Projet de loi de finances rectificative pour 2018

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble
des administrations publiques pour l'année 2018

. Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2018.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques ^{14 ( * )} , le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

	Prévision d'exécution 2018
Solde structurel (1)	- 2,2
Solde conjoncturel (2)	- 0,1
Mesures exceptionnelles (3)	- 0,2
Solde effectif (1+2+3)	- 2,6

Note de lecture : l'écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s'explique par l'arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2018

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 1er
(Article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Ajustement des recettes du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

. Commentaire : le présent article diminue de 38,24 millions d'euros le plafond des recettes de la section 1 « Contrôle automatisé » du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et réduit, du même montant, le plafond des recettes issues du contrôle sanction automatisé (CSA) affectées au CAS. Cette modification a pour conséquence d'augmenter, de la même somme, les recettes de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) qui bénéficie, conformément au II de l'article 49 de la loi de finances pour 2006, du solde du produit des amendes forfaitaires radars.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{15 ( * )} a créé le compte d'affectation spéciale ^{16 ( * )} (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », aussi communément appelé « CAS Radars ».

Le « CAS Radars » a en effet vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes, qu'elles soient perçues à la suite d'un contrôle automatisé, par des radars, ou qu'il s'agisse des autres amendes de police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et, d'une autre, au budget général.

Ses dépenses sont actuellement réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.

La section 1 finance l'installation et l'entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points tandis que la section 2 retrace les moyens alloués d'une part, au financement de la généralisation du procès-verbal électronique (PVé) et aux opérations visant à améliorer la sécurité routière, et, d'autre part, au désendettement de l'État.

La section 1 « Contrôle automatisé » est composée, depuis le 1 ^er janvier 2017, d'un seul programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » qui finance le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions et les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » inclut :

- le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers », qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVé) ;

- le programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières », qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 « Désendettement de l'État », qui vient abonder les recettes non fiscales de l'État.

B. DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATON DE RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par trois types de recettes :

- les amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- les autres amendes de la police de la route et de stationnement forfaitaires, dites « AF hors radars » ;

- les amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM ».

L'affectation de ces trois recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections.

Le schéma ci-dessous récapitule les affectations des trois recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra , à compter du 1 ^er janvier 2018.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police
de la circulation et du stationnement routiers prévu
par la loi de finances initiale pour 2018

Source : projet annuel de performances annexé au PLF pour 2018

Pour les « AF radars » :

- une première fraction, dans la limite d' un plafond fixé en loi de finances ^{17 ( * )} initiale pour 2018 à 307,85 millions d'euros, vient abonder la section 1 « Contrôle automatisé » .

- une seconde fraction, fixée également par la loi de finances pour 2018 , à 170 millions d'euros, bénéficie à la section 2 « Circulation et stationnement routiers ». Une première partie de cette fraction (75 millions d'euros) est affectée au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » de la section 2. La deuxième partie de la fraction - 95 millions d'euros - est affectée au programme 755 « Désendettement de l'État ». Le solde , estimé à 450 millions d'euros en 2018 et variable selon les années, bénéficie à l'AFITF.

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » :

- 45 millions d'euros sont affectés au budget général ;

- le solde , estimé à 859,3 millions d'euros en 2018, variable selon les années, vient alimenter la section 2 du CAS dont :

§ une première fraction, définie chaque année en loi de finances, est orientée vers le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » qui gère le déploiement du procès-verbal électronique, soit 26,2 millions d'euros pour l'année 2018 ;

§ une seconde fraction, qui est ensuite répartie à raison de 53 % pour le programme 754 , soit 441,6 millions d'euros en 2018, en sus des 75 millions d'euros perçus au titre des « AF-radars », et 47 % pour le programme 755 « Désendettement de l'État », en sus des 95 millions d'euros perçus au titre des « AF radars ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE DIMINUTION DE 38,24 MILLIONS D'EUROS DU PRODUIT DES AMENDES FORFAITAIRES RADARS AFFECTÉES AU CAS ET À SA PREMIÈRE SECTION

Le présent article abaisse, à hauteur de 38,24 millions d'euros le produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé affecté au CAS.

Ce plafond, fixé en 2018 à 477,85 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2018, serait ainsi ramené à 439,61 millions d'euros.

En conséquence, le plafond de la première section « Contrôle automatisé » du compte d'affectation spéciale est également réduit de 307,85 millions d'euros à 269,61 millions d'euros.

Plafond de recettes par section du CAS « Radars » en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie des systèmes automatiques

(en millions d'euros)

Évolution juridique	Plafond de la section 1 Contrôle automatisé (B)	Plafond de la section 2 Circulation et stationnement routiers (C)	Plafond de recettes provenant des AF radars (A= B +C)
LFI 2018	307,85	170,00	477,85
LFR 2018	269,61	170,00	439,61

La modification de ces deux plafonds est justifiée par l'ajustement des recettes aux dépenses prévues pour 2018, dans la mesure où le Gouvernement précise dans l'évaluation préalable du présent article que des engagements sur des dépenses de maintenance sont devenus sans objet.

En effet, l'évaluation préalable indique qu'« à l'occasion de la fin de la double assignation comptable des dépenses, il est apparu que ces engagements étaient devenus sans objet. Jusqu'à juin 2018, les dépenses du programme 751 étaient assignées sur la caisse de deux comptables différents, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère de la transition écologique et solidaire et celui du ministère de l'intérieur. Depuis le 1 ^er juillet 2018, les dépenses sont exclusivement assignées auprès du comptable du ministère de l'intérieur. Le changement d'assignation comptable a conduit au recensement des dépenses engagées et à la clôture des engagements juridiques qui avaient été réalisées auprès du CBCM du [ministère de la transition écologique et solidaire]. »

Ainsi, « conformément à la loi organique relative aux lois de finances et au décret relatif à la gestion budgétaire et comptable, les autorisations d'engagement engagées lors d'exercices antérieurs qui font l'objet d'une clôture ne peuvent être réengagées . »

En outre, cet ajustement est dicté par le souhait du Gouvernement que le « CAS Radars » soit adopté à l'équilibre.

B. UNE AUGMENTATION DE 38,24 MILLIONS D'EUROS DU SOLDE DES AMENDES FORFAITAIRES RADARS VERSÉ À L'AFITF

Cette diminution du plafond du produit des recettes des amendes forfaitaires du CAS engendre une augmentation du solde versé à l'AFITF, conformément au II de l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2006.

Le produit des amendes forfaitaires radars, évalué à 927,8 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2018 serait donc réparti comme suit :

- 488,2 millions d'euros (soit 52,6 % du produit total) pour l'AFITF, au lieu de 450 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2018 ;

- 269,61 millions d'euros (29,1 %) pour la section 1 « Contrôle automatisé » du compte spécial, au lieu de 307,85 millions d'euros dans la prévision initiale ;

- 170 millions d'euros (18,3 %) pour la section 2 du compte spécial.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette modification des crédits du compte d'affectation spéciale est exclusivement technique et n'appelle, à ce titre, pas de remarque particulière, compte tenu des informations dont dispose votre rapporteur général.

L'annulation s'accompagne par ailleurs d'un renforcement bienvenu des moyens accordés à l'AFITF. En effet, et comme l'a souligné le récent rapport d'information sénatorial ^{18 ( * )} de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, l'état du réseau routier et d'une partie du réseau autoroutier national tend à se dégrader depuis plusieurs années, ce qui engendre des conséquences sur le terrain (multiplication des limitations de vitesse temporaires ou des mesures de restriction de la circulation).

Cette augmentation des crédits devrait donc contribuer à consolider le budget de l'AFITF alors que le produit des recettes issues des amendes forfaitaires radars dont elle bénéficie chaque année est, par définition, difficile à évaluer avec certitude. Son montant, correspondant au solde de ces amendes, s'avère variable selon les années puisqu'il dépend du nombre et du montant des amendes émises au cours de l'année 2018, qu'il est impossible d'évaluer précisément a priori.

Toutefois, plus généralement sur les crédits du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », il est à noter qu'une nouvelle augmentation des crédits est prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, pour la section 1 « Contrôle automatisé » et son programme 751 « Dispositifs de sécurité routière », avec un plafond relevé pour la deuxième année consécutive.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2019 ne fait en réalité que décaler d'un an l'objectif de déploiement maximal du parc d'équipements de contrôle automatisé, dont le nombre devait être initialement porté à 4 700 au 31 décembre 2018, conformément au projet de loi de finances de l'an passé. Pour mémoire, cet objectif s'inscrit dans le plan arrêté lors du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) de 2015 que le dernier CISR réuni par le Premier ministre le 9 janvier 2018 n'a pas remis en cause.

Or, au 1 ^er septembre 2018, le nombre de dispositifs de contrôle automatisé déployés est de 4 418, soit 34 équipements de moins qu'au 31 décembre 2017, et s'avère nettement inférieur (- 288) à l'objectif fixé par la loi de finances initiale pour 2018. Il est donc permis de penser que l'intégralité des crédits prévus pour ce déploiement ne soit pas consommée à la fin de cette année .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 2
(Art. 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015)

Ajustement des recettes du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique »

. Commentaire : cet article procède à un ajustement à la baisse du montant de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affecté au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique », compte tenu de la diminution des charges de service public de l'énergie pour 2018 constatée par la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

I. LE DROIT EXISTANT

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » , créé par l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, est chargé de retracer l'ensemble des dépenses de l'État spécifiquement liées à la transition énergétique , les autres charges du service public de l'énergie étant portées par le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Il comprend deux programmes .

L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public , liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ^{19 ( * )} ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz ^{20 ( * )} ;

- la réalisation d'études techniques de qualification des sites d'implantation pour des projets de production d'électricité d'origine renouvelable sur lesquels portent les procédures de mise en concurrence prévue par le code de l'énergie, ou les dépenses relatives à l'organisation matérielle des consultations du public en lien avec la mise en oeuvre de ces procédures , s'agissant notamment du choix des sites d'implantation .

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'Électricité de France (EDF) entre 2009 et 2015 ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » contribution au service public de l'énergie (CSPE) ^{21 ( * )} au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Toutes les dépenses du CAS sont des dépenses de compensation dont le montant est fixé par une autorité administrative indépendante , la Commission de régulation de l'énergie (CRE), dans les délibérations relatives aux charges de service public de l'énergie qu'elle rend tous les ans au mois de juillet.

Dans ses décisions annuelles, la CRE arrête le montant définitif des dépenses de l'année n-1, révise les prévisions de dépenses pour l'année n qu'elle avait réalisées au mois de juillet précédent et prévoit les dépenses du CAS pour l'année n+1.

Pour 2018, le montant des dépenses du CAS « Transition énergétique » a ainsi été fixé par la loi de finances initiale pour 2018 ^{22 ( * )} à 7 184,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le fondement de la délibération de la Commission de régulation de l'énergie n° 2017-169 du 13 juillet 2017 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2018.

En conséquence, la même loi de finances initiale pour 2018 a déterminé au I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 les montants de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectés au CAS « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses , à savoir 1 million d'euros de TICC et 7 166,3 millions d'euros de TICPE.

Venaient s'y ajouter les revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d'origine de l'électricité renouvelable ^{23 ( * )} , déduction faite des frais de gestion de cette mise aux enchères et des frais d'inscription au registre électronique des garanties d'origine, évalués à 17 millions d'euros en 2018.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La Commission de régulation de l'énergie (CRE), chargée d'établir le montant des charges de service public de l'énergie , a estimé dans sa délibération n° 2018-156 du 12 juillet 2018 que les dépenses du CAS « Transition énergétique » en 2018 représenteraient finalement 6 607,7 millions d'euros , soit 577,6 millions d'euros de moins que ce qu'elle avait prévu dans sa décision n° 2017-169 du 13 juillet 2017.

Alors qu'en juillet 2017, elle avait notamment estimé dans sa décision que les charges de soutien au développement des énergies électriques renouvelables représenteraient 5 371,8 millions d'euros en 2018, sa nouvelle estimation de juillet 2018 les a revues à la baisse à 4 957,1 millions d'euros , soit 414,7 millions d'euros de moins en AE et CP.

Cette diminution, qui constitue une bonne nouvelle pour les finances publiques, est due à la hausse des prix du marché de gros de l'électricité intervenue depuis un an. Une augmentation de 1 euro par mégawattheure de ces prix se traduit en effet par une baisse des surcoûts pris en charge par l'État de plus de 50 millions d'euros (et inversement en cas de baisse des prix du marché de gros).

En conséquence, le présent article 2 fixe un nouveau montant d'affectation de TICPE pour le CAS « Transition énergétique » plus bas que celui qui était prévu en loi de finances initiale pour 2018 . Ce montant de 6 588,7 millions d'euros permet ainsi d'équilibrer le CAS tout en évitant que ne se constitue un excédent .

Recettes du CAS « Transition énergétique » (en euros)

	2017 (Exécuté)	2018 (LFI)	2018 (PLFR)	2019 (PLF)
TICPE	6 119 700 000	7 166 317 233	6 588 671 056	7 246 400 000
TICC	1 200 000	1 000 000	1 000 000	1 000 000
Garanties d'origine	-	17 000 000	17 000 000	32 000 000
Total	6 120 900 000	7 184 317 233	6 606 671 056	7 279 400 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article permet de faire correspondre exactement les recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » aux charges qu'il devra financer en 2018 , telles qu'elles ont été évaluées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 12 juillet 2018.

Votre rapporteur général note, toutefois, que la baisse du besoin en recettes du CAS « Transition énergétique » profite au budget général , qui se voit attribuer 577,6 millions d'euros supplémentaires . L'augmentation globale des tarifs de la TICPE ne s'est malheureusement pas accompagnée d'un renforcement par le Gouvernement de sa politique en faveur de la transition énergétique.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

TITRE II

RATIFICATION DE DÉCRETS
RELATIFS À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS

ARTICLE 3

Ratification d'un décret relatif à la rémunération des services rendus

. Commentaire : Cet article autorise la perception de rémunération de services rendus par le service à compétence nationale dénommé Agence France Trésor (AFT), pour des prestations réalisées pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TRANSFERT À L'AFT DE LA GESTION DE LA DETTE SOCIALE, AU NOM ET POUR LE COMPTE DE LA CADES

Placée sous l'autorité du ministre de l'économie et des finances, rattachée à la directrice générale du Trésor, l'Agence France Trésor (AFT) a pour mission de gérer la dette et la trésorerie de l'État au mieux des intérêts du contribuable et de pourvoir aux besoins de trésorerie de l'État.

Le décret du 9 mai 2017 prévoit le transfert de la gestion de la dette sociale à l'AFT au nom et pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ^{24 ( * )} .

Instituée à compter du 1 ^er janvier 1996 ^{25 ( * )} , la CADES est un établissement public national à caractère administratif, qui a pour mission d'apurer la dette dite sociale. Celle-ci correspond aux déficits cumulés de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et transférés à la CADES. L'apurement de la dette sociale par la CADES est financé via des ressources affectées représentant plus de 17 milliards d'euros par an comprenant :

- le produit de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), pour un montant de 7,2 milliards d'euros en 2017 ;

- le produit d'une fraction de 0,6 point de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité, de remplacement et du capital et d'une fraction de 0,3 point de la CSG sur les jeux, pour un total de 7,9 milliards d'euros ;

- et le versement annuel du Fonds de réserve des retraites (FRR), d'un montant de 2,1 milliards d'euros.

À la fin de l'année 2018, la CADES devrait avoir amorti 155,1 milliards d'euros de dette sociale. Le montant de la dette restant à amortir s'élèverait à 120,4 milliards d'euros, compte tenu de la nouvelle reprise de dette sociale à hauteur de 15 milliards d'euros prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Le décret précité du 9 mai 2017 prévoit le rapprochement des activités financières de la CADES et de l'AFT ainsi que la gestion de la dette sociale par l'AFT au nom et pour le compte de la CADES, c'est-à-dire le transfert à l'AFT de la responsabilité opérationnelle des activités de financement sur les marchés financiers de la CADES.

Le décret prévoit qu'une « convention de mandat entre les deux parties précise la nature des tâches confiées à l'État au nom et pour le compte de l'établissement, les droits et obligations respectifs des parties, notamment l'information nécessaire à l'exercice par le conseil d'administration de ses prérogatives, les modalités du contrôle par le conseil d'administration de l'exercice de cette délégation » ^{26 ( * )} .

En juillet 2017, le conseil d'administration de la CADES a approuvé, après examen, deux conventions :

- une convention de mandat entre la CADES et l'AFT confiant à l'État, au nom et pour le compte de la CADES, la responsabilité opérationnelle des activités de financement sur les marchés financiers ;

- et une convention-cadre de mise à disposition des personnels contractuels de la CADES à l'AFT avec une prise d'effet au 1 ^er octobre 2017.

Le rapprochement opérationnel entre la CADES et l'AFT n'implique cependant pas une reprise de la dette de la CADES par l'État.

Le maintien de la personnalité juridique de la CADES, avec maintien de ses propres organes de gouvernance, permet à l'État d'agir au nom et pour le compte de la CADES, en exerçant la responsabilité opérationnelle des activités de financement sur les marchés financiers, dans le respect des missions et obligations de celle-ci. Les signatures de l'État et de la CADES demeurent inchangées, les dettes restent distinctes et les programmes de financement de l'État et de la CADES sont poursuivis sans modifications.

Le rapprochement des services de l'AFT et de la CADES permettrait de réduire le risque opérationnel, et notamment le risque des « personnels clés », en sécurisant le capital humain de la CADES à l'approche de sa date d'extinction. Il garantirait aussi aux personnels de la CADES la préservation de leurs expertises dans le cadre de ces nouvelles opportunités.

B. LA RATIFICATION DES DÉCRETS RELATIFS À LA RÉMUNÉRATION DES SERVICES RENDUS PAR L'ÉTAT

L'État peut percevoir des sommes en rémunération de services rendus. Ces rémunérations constituent des ressources budgétaires au sens de l'article 3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elles sont comptabilisées en recettes non fiscales.

L'article 4 de la LOLF ^{27 ( * )} réaffirme la compétence du pouvoir réglementaire tout en instaurant un contrôle parlementaire. Il prévoit ainsi :

- que le pouvoir réglementaire peut créer et autoriser la perception de rémunération pour services rendus, par la voie de décrets en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé ;

- mais que les décrets instituant des rémunérations pour services rendus doivent être ratifiés par le législateur, sous peine de caducité, dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée.

La LOLF préserve ainsi la capacité du Parlement à prévenir les dérives possibles consistant à créer des impositions sous couvert de tarifs divers et de redevances. Elle permet un juste équilibre entre les prérogatives de l'exécutif et le rôle du Parlement consistant à autoriser, en étant pleinement informé, la perception de l'ensemble des ressources de l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RATIFICATION DU DÉCRET RELATIF À L'AGENCE FRANCE TRÉSOR

Le présent article propose la ratification du décret n° 2018-80 du 8 février 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le service à compétence nationale dénommé « Agence France Trésor » et à l'attribution de produits à la direction générale du Trésor ^{28 ( * )} .

Le décret prévoit que peuvent donner lieu à rémunération pour services rendus les opérations réalisées par l'AFT pour le compte de la CADES.

L'article 8 de ce décret prévoit que la CADES peut confier à l'État la responsabilité opérationnelle des activités de financement mentionnées au II de l'article 5 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 ^{29 ( * )} .

Les activités de financement visées sont :

- des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises ;

- des conversions facultatives ;

- des opérations de prise en pension sur titres d'État ;

- des opérations de dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro ;

- des rachats, des échanges d'emprunts, des échanges de devises ou de taux d'intérêt, des achats ou des ventes d'options, de contrats à terme ou d'autres instruments financiers à terme.

Le décret prévoit que les produits de la rémunération des opérations sont attribués à la direction générale du Trésor, le montant des rémunérations perçues au titre des opérations mentionnées précédemment étant fixé « par arrêté du ministre chargé du budget ou par voie de contrats relatifs à une prestation déterminée ».

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé anticipe l'extinction de la CADES et son rapprochement opérationnel avec l'AFT.

La ratification du décret relatif à la gestion de la dette sociale par l'AFT au nom et pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) est conforme aux exigences de la LOLF.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 4

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

. Commentaire : le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2018, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le déficit budgétaire de l'État s'établirait, pour 2018, à 80 milliards d'euros , soit une amélioration de 5,7 milliards d'euros par rapport au montant prévu en loi de finances initiale pour 2018.

Le besoin de financement est fixé à 197,2 milliards d'euros, contre 202,6 milliards d'euros en loi de finances initiale. La diminution de 5,7 milliards d'euros du déficit prévisionnel est partiellement compensée par une augmentation de 300 millions d'euros des besoins en trésorerie.

Les ressources de financement varient significativement. Si le montant des émissions de titre à moyen et long termes demeure inchangé à 195 milliards d'euros, les dépôts des correspondants en fin d'année sont portés à 4,5 milliards d'euros, contre un milliard d'euros en loi de finances initiale. Cette ligne comprend notamment une dotation en numéraire de l'État au fonds pour l'innovation.

Les autres ressources de trésorerie passent de 3,5 milliards d'euros à 8,4 milliards d'euros. Ce mouvement est lié à la persistance des taux bas, qui engendre un niveau plus élevé que prévu des primes reçues par l'État lors de l'émission de lignes obligataires à un taux supérieur à celui du marché.

En revanche, l'endettement à court terme de l'État en fin d'année, c'est-à-dire l'encours de bons du Trésor à taux fixe (BTF), est attendu en baisse de 10 milliards d'euros, alors que le projet de loi de finances prévoyait une stabilité de son montant. Le Gouvernement explique cette évolution par la baisse du déficit et la hausse des primes à l'émission.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les modifications de l'équilibre budgétaire de l'État prévues par le présent projet de loi de finances rectificative font l'objet d'une analyse plus détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

S'agissant des ressources de financement, votre rapporteur général fait observer que la diminution de l'encours des titres d'État à court terme suit une tendance constatée depuis plusieurs années déjà. En effet, si toutes les lois de finances initiales, de 2014 à 2018, prévoyaient une stabilité de l'encours en BTF, les lois de règlement - ou, s'agissant de l'exercice 2018, le présent projet de loi de finances rectificative - ont constaté depuis l'exercice 2015 une diminution de cet encours.

Ce mouvement devrait connaître une inflexion en 2019, le projet de loi de finances prévoyant, dans son article 38, une augmentation de l'encours en BTF de 15 milliards d'euros qui devrait compenser partiellement les diminutions observées au cours des années passées.

Cet article constitue un article de récapitulation .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 -
CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 5

Budget général : ouvertures et annulations de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative .

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le I du présent article ouvre 7,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,8 milliards d'euros en crédits de paiement. Le II annule 1,9 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mouvements d'ouvertures et d'annulations de crédits dans le cadre du schéma de fin de gestion font l'objet d'une analyse plus détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Cet article constitue un article de récapitulation .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 6

Budgets annexes : annulations de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre des budgets annexes, aux annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative .

I. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le I du présent article ouvre 15,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des budgets annexes. Cette ouverture concerne exclusivement le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » afin, selon le Gouvernement, de redéployer des marges constatées sur le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile ».

Le II annule 33,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 32,4 millions d'euros en crédits de paiement. Outre une annulation portant sur le programme 613 précité à hauteur de 15,9 millions d'euros, les programmes du budget annexe « Publications officielles et information administrative » connaissent une annulation de crédits à hauteur de 17,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 16,4 millions d'euros en crédits de paiement, résultant selon le Gouvernement de la maîtrise des dépenses et d'une diminution des effectifs plus importante que prévu.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article constitue un article de récapitulation .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 7

Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

. Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, aux ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement conformes à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative .

I. LES OUVERTURES ET LES ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le présent article ouvre 134,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 131,9 millions d'euros en crédits de paiement au profit des comptes d'affectation spéciale. Il prévoit aussi, sur les comptes d'affectation spéciale, l'annulation de 594,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 632,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Les ouvertures concernent le financement de la prime à la conversion des véhicules dans le cadre du compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres », à hauteur de 77,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, et la correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et des incitations au développement de l'apprentissage dans le cadre du CAS « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » pour un montant de 56,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 54,5 millions d'euros en crédits de paiement.

Les annulations concernent le CAS « Transition énergétique » à hauteur de 594,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, ainsi que le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » à hauteur de 38,2 millions d'euros en crédits de paiement.

Les comptes de concours financiers connaissent également des annulations de 774,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et des annulations de 491,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Pour mémoire, les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

S'agissant des prêts à des États étrangers, une annulation de 400 millions d'euros en autorisations d'engagement concerne une enveloppe initialement prévue pour les projets de prêts non concessionnels en Iran et non consommée du fait, selon le Gouvernement, du contexte géopolitique et des sanctions américaines. Par ailleurs des crédits de paiement à hauteur de 117,1 millions d'euros sont annulés au titre de l'enveloppe précitée ainsi qu'en raison de retards de décaissements sur plusieurs grands projets.

Une autre annulation de 264,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement résulte du report du traitement au club de Paris de la dette de la Somalie et du Zimbabwe. Enfin, une annulation de 110 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement concerne les avances mobilisables par FranceAgriMer, les besoins de l'opérateur étant moindres que prévu grâce, notamment, à la dépréciation d'une partie de son stock de poudre de lait constitué dans le cadre de la politique d'intervention sur les marchés.

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L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les annulations de crédits relatives aux comptes d'affectation spéciale ont été analysées par votre rapporteur général dans l'exposé général du présent rapport pour le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » et dans le commentaire relatif à l'article 1 ^er concernant le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

Les autres mouvements de crédits n'appellent pas de commentaire particulier compte tenu des informations dont dispose votre rapporteur général.

Cet article constitue un article de récapitulation .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 -
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 8

Plafonds des autorisations d'emplois de l'État

. Commentaire : le présent article procède à l'ajustement des plafonds des autorisations d'emplois de l'État .

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances ^{30 ( * )} , « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de diminuer le plafond des autorisations d'emplois de l'État de 10 805 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) de manière à ramener à 1 % la vacance sous plafond, c'est-à-dire l'écart entre les plafonds votés par le Parlement et la consommation effective des emplois.

La diminution porte principalement sur les ministères de l'éducation nationale (3 466 ETPT), des armées (3 327 ETPT) et de l'action et des comptes publics (1 472 ETPT).

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général a présenté dans l'exposé général du présent rapport la mise en oeuvre, par cet article, de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 précitée .

Cet article constitue un article de récapitulation .

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

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* ¹⁴ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* ¹⁵ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹⁶ Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

* ¹⁷ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ¹⁸ « Infrastructures routières et autoroutières : un réseau en danger », rapport d'information n° 458 (2016-2017) de M. Hervé Maurey, président, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 8 mars 2017.

* ¹⁹ Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure des contrats d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres, ou des contrats de complément de rémunération.

* ²⁰ Afin de favoriser l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de bio-méthane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du bio-méthane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif.

* ²¹ Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* ²² Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ²³ Décidée par l'article 13 de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables qui a inséré dans le code de l'énergie un nouvel article L. 314-14-1, lequel prévoit que les garanties d'origine seront désormais mises aux enchères par le ministre chargé de l'énergie.

* ²⁴ Décret n° 2017-869 du 9 mai 2017 relatif à la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

* ²⁵ Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

* ²⁶ Décret n° 2018-80 du 8 février 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le service à compétence nationale dénommé « Agence France Trésor » et à l'attribution de produits à la direction générale du Trésor

* ²⁷ Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²⁸ Décret n° 2018-80 du 8 février 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le service à compétence nationale dénommé « Agence France Trésor » et à l'attribution de produits à la direction générale du Trésor.

* ²⁹ Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale

* ³⁰ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.