir compte de l'inflation ni de l'évolution de la population. Ce n'est pas équitable !
La dotation d'intercommunalité évolue. Pourquoi pas ? Mais il aurait mieux valu engager une réflexion globale sur le bloc communal. Plus personne ne comprend le système et les écarts entre collectivités territoriales sont inexplicables. La commission des finances y a beaucoup travaillé et le Gouvernement ferait bien de s'emparer du problème dans son projet de loi sur les collectivités territoriales. La péréquation est augmentée, mais jusqu'où ? Aucun bilan, du rafistolage : il devient difficile de voter ces textes.
Les députés ont modifié la péréquation au sein de la MGP, alors que celle-ci ne fonctionne pas vraiment - comme beaucoup de ses territoires. Aussi, les 14 millions d'euros en jeu ne pèsent pas lourd. Mon groupe soutiendra la position de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Claude Requier . - Nos rapporteurs sont chevronnés. Il est vrai que, lorsqu'on n'est plus maire, ces questions deviennent complexes... Pouvez-vous nous donner des précisions sur la TEOM ?
Mme Christine Lavarde . - Pour siéger à la commission des finances de la MGP, je sais que le report atteint chaque année plusieurs millions d'euros, alors que son budget atteint 3,5 milliards d'euros. Cette métropole a été construite contre la volonté des maires : au sein du forum métropolitain qui la préfigurait, plus de 95 % des participants s'étaient, à deux reprises, prononcés contre sa création. Tous souhaitaient un maintien des recettes à chaque niveau, car les territoires exercent les compétences de proximité, du quotidien. Nous demandons donc le statu quo sur les règles de répartition à l'intérieur de ce millefeuille qui ne satisfait personne. Si nous transférions la dotation d'intercommunalité à la MGP en 2019, plusieurs territoires se retrouveraient avec un autofinancement négatif. Or, ils ne peuvent pas lever l'impôt. Ils n'auraient donc plus qu'à se tourner vers les communes, dont certaines sont soumises au dispositif de contractualisation.
M. Patrice Joly . - Nous observons, dans le présent projet de loi de finances, une frugalité à l'endroit des territoires ruraux, au regard des dotations versées par rapport à celles dont bénéficient les métropoles. Indéniablement, la ruralité participe de façon significative à la réduction du déficit public, ce qui pose question au regard de l'égalité entre territoires et des objectifs en termes d'aménagement du territoire. L'élargissement de la DETR, autrefois consacrée aux territoires les plus nécessiteux, lui fait perdre son sens.
Votre rapport spécial comporte un tableau indiquant que les territoires les plus ruraux perdent ainsi davantage en DETR. J'étais certes circonspect sur la réserve parlementaire, tant que la transparence sur l'attribution des sommes n'était pas assurée, mais sa disparition apparaît problématique : elle implique une approche standardisée des financements, alors que la réserve parlementaire offrait, au contraire, une souplesse bienvenue. Je suis, enfin, abasourdi de constater que, sur les 115 millions d'euros du fonds de stabilisation des départements, la Nièvre ne se verrait attribuer que 35 000 euros pour 215 000 habitants. C'est un problème majeur !
M. Bernard Delcros . - Et le Cantal ne toucherait rien !
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - D'après les informations dont nous disposons, le projet de loi de finances rectificative pour 2019 ne fera qu'achever la réforme de la taxe d'habitation. Le Gouvernement ne semble pas vouloir envisager de réforme globale des finances locales.
M. Philippe Dallier . - Il nous avait pourtant promis le grand soir !
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Le rapport que nous demandons permettra de disposer des éléments d'information relatifs aux charges réelles des collectivités territoriales pour envisager ce qui, dans la sédimentation des dotations actuelles, doit être conservé.
La réforme de la dotation d'intercommunalité est délicate. Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) constitue un critère pertinent mais il est pondéré par le revenu par habitant et par le potentiel fiscal. Des amortisseurs paraissent, en effet, nécessaires pour éviter des écarts trop importants entre les dotations perçues avant et après la réforme. Pour autant, ceux qui y perdront freineront sa mise en oeuvre... La première proposition du CFL sur cette réforme avantageait davantage les métropoles et les territoires ruraux. Puis dans le PLF la stabilité par rapport à l'existant a été recherchée, notamment via le CIF. Des amendements adoptés par l'Assemblée nationale pénalisent hélas ! les territoires ruraux, alors que certaines compétences ne se verront transférées aux EPCI qu'à compter de 2026. Nous sommes favorables à une réforme d'envergure des dotations, sur le fondement des charges réellement supportées par les collectivités territoriales. Je précise, à cet égard, à Bernard Delcros, que la réforme est financée à 60 % sur les dotations forfaitaires des communes, le reste étant pris en charge par la dotation de compensation des EPCI.
Antoine Lefèvre et Marc Laménie, vous m'avez interrogé sur la DETR et sur les contrats de ruralité. Malgré les propos censément rassurants du Gouvernement, 256 millions d'euros ont été soustraits à ces postes sur la période 2017-2019. Les contrats de ruralité, qui avaient bénéficié d'une enveloppe de 210 millions d'euros complétée de 45 millions d'euros, ont notamment été sacrifiés. Nous vous proposerons un amendement pour amoindrir l'effet délétère de cette évolution, comme de celle de la réserve parlementaire, dont une partie seulement a été conservée au sein de la DETR. Quant aux commissions départementales, où siègent certes les parlementaires, seul en réalité le préfet y décide. Toutefois, dans la majorité des départements, il fait état de la destination des crédits distribués. Pour ma part, je ne suis pas en faveur d'un contrôle étroit des commissions d'attribution. Je crois davantage à une obligation de transparence, comme les parlementaires y ont été astreints aux dernières heures de la réserve parlementaire.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - Je ne partage pas votre analyse, Christine Lavarde, s'agissant des difficultés relationnelles entre les communes et la métropole du Grand Paris, que vous liez à la contractualisation. Sans soutenir le mécanisme, je vous rappelle qu'il s'établit en fonction des dépenses réelles de fonctionnement des communes, sans prise en compte des transferts de charges.
Jean-Claude Requier, notre rapport spécial ne fait effectivement pas mention de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), traitée par l'article 7 du projet de loi de finances.
Jérôme Bascher, selon les informations dont nous disposons, le projet de loi de finances rectificative du printemps se limiterait à une vision fiscale, en prévoyant la suppression de la taxe d'habitation. Cela nécessiterait pourtant dans la foulée un travail ambitieux sur la DGF. Nous avions travaillé avec l'Assemblée nationale, en 2016, à remplacer le coefficient logarithmique ; les simulations montraient alors que certaines communes, qui se croyaient gagnantes grâce aux charges de ruralité et, à l'instar des communes de montagne, étaient protégées au titre de l'ancien système, apparaissent perdantes. Prenez la commune ardéchoise de M. Dussopt, protégée par la DGF au titre de son passé industriel : dans le nouveau système, sa dotation diminuera. La réforme sera difficile, mais elle est nécessaire. Quant aux crédits de l'ancienne réserve parlementaire, la qualité de l'information des parlementaires varie d'un préfet à l'autre, raison pour laquelle il me semble qu'il serait utile d'établir une règle commune.
Bernard Delcros, les départements bénéficient, dans le cadre du présent projet de loi de finances, d'un fonds de stabilisation de 115 millions d'euros. Par ailleurs, la péréquation horizontale au titre du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) devrait augmenter de 250 millions d'euros.
Patrice Joly, la réforme de la DETR proposée est prévue à enveloppe constante : elle entraînera donc obligatoirement des perdants et des gagnants, ces derniers étant les perdants de 2018. La réforme corrige, en effet, les conséquences de la modification de la carte des intercommunalités, qui avait exclu du dispositif des EPCI autrefois éligibles.
Dominique de Legge, la suppression des catégories juridiques attachées à la dotation d'intercommunalité nécessite un effort pour éviter d'importants écarts de dotation après la réforme. Initialement, cette dernière protégeait davantage les métropoles et les zones rurales, mais l'Assemblée nationale a intelligemment conçu un mécanisme permettant à un nombre plus élevé de territoires d'en bénéficier.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Le FPIC n'est pas modifié par le projet de loi de finances pour 2019. L'élargissement de la DETR conduit au déplacement d'un maximum de 25 à 30 millions d'euros sur une enveloppe de 1 milliard d'euros. Les préfets devront toutefois veiller à ce que les équipements ainsi financés ne bénéficient pas aux seules grandes villes.
En l'absence de réforme d'ampleur, il semble délicat de modifier la péréquation. Le mécanisme du coefficient logarithmique interroge. Mais, trop souvent, nous raisonnons sur les charges qu'à partir des dotations, alors que nous devrions considérer la totalité des ressources.
Quant à la métropole du Grand Paris, sujet délicat : il semble difficile pour notre commission d'entrer dans le débat. Les acteurs concernés doivent, à mon sens, trouver un accord.
M. Philippe Dallier . - Il s'agit d'une péréquation à l'envers, où les communes pauvres devront financer la métropole !
M. Vincent Éblé , président . - La péréquation doit servir par définition à corriger les différences de richesses.
Mme Christine Lavarde . - Le panier de recettes et de dépenses d'une commune de la métropole du Grand Paris inclut les transferts à cette dernière. Dès lors, si ses recettes augmentent, ses dépenses de fonctionnement également. Il y a un problème de cohérence !
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Notre amendement n° 1 prévoit des remplaçants pour les membres du CFL.
L'amendement n° 1 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels n os 2 et 3.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Notre amendement n° 4 reporte à 2026 l'intégration des redevances d'eau et d'assainissement dans le calcul du CIF des communautés de communes, conformément à la date butoir de transfert des compétences afférentes aux EPCI.
L'amendement n° 4 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 ainsi modifié.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 79 bis renforce l'information des collectivités territoriales sur les motifs d'évolution des attributions individuelles des composantes de la DGF. Le dispositif comporte plusieurs risques, notamment de non-respect des délais par l'administration et d'imprécision des informations transmises. Notre amendement n o 5 sépare l'arrêté de notification des montants de la DGF desdites informations, afin d'assurer sa sécurité juridique et de garantir son versement dans des délais raisonnables.
M. Vincent Éblé , président . - Évitons, en effet, de légiférer à l'aveugle !
M. Philippe Dallier . - Nous devrions surtout oeuvrer pour que les collectivités territoriales disposent du montant de la DGF au moment où elles votent leur budget !
M. Vincent Éblé , président . - Absolument ! S'ils ne disposent pas des éléments d'éclairage relatifs à leur budget, les élus locaux se trouvent déresponsabilisés.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Les informations leur sont transmises trop tardivement !
L'amendement n° 5 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 bis ainsi modifié.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Notre amendement n° 6 précise que le mécanisme de garantie mis en place par l'article 79 ter au bénéfice des communes cessant de remplir les conditions pour bénéficier de la fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR) est financé sur les crédits de ladite fraction, à l'instar du dispositif existant pour la fraction « bourg-centre ».
L'amendement n° 6 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 ter ainsi modifié.
Article 79 quater
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 quater sans modification.
Mme Christine Lavarde . - L'article 79 quinquies est relatif à la suppression, en 2019, du versement de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) par la métropole du Grand Paris (MGP) aux établissements publics territoriaux (EPT) : je m'y oppose !
M. Philippe Dallier . - Moi aussi.
La commission décide de proposer au Sénat le rejet de l'article 79 quinquies .
Article 79 sexies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 sexies sans modification.
Article 79 septies
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 septies sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Avec notre amendement n° 7, nous nous efforçons de rassembler en un seul rapport, plus général, les deux rapports au Parlement demandés par l'Assemblée nationale. Les critères utilisés pour répartir les dotations de l'État et pour la péréquation représentent les fondations sur lesquelles reposent les concours financiers. Or, nous ne disposons d'aucun outil permettant d'apprécier de façon juste et transparente les charges pesant sur une commune ou un EPCI et, ainsi, de les comparer. Nous souhaitons nous inspirer du système des « coûts standards » italiens.
L'amendement n° 7 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 79 octies ainsi modifié.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - Notre amendement n° 8 supprime l'article 79 nonies , devenu inutile.
L'amendement n° 8 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat la suppression de l'article 79 nonies.
Article 80
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 80 sans modification.
Article 81
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 sans modification.
Article 81 bis
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 bis sans modification.
Article 81 ter
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 81 ter sans modification.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » sans modification.
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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que des articles 79 quater , 79 sexies , 79 septies , 80, 81, 81 bis et 81 ter .
La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des articles 79, 79 bis , 79 ter et 79 octies tels que modifiés par ses amendements.
Elle a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 79 quinquies et de supprimer l'article 79 nonies .