B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE 5,8 % EN 2019
Le programme 345 « Service public de l'énergie » a été créé par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 afin de porter les dépenses liées au secteur de l'énergie financées jusqu'en 2015 par l'ancienne contribution au service public de l'électricité (CSPE) qui n'ont pas été rassemblées dans le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » .
Six postes de dépenses sont concernés, pour un total de 3,2 milliards d'euros en 2019, contre 3,0 milliards d'euros en 2018, soit un montant en hausse de 175,4 millions d'euros (+ 5,8 %) :
- la solidarité avec les zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain , pour un montant de près de 1,6 milliard d'euros en 2019, en augmentation de 88 millions d'euros (+5,8 % par rapport à 2018) ;
- la protection des consommateurs en situation de précarité énergétique , qui représentera 740,0 millions d'euros en 2019, en très légère baisse de 0,6 million d'euros , la poursuite de la généralisation du chèque énergie étant compensée par la fin des tarifs sociaux de l'énergie ;
- le soutien à la cogénération , pour un montant de 725,9 millions d'euros en 2019, soit une augmentation de 34,4 millions d'euros (+ 5,0 % par rapport à 2018 ;
- les intérêts versés à Électricité de France sur la dette contractée à son égard en raison de l'absence de compensation d'une partie des charges de service public supportées au titre du soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables, en baisse de 24,6 millions d'euros (- 28,2 %) en 2019 à 62,6 millions d'euros ;
- la subvention versée au médiateur de l'énergie , qui augmente légèrement de 204 000 euros (+ 4,3 %) à 5,0 millions d'euros en 2019 ;
- pour la première fois, des dépenses liées à la fermeture de la centrale de Fessenheim. Ces dépenses s'élèveront à 91 millions d'euros en 2019, le Gouvernement ayant réaffirmé à plusieurs reprises que la plus vieille centrale nucléaire de France fermerait ses portes au cours du quinquennat .
Crédits inscrits au programme 345
« Service public de l'énergie »
en 2019
(CP)
(en millions d'euros)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019
1. Le chèque énergie, qui a remplacé depuis le 1er janvier 2018 les tarifs sociaux de l'énergie, paraît relativement efficace, mais son montant est insuffisant pour compenser les hausses de la fiscalité énergétique
Le chèque énergie est un titre spécial de paiement conçu pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie.
Il a été instauré par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte20 ( * ) pour remplacer les tarifs sociaux de l'énergie, à savoir le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel.
Deux reproches étaient traditionnellement faits à ces tarifs sociaux de l'électricité et du gaz :
- le nombre de bénéficiaires était nettement inférieur à celui des ayants droit , en raison des difficultés à les identifier via des croisements complexes dans les fichiers des fournisseurs ;
- alors que les ménages abonnés au gaz naturel bénéficiaient à la fois du TSS et du TPN, les autres ménages ne bénéficiaient que du TPN , les autres sources d'énergie (fioul, bois, etc.) ne bénéficiant pas de tarifs sociaux .
Le chèque énergie a d'abord été expérimenté en 2016 et en 2017 dans quatre départements : l'Ardèche, l'Aveyron, les Côtes d'Armor et le Pas-de-Calais.
|
L'expérimentation du chèque énergie en 2016 et en 2017 170 000 personnes environ ont bénéficié d'un chèque énergie de 150 euros en moyenne dans les quatre départements (l'Ardèche, l'Aveyron, les Côtes d'Armor et le Pas-de-Calais) où l'expérimentation était menée, alors que seulement 130 000 personnes y bénéficiaient des tarifs sociaux de l'énergie avant 2016. Le taux d'utilisation du chèque , qui a atteint 79 % en 2016 puis 82,5 % en 2017 a permis de toucher davantage de bénéficiaires que les tarifs sociaux mais demeure insuffisant. Le mécanisme de compensation auprès des fournisseurs d'énergie est efficace et permet de les rembourser rapidement . L'attestation de bénéficiaire du chèque énergie , qui permet au bénéficiaire de se faire connaître auprès de son fournisseur pour activer les prestations complémentaires liées au chèque énergie 21 ( * ) , est mal comprise par les professionnels et devra être significativement améliorée . Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial |
Le chèque énergie a ensuite été généralisé sur tout le territoire national à compter du 1 er janvier 2018 . Il est envoyé automatiquement aux ménages qui sont à jour de leurs obligations fiscales , sans qu'aucune démarche ne soit nécessaire.
Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d'énergie, quel que soit leur moyen de chauffage (électricité, gaz, fioul, bois, etc.). Mais ils peuvent également l'utiliser pour financer des travaux de rénovation énergétique dans leur logement .
En 2018, le montant moyen du chèque énergie est de 150 euros , soit un montant supérieur à celui des tarifs sociaux de l'énergie , qui s'élevait en moyenne à 114 euros par foyer .
Mais ce chiffre recouvre d'importantes disparités puisque le montant du chèque énergie, attribué sur la base d'un critère fiscal unique, peut varier de 48 euros à 227 euros en fonction de la situation de revenu (mesurée par le niveau de revenu fiscal de référence-RFR) et de famille du ménage (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation 22 ( * ) ), selon le barème suivant :
|
RFR/UC<5 600€ |
5 600€<RFR/UC<6 700€ |
6 700€<RFR/UC<7 700€ |
|
|
1 UC |
144 € |
96 € |
48 € |
|
1 <UC<2 |
190 € |
126 € |
63 € |
|
2 UC ou + |
227 € |
152 € |
76 € |
Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Le tableau ci-dessous, transmis par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) à votre rapporteur spécial dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 permet de connaître les montants de chèque énergie perçus par différents types de ménages en fonction de leurs revenus et de leur composition , mais également de les comparer avec les tarifs sociaux de l'énergie dont ils bénéficiaient avant 2018 en fonction du type d'énergie qu'ils utilisaient.
Comparaison en 2018 du chèque énergie et
des tarifs sociaux
de l'électricité et du gaz selon les
revenus et la taille du ménage
Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)
Le chèque énergie bénéficie en 2018 à 3,7 millions de ménages en situation de précarité énergétique . Il s'agit là d'un chiffre inférieur à l'objectif que le Gouvernement s'était fixé à l'origine, à savoir 4 millions d'utilisateurs , même s'il constitue un progrès par rapport aux 3,5 millions de bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie en 2017.
Nombre de ménages bénéficiaires
des tarifs sociaux de l'énergie puis,
à compter de 2018, du
chèque énergie
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Nombre
|
3 240 000 |
3 373 000 |
3 520 000 |
3 700 000 |
4 000 000 |
4 000 000 |
Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE) et Agence de services et de paiement (ASP)
Le Gouvernement vise un taux d'usage du chèque énergie de 90 % en 2018 puis de 95 % en 2019 , en sachant que le taux d'utilisation du chèque énergie dans les quatre départements où il avait été expérimenté n'avait représenté que 79 % en 2016 puis 82,5 % en 2017 . Pour atteindre cet ambitieux objectif, le ministère de la transition écologique et solidaire a lancé une campagne de communication au moment de l'envoi des chèques et procède actuellement à une campagne de relance par courrier et courriel auprès des ayants droits qui n'ont pas encore faire usage de leur chèque. À l'heure actuelle, seuls 63 % des bénéficiaires ont utilisé leur chèque énergie .
La réussite du chèque énergie était largement conditionnée à son acceptation par les professionnels du secteur . Selon les réponses au questionnaire budgétaire, on dénombre aujourd'hui à l'échelle nationale environ 3 700 professionnels acceptants « actifs » , ce qui constitue un bon résultat .
Les professionnels les plus nombreux sont les vendeurs de fioul domestique (35 %), suivis par les vendeurs de bois , biomasse et autres combustibles (34 %), les gestionnaires de logements-foyers conventionnés (16 %) et des professionnels reconnus garants de l'environnement (RGE) (8 %). Les fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel représentent seulement 5 % des acceptants mais ce sont eux qui reçoivent la majeure partie des chèques énergie .
Le coût du dispositif devrait être de 720,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 666,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), une somme en hausse de 85,5 millions d'euros (+ 14,7 %) par rapport aux 581,1 millions d'euros qui étaient prévus en CP pour 2018. A ce montant s'ajouteront 21,5 millions d'euros (AE=CP) qui financeront le dispositif spécifique aux résidences sociales .
Cette augmentation des crédits du chèque énergie sera compensée en 2019 par la disparition de ceux qui finançaient la compensation du tarif de première nécessité (TPN) pour l'électricité et du tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz et devraient représenter respectivement 93,8 millions d'euros et 78,9 millions d'euros en 2018, en raison de la facturation par les opérateurs en 2018 d'une partie des consommations pour 2017 des bénéficiaires de ces deux tarifs sociaux.
Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le Gouvernement prévoit d'augmenter les différents montants du chèque énergie en 2019 , puisque le montant moyen devrait atteindre 200 euros par ménages éligibles , soit 50 euros de plus qu'en 2018.
Mais cette somme paraît clairement insuffisante pour compenser la hausse considérable de la composante carbone qui se poursuivra en 2019 et impactera de plein fouet le pouvoir d'achat des ménages les plus vulnérables .
À la suite des annonces du Premier ministre le 14 novembre 2018, l'Assemblée nationale a voté en seconde délibération 115 millions d'euros en autorisations d'engagement et 100 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires pour étendre le bénéfice du chèque énergie aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus , soit 2,2 millions de ménages supplémentaires . Au total, 5,9 millions de ménages recevront un chèque énergie en 2019.
Même si cet élargissement du dispositif est bienvenu , les crédits qui seront consacrés au chèque énergie en 2019 - 835,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 766,6 millions d'euros en crédits de paiement - ne représentent qu'une faible part du produit de la fiscalité écologique , que le Gouvernement considère et utilise de fait comme une fiscalité de rendement.
2. La péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,6 milliard d'euros en 2019, une somme en hausse de + 5,8 % par rapport à 2018 dont la croissance régulière devrait être mieux maîtrisée
Les coûts de production d'électricité en Corse ainsi que dans les départements, régions et territoires d'outre-mer sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole continentale .
Au nom de la solidarité nationale, les consommateurs de ces zones non interconnectées (ZNI) bénéficient d'une péréquation tarifaire : les surcoûts des opérateurs historiques des ZNI - EDF Systèmes énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et Eau et Électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF) - font l'objet d'une compensation par l'État .
En 2019, cette péréquation tarifaire représentera près de 1 594,6 millions d'euros , soit une augmentation de 5,8 % par rapport à 2018 .
Selon la Commission de régulation de l'énergie qui a déterminé cette somme dans sa délibération du 12 juillet 2018 susmentionnée, cette augmentation s'explique « par la hausse des prix à terme observés sur le marché des matières premières , une hausse de la consommation dans certains territoires, une augmentation des dépenses de maîtrise de la demande en énergie et la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables dans ces territoires » .
Sur cette somme, 683,0 millions d'euros correspondent aux surcoûts générés par la production d'électricité à partir des installations appartenant aux opérateurs historiques , à savoir EDF Système énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et Eau et électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF) 23 ( * ) .
Selon la CRE, ce montant sera en hausse en 2019 par rapport à 2018 car :
- EDF Système énergétiques insulaires (EDF SEI) doit faire face à une augmentation de ces dépenses de maîtrise de la demande en énergie ainsi qu'aux frais croissants de déconstruction de ses centrales mises à l'arrêt ;
- Électricité de Mayotte (EDM) est confronté à une hausse de la consommation de l'électricité dans l'île , ainsi qu'à l'inflation ;
- Eau et électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF) bénéficiera d'un élargissement de l'assiette de kilowattheures péréqués .
La péréquation financière vient également financer pour 911,9 millions d'euros les surcoûts d'achat d'électricité dans le cadre de contrats conclus entre les producteurs tiers et les opérateurs historiques , qu'ils relèvent de l'obligation d'achat (arrêtés tarifaires et appels d'offre) ou du gré à gré 24 ( * ) .
En dépit d'une baisse du coût d'achat de la filière thermique du fait de sa moindre sollicitation, ces surcoûts augmenteront en 2019 en raison de la mise en service en Martinique de la centrale Galion 2 fonctionnant à partir de bagasse et de biomasse ainsi que de parcs éoliens et d'installations photovoltaïques en Guadeloupe et à la Martinique.
Surcoûts de production et d'achat d'électricité dans les zones non interconnectées bénéficiant du dispositif de péréquation tarifaire en 2019
|
Zone |
Surcoût de production de l'opérateur historique en millions d'euros |
Surcoût
|
Total en millions d'euros |
|
Corse |
132,7 |
119,5 |
252,2 |
|
Guadeloupe |
102,3 |
260,5 |
362,8 |
|
Martinique |
111,2 |
182,5 |
293,7 |
|
Guyane |
153,5 |
46,5 |
200,0 |
|
Réunion |
54,8 |
302,9 |
357,7 |
|
Saint Pierre et Miquelon |
23,0 |
0,0 |
23,0 |
|
Îles bretonnes |
3,4 |
0,0 |
3,4 |
|
Mayotte |
97,7 |
0,0 |
97,7 |
|
Wallis et Futuna |
4,4 |
0,0 |
4,4 |
|
Total |
683,0 |
911,9 |
1 594,6 |
Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)
Alors que les dépenses relatives à la péréquation en faveur des ZNI tendent à augmenter rapidement , la CRE défend deux propositions qui permettraient de les limiter à l'avenir et dont votre rapporteur spécial considère qu'elles devraient rapidement être appliquées .
La première consisterait à revoir à la baisse le taux de rémunération des capitaux investis dans les actifs de production d'électricité dans les ZNI , qui avait été fixé à 11 % en 2006.
Un taux aussi élevé ne se justifie plus , dans la mesure où les coûts de financement ont considérablement diminué depuis 2006, avec la mise en place d'un cadre de régulation (CRE) qui assure une couverture raisonnable des risques. Selon la CE, un projet d'arrêté devrait prochainement prévoir « une modulation de ce taux de rémunération en fonction du respect par l'installation d'un régime de production optimisé , corollaire d'un dimensionnement adapté », ce qui constituerait un progrès important .
Il paraît également indispensable de veiller au bon dimensionnement des installations construites dans les ZNI . Exemples parmi d'autres, la construction d'un cycle combiné de 250 MW dans les environs d'Ajaccio, qui était envisagée par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 2015 de la collectivité territoriale de Corse, paraît nettement surdimensionnée , un cycle combiné de 120 MW étant amplement suffisant pour répondre à la demande locale.
3. Un soutien à la cogénération au gaz naturel en hausse de 5,0 % à 725,9 millions d'euros
On appelle « cogénération » la production combinée de chaleur et d'électricité par des installations fonctionnant au gaz naturel . Ce processus permet d'atteindre des rendements énergétiques globaux supérieurs à ceux obtenus via la production séparée de chaleur (chaudières) et d'électricité (centrales électriques) et de générer ainsi des économies d'énergie primaire . La chaleur produite est généralement utilisée par injection dans un réseau de chaleur ou pour un processus industriel .
Pour soutenir la cogénération au gaz naturel, l'État oblige EDF et les entreprises locales de distribution d'électricité à conclure des contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération avec les installations de cogénération à haute performance énergétique de moins de 12 MW.
En contrepartie, il compense aux distributeurs d'électricité l'intégralité des surcoûts générés par ces mécanismes de soutien , pour un coût évalué par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 12 juillet 2018 à 670 millions d'euros .
L'État apporte également un soutien transitoire aux installations de cogénération de plus de 12 MW , pour un montant de 21,5 millions d'euros également évalué par la CRE.
Au total, l'ensemble des soutiens de l'État à la cogénération au gaz naturel représenteront donc en 2019 725,9 millions d'euros , en hausse de 5,0 % par rapport à 2018.
Cette hausse s'explique à la fois par l'augmentation de 10 % du volume total de production soutenue mais également par celle du coût de production de cette électricité , qui dépend directement du prix du gaz, qui devrait être plus élevé en 2019.
4. Le Médiateur de l'énergie bénéficiera d'une légère hausse de ses crédits de 4,3 % en 2019
Le Médiateur national de l'énergie est une autorité publique indépendante (API) créée par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, dont les missions sont déterminées par les articles L. 122-1 à L. 122-5 du code de l'énergie.
Doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière , il est chargé d'informer les consommateurs sur leurs droits en matière d'énergie 25 ( * ) et de proposer des solutions amiables aux litiges qui les opposent aux entreprises du secteur énergétique 26 ( * ) .
Le budget du Médiateur national de l'énergie, qui était de 4,8 millions d'euros (AE=CP) en 2018 augmentera de 204 000 euros en 2019 à 5,0 millions d'euros .
Cette hausse de 4,3 % de ses crédits était nécessaire car son activité est en forte hausse depuis deux ans . 15 000 litiges ont ainsi été traités en 2017, soit 19 % de plus qu'en 2016 . Environ 4 000 de ces litiges ont été déclarés recevables et 3 700 médiations menées à leur terme. Dans 81 % des cas , les opérateurs se sont rangés à l'avis du Médiateur, ce qui tend à prouver que cette API présente une réelle utilité , dans un contexte où les questions énergétiques prennent de plus en plus d'importance.
5. Les enjeux budgétaires de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim
La fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim donnera lieu à une indemnisation d'Électricité de France (EDF) par l'État .
La formule de calcul de cette indemnisation prévue par le projet de protocole sur lequel devront s'accorder les deux parties s'appuie sur plusieurs paramètres qui seront connus ultérieurement, en particulier l'évolution du prix de l'électricité .
Elle repose sur deux composantes .
La première composante de cette indemnisation est une part fixe initiale qui correspond à l'anticipation des coûts liés à la fermeture de la centrale (dépenses de reconversion du personnel, de démantèlement, de taxe Installation nucléaire de base-IBN et de « post-exploitation »).
Un montant de 446 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) a été prévu à ce titre par la loi de finances rectificative pour 2016, tout en sachant que plus la signature du protocole d'indemnisation sera rapprochée de la fermeture de la centrale , moins ce montant sera élevé .
Cette composante fera l'objet de plusieurs versements sur les années suivant la fermeture de la centrale, dont le premier est estimé à 91 millions d'euros , soit la somme prévue par l'action 05 du présent programme 345. Sur ces 91 millions d'euros , 10 millions d'euros seront consacrés au contrat de développement territorial du territoire de Fessenheim , sous le pilotage du délégué interministériel à la fermeture de Fessenheim.
La seconde composante est une part variable donnant lieu le cas échéant à des versements ultérieurs, reflétant le préjudice relatif au manque à gagner pour EDF jusqu'en 2041 . Celui-ci serait déterminé en fonction des prix de marché constatés et de la production constatée sur parc du palier 900 MW d'EDF hormis Fessenheim.
* 20 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement » .
* 21 Ces prestations complémentaires sont notamment la gratuité de mise en service, l'abattement sur les déplacements pour impayés, la protection contre les réductions de puissance pendant la trêve hivernale, etc.
* 22 La première personne du ménage compte pour 1 UC, la deuxième pour 0,5 UC et les suivantes pour 0,3UC.
* 23 La compensation dont bénéficient les opérateurs historiques est calculée comme l'écart entre le coût de production « normal et complet pour le type d'installation de production considérée dans cette zone » et la part production du tarif réglementé de vente. Le coût de production normal et complet est calculé annuellement à partir des coûts constatés dans la comptabilité appropriée des opérateurs.
* 24 Ces surcoûts d'achat sont calculés comme l'écart entre le prix auquel le fournisseur historique achète l'électricité à un producteur tiers et la part production du tarif réglementé de vente.
* 25 Sont concernées toutes les formes d'énergie domestiques telles que l'électricité, le gaz naturel, le gaz pétrole liquéfié (GPL) en bouteille ou en citerne, le fioul, le bois et les réseaux de chaleur.
* 26 À cet effet, il gère le service d'information Energie-Info qui comprend un centre d'appels et un site internet dédié.