EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 14 novembre 2018, la commission a examiné le rapport sur la proposition de loi n° 25 (2018-2019) visant à la présentation par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre des préconisations relatives aux éventuels risques liés à l'emploi de matériaux issus de la valorisation de pneumatiques usagés dans les terrains de sport synthétiques, et usages similaires, établies par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail le 18 septembre 2018.
M. Hervé Maurey , président . - Mes chers collègues, nous examinons ce matin la proposition de loi de Mme Cartron et plusieurs de ses collègues, visant à la présentation par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre des préconisations relatives aux éventuels risques liés à l'emploi de matériaux issus de la valorisation de pneumatiques usagés dans les terrains de sport synthétiques, et usages similaires, établies par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Cette proposition de loi va être présentée par notre collègue Frédéric Marchand, qui a été désigné rapporteur par notre commission. L'utilisation des granulats de pneus sur les terrains de sport et les aires de jeux est une valorisation fréquente de ces déchets. Cela suscite quelques inquiétudes. Il y a déjà eu une étude de l'ANSES qui a signalé l'absence, a priori, de danger pour la santé, mais l'existence de certains risques pour l'environnement. Elle a en outre souligné que les données sur ce sujet méritaient sans doute d'être creusées. Aussi, la proposition de loi de Mme Cartron vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport sur ce sujet.
M. Frédéric Marchand . - Monsieur le président, mes chers collègues, j'ai l'honneur de vous présenter mon rapport sur la proposition de loi déposée le 9 octobre 2018 par notre collègue Françoise Cartron, prévoyant la remise d'un rapport au Parlement, avant le 1er janvier 2020, sur la mise en oeuvre des préconisations formulées par l'ANSES dans une note publiée le 18 septembre sur d'éventuels risques liés à l'utilisation de granulats de pneus usagés dans les terrains synthétiques et autres usages similaires, en particulier les aires de jeux présentes dans de nombreuses communes.
Malgré un calendrier d'examen très resserré, j'ai souhaité procéder à plusieurs auditions pour disposer d'une vision d'ensemble sur un sujet aussi précis et technique. J'ai ainsi rencontré des représentants de l'ANSES, du ministère de la transition écologique et solidaire, ainsi que d'Aliapur, au titre des acteurs du secteur industriel, et de l'association Robin des Bois, principale association engagée sur ce sujet.
Actuellement, les pneus usagés sont collectés dans le cadre d'une filière à responsabilité élargie du producteur (REP), une partie de cette collecte étant valorisée sous forme de granulats de pneus pour la réalisation de terrains synthétiques et d'aires de jeux, soit en couche d'amortissement, soit en sous couche. Aliapur, qui collecte 370 000 tonnes de pneus par an, soit 90 % de la collecte totale, nous a indiqué qu'un peu moins de 10 % de ces pneus servent à la granulation pour les terrains synthétiques.
À la suite d'inquiétudes relayées par les médias et certaines associations sur l'impact sanitaire et environnemental éventuel de l'utilisation de ces granulats dans les terrains de sport et les aires de jeux, six ministères ont décidé de saisir conjointement l'ANSES le 21 février 2018. L'objectif était d'apporter un éclairage technique sur la caractérisation des dangers liés à l'emploi de ces matériaux et sur l'identification des risques pour la population. Cette note d'appui scientifique et technique a été publiée le 18 septembre dernier et procède en trois temps.
Dans un premier temps, l'ANSES a analysé une cinquantaine d'études et expertises publiées au niveau international sur les risques liés aux terrains synthétiques, notamment par l'Agence européenne des risques chimiques (ECHA) et l'Institut néerlandais pour la santé et l'environnement (RIVM).
En matière de santé, l'agence constate que la majorité de ces études concluent à « un risque négligeable pour la santé », en ne mettant pas en évidence d'augmentation du risque cancérogène associée à la fréquentation ou à la mise en place de terrains de sport synthétiques.
En matière d'environnement, l'agence constate que les données disponibles évoquent « l'existence de risques potentiels pour l'environnement », liés au transfert de substances chimiques - notamment le zinc et les phénols - via les sols et les systèmes de drainage des eaux de pluie.
J'attire à ce stade votre attention sur le fait que la note de l'ANSES ne constitue pas une étude nouvelle mais procède à une revue des travaux disponibles. En d'autres termes, elle ne modifie pas l'état des connaissances scientifiques sur le sujet.
Dans un deuxième temps, l'ANSES indique avoir relevé « des incertitudes et des limites méthodologiques » dans certaines publications, en particulier un manque de prise en compte de la variabilité de la composition des terrains synthétiques. Elle relève également un manque de données concernant les utilisations spécifiques des granulats de pneus dans les aires de jeux, les niveaux d'exposition aux terrains synthétiques à l'intérieur des bâtiments, et le risque d'accumulation de chaleur de ces revêtements en milieu urbain.
Dans un troisième temps, l'agence propose donc des axes de recherche prioritaires afin de consolider les données et de compléter ainsi les évaluations de risques déjà disponibles. Elle vise en particulier l'acquisition de données concernant les aires de jeux, qui impliquent des populations sensibles et concernent d'autres produits (colles, colorants, liants, agents lissants) et l'approfondissement des connaissances concernant les terrains en intérieur et le risque thermique liés aux revêtements synthétiques.
Lors de leur audition, les représentants de l'ANSES nous ont confirmé que ces sujets de recherche ont été intégrés au programme de travail de l'agence pour 2019. J'ajoute que d'autres études sont en cours au niveau international, en particulier une étude menée par l'agence sanitaire américaine - l'USEPA - et une autre étude menée par le secteur industriel au niveau européen. Les premières conclusions de ces études devraient être publiées en fin d'année et permettront de compléter les connaissances en matière de risques.
Dans sa note, l'ANSES recommande également une évolution de la réglementation REACH, afin d'abaisser la teneur de certaines substances préoccupantes dans les granulats de pneus.
Outre plusieurs métaux lourds, les granulats de pneus contiennent en effet plusieurs hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), en particulier le benzoapyrène, qui est un produit cancérogène avéré.
La teneur maximale fixée en annexe du règlement REACH varie actuellement entre 1 000 et 100 milligrammes par kilogramme de mélange, selon le HAP considéré. Cette teneur est bien supérieure à celle prévue pour les articles de consommation en contact prolongé ou régulier avec la peau - 1 milligramme - ou pour les jouets - 0,5 milligramme.
Indépendamment des risques identifiés, il semble donc indispensable de faire évoluer la réglementation en tenant compte davantage des usages, dès lors que sur un terrain synthétique ou une aire de jeux, le contact direct du corps avec ces granulats peut également être régulier ou prolongé, en particulier pour les enfants, de la même façon que pour les articles de consommation ou les jouets.
Les autorités néerlandaises ont présenté un projet de restriction au titre de la réglementation REACH fixant une teneur maximale pour la somme des 8 HAP avec deux options : 17 milligrammes ou 6,5 milligrammes par kilogramme de mélange. La seconde est évidemment plus protectrice, mais pourrait avoir des conséquences économiques selon les industriels.
La procédure n'en est encore qu'au début, mais le ministère nous a indiqué être a priori favorable à ce projet de restriction. La consultation sur la proposition des Pays-Bas s'achèvera en mars 2019, pour une adoption d'ici la fin de l'année 2019, sauf difficultés politiques au sein du comité chargé d'examiner les propositions de modification.
Enfin, l'ANSES recommande dans sa note l'élaboration d'éléments de méthode pour mener localement des évaluations d'impact environnemental avant la création de nouveaux terrains. Ce travail devra être mené conjointement avec le ministère, et il nous a été indiqué qu'il pourrait aboutir au cours de l'année 2019. Je pense qu'il pourrait être utilement complété par la production d'un guide de bonnes pratiques ou de recommandations concrètes à destination des collectivités territoriales, pour limiter l'impact environnemental mais également sanitaire.
En effet, les élus locaux sont souvent en première ligne, face aux inquiétudes exprimées par leurs concitoyens, tout en ayant à assumer leurs responsabilités en tant que gestionnaire d'installations ou maître d'ouvrage de nouveaux projets. Il me semble donc indispensable, aussi bien en termes de connaissance des risques, que de mesures à mettre en oeuvre, que l'État leur apporte des éléments de réponse et des outils.
Il existe un grand décalage entre, d'une part, les inquiétudes relayées par les médias et certaines associations, et d'autre part, l'état des connaissances scientifiques. À ce stade, il me semble que l'absence de risque majeur identifié pour la santé et l'absence de signalement épidémiologique notable ne suggèrent pas une application stricte du principe de précaution, qui conduirait à renoncer complètement à la création de nouvelles installations, ou à interdire l'utilisation de terrains existants.
Selon les spécificités locales, la sensibilité de la population à ces questions et la volonté des élus, des solutions intermédiaires existent. Je pense notamment à l'exemple de la région Ile-de-France - que nous avons interrogée -, qui, après avoir établi un moratoire sur le soutien financier à des projets de terrains synthétiques, a rétabli ce soutien tout en l'assortissant de critères exigeants, notamment en termes d'origine des granulats et de conception des terrains : ces derniers doivent faire l'objet d'un encaissement et disposer d'un système de drainage adapté. En outre, des mesures devront régulièrement être effectuées. En s'inspirant de cette mesure, une collectivité pourrait introduire des clauses guidées par des considérations sanitaires ou environnementales dans les marchés passés pour la réalisation de terrains ou d'aires de jeux. Les suites données à la note de l'ANSES pourront utilement éclairer les élus quant aux différentes options dont ils disposent.
Pour finir, je connais les réticences de notre assemblée à soutenir les demandes de rapports, mais la présente proposition de loi me semble utile, pour informer le public et aiguillonner les pouvoirs publics, afin de nous assurer que des suites seront effectivement données aux propositions de l'ANSES. Les éléments que nous avons pu recueillir suggèrent que la question est bien prise en charge, mais il me semble utile de prévoir une sorte de clause de revoyure, en l'espèce via la remise d'un rapport au Parlement d'ici le 1 er janvier 2020.
Enfin, je précise que la question pourrait être évoquée à nouveau lors de l'examen du futur projet de loi sur l'économie circulaire, qui devrait comporter des dispositions relatives à la filière REP mise en place pour les pneumatiques usagés. Je vous remercie.
M. Gérard Cornu . - Je souhaite tout d'abord féliciter le rapporteur pour la qualité de son travail. Comme il l'a indiqué, le Sénat est un peu « allergique » à la demande de rapports, à chaque texte de loi. Le groupe Les Républicains s'inscrit dans cette lignée. De manière générale, nous ne sommes pas très favorables à ces derniers. Toutefois, nous ne voulons pas empêcher le débat de se poursuivre. Si, sur la forme, nous sommes opposés aux demandes de rapports, sur le fond, on voit bien que ce sujet est très important. Tout comme le rapporteur, nous faisons confiance à l'ANSES. Ce rapport peut peut-être servir de petit aiguillon vis-à-vis de l'administration. Nous nous abstiendrons sur le vote de cette proposition de loi.
M. Christophe Priou . - Si le Sénat est de manière générale contre la demande de rapports, cela ne signifie pas toutefois qu'il est opposé au contenu de ces derniers.
Ce texte contient deux aspects : un aspect sportif, et un aspect relatif au principe de précaution. Nous avons recherché les meilleures conditions pour les sportifs, notamment en matière de terrains, afin de réduire les traumatismes musculaires et articulaires. Les gestionnaires de ces terrains, souvent les mairies, ont connu les évolutions de la nature des sols : les stabilisés, les terrains enherbés posant des problèmes - l'engrais, la fréquentation, l'arrosage. Le terrain synthétique a été, il y a une vingtaine d'années, vu comme une panacée, car il est capable de supporter tous les temps, notamment les périodes pluvieuses. En outre, il présente une grande capacité d'absorption de la fréquentation.
Il faut aujourd'hui faire la part des choses aujourd'hui, et on rejoint le débat sur le principe de précaution. Je souhaite vous faire part de deux expériences que j'ai vécues sur le principe de précaution appliqué aux HAP, en tant qu'élu local. Au moment du naufrage de l'Erika, on effectuait des mesures chaque jour. Il y avait en effet une crainte chez les personnes qui nettoyaient les plages, mêmes protégées, d'être exposées à ces produits et de subir des effets induits cinq ou dix ans après. Nous avons été dans l'incapacité d'apporter une réponse rapide. Aussi, les travaux de nettoyage ont été suspendus. La deuxième fois concernait l'aménagement d'un jardin d'agrément au Crozic, pour lequel des traverses de chemins de fer étaient utilisées. En effet, ces dernières ont été traitées avec du créosote. Avant de pouvoir ouvrir ce jardin, il a fallu donner des assurances aux gens sur l'absence de dangerosité de ces matériaux. Des études ont prouvé, qu'à moins vraiment d'absorber ce matériau, il n'y avait pas de danger. Mais, je constate que le principe de précaution s'est transformé en risque zéro. Il nous revient de faire la part des choses et de donner des assurances pour contrer ce qui peut parfois enflammer les réseaux sociaux.
Mme Nicole Bonnefoy . - Le rapporteur a indiqué que six ministères ont saisi l'ANSES sur cette question. On peut s'en féliciter. Des travaux ont été engagés et l'ANSES va continuer à préciser ses recherches. Aussi, nous ne pouvons qu'attendre les résultats. À notre avis, il n'y a pas besoin de proposition de loi. Or, ce texte a été déposé. Nous avons tous en stock un certain nombre de demandes de rapports, dont certaines sont très intéressantes. Lors de l'examen de la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, j'avais demandé un rapport sur les interférences entre produits chimiques - l'effet « cocktail » - dont on sait qu'il s'agit d'une bombe à retardement. Cela avait été refusé par le Gouvernement, alors même qu'il y a là un vrai sujet. A contrario, un rapport a été demandé sur le fonds d'indemnisation des victimes des produits phytosanitaires. Des études ont été réalisées par quatre ministères, mais le gouvernement ne s'en satisfait pas et en a demandé un autre. On ne peut que regretter une telle approche à géométrie variable.
Cette proposition de loi existe. Elle doit être discutée en séance. Chacun pourra s'exprimer sur le sujet. Pour nous, il appartient à l'agence de continuer à chercher et de faire un certain nombre de recommandations.
M. Hervé Maurey , président . - Certes, le Sénat est plutôt défavorable aux rapports. Il est vrai qu'à une époque, il en a abusé. Il s'agissait notamment pour le Gouvernement, face à un amendement qui ne lui plaisait pas, de promettre un rapport. Au final, on a constaté une inflation du nombre de rapports promis, mais beaucoup ne sont pas remis. Et, chaque année, dans le bilan d'application des lois, nous constatons un phénomène important de non remise de rapports - de mémoire, le nombre de rapports remis est inférieur à 50%. Ainsi, cela ne sert à rien de demander des rapports au gouvernement qu'il ne remet pas. Il existe d'autres solutions plus efficaces pour obtenir des réponses aux questions que l'on peut se poser : les questions écrites, les questions orales, les questions au gouvernement, etc. C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté cette position de principe.
Mme Françoise Cartron . - Je souhaite préciser un point. Plutôt qu'un rapport, ce que demande cette proposition de loi est la réalisation d'une étude scientifique dont l'ANSES doit définir les paramètres. Comme l'a très bien expliqué le rapporteur, en réponse à une première demande que j'avais formulée auprès des ministères il y a un peu plus d'un an, l'ANSES a réalisé une compilation des études qui existaient déjà. Elle n'a pas elle-même mis en place un protocole d'étude scientifique, permettant de lever les doutes sur l'utilisation de ces produits, car elle n'avait reçu ni commande, ni les moyens adéquats pour lancer une étude avec un protocole complet.
Le but de cette étude serait de lever les doutes et les incertitudes. Les élus locaux sont en première ligne. La presse s'est ainsi emparée du sujet. Des associations de parents, ou de citoyens vigilants interpellent les élus, qui ne disposent pas de réponses imparables. En effet, l'étude de l'ANSES indique que s'il n'y a pas de preuve que ces produits sont nocifs pour la santé et l'environnement, elle ne peut pas non plus prouver qu'ils ne le sont pas. Comment les élus peuvent-ils s'en sortir, face à ce constat ? Le sens de ma demande est donc la réalisation d'une étude. Enfin, je souhaite remercier le rapporteur pour la qualité de son travail.
M. Hervé Maurey , président . - L'ANSES est toujours très prudente dans ses réponses. Ces rapports sont toujours d'une très grande qualité, mais avec beaucoup de prudence. Cela se justifie car il faut se garder de tout jugement hâtif en matière scientifique.
M. Frédéric Marchand , rapporteur . - Comme je l'ai indiqué, le rapport de l'ANSES est une compilation des études réalisées, sans constituer un nouveau travail de recherche scientifique. Je souhaite néanmoins attirer votre intention sur ce sujet qui peut enflammer les réseaux sociaux, et aller même au-delà. Ainsi, en Wallonie, le conseil municipal de la commune de Frasnes-lez-Anvaing a pris la décision, vendredi dernier, de faire enlever tous les granulats de pneus du terrain synthétique, en raison d'une campagne menée depuis plusieurs semaines, sur la base d'éléments qui ne sont pas avérés. Cela coûtera 50 000 euros à la commune pour satisfaire un emballement des réseaux sociaux. Il y a ainsi une nécessité aujourd'hui d'inciter, d'aiguillonner le Gouvernement. Tant l'ANSES que le ministère nous ont déjà indiqué que la proposition de loi de Françoise Cartron avait le grand mérite d'accélérer la dynamique existante. L'ANSES nous a confirmé que ce sujet fera l'objet de travaux de recherche dédiés, notamment pour les terrains de jeux.
Certains d'entre vous indiquent qu'il n'y a pas besoin de cette proposition de loi. Je crois au contraire qu'en l'espèce, au regard de ce que l'on peut entendre et lire, il est vital d'avoir des compléments d'information précis. Cette demande de notre assemblée a le mérite d'enclencher un processus nous permettant sans doute d'en savoir plus sur les risques liés à l'utilisation de ces granulats. Il existe aujourd'hui des alternatives. M. Priou a rappelé les différentes générations de terrains de sport. On a connu les stabilisés, les terrains synthétiques avec du sable, avec du granulat. On est aujourd'hui, sur des terrains de nouvelle génération, où, en lieu et place du granulat, vous pouvez mettre du chanvre, du lin, du liège. Toutefois, les études ne sont pas encore totalement finalisées, notamment sur la qualité de l'amortissement. En outre, il y a aujourd'hui des terrains hybrides, de compositions diverses. L'intérêt de cette proposition de loi sera d'avoir un débat sur la question et de permettre à l'ANSES d'investiguer à loisir. Il s'agit également de permettre à la France de disposer des éléments nécessaires dans le cadre d'une évolution du règlement REACH.
M. Hervé Maurey , président . - Nous allons maintenant passer à l'examen des amendements.
INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI
M. Frédéric Marchand , rapporteur . - L'amendement n°COM- 1 vise à proposer un intitulé du texte plus synthétique, par souci de simplicité et de lisibilité.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. Frédéric Marchand , rapporteur. - L'amendement n°COM- 2 vise à supprimer la seconde phrase de l'article unique du texte. Celle-ci prévoit l'organisation d'un débat au Parlement sur la base du rapport remis par le Gouvernement. Or, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003, « une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le Gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l'ordre du jour ». Il est donc préférable de laisser chaque assemblée libre de déterminer les modalités de la discussion organisée sur le rapport remis par le Gouvernement.
M. Hervé Maurey , président . - Il s'agit ainsi d'éviter une éventuelle censure du Conseil constitutionnel.
M. Patrick Chaize . - Ne serait-il pas préférable d'indiquer que ce rapport pourra faire l'objet d'un débat plutôt que de supprimer complètement cette phrase, ce qui n'invite pas forcément au débat ?
M. Frédéric Marchand , rapporteur . - Dans les faits, il sera possible d'organiser ce débat.
Mme Françoise Cartron . - Il nous reviendra de nous saisir de cette initiative. Notre commission pourrait ainsi avoir un rôle à jouer et demander un débat en séance sur ce rapport.
M. Frédéric Marchand , rapporteur . - Cela n'apporte rien de plus d'indiquer qu'un débat « pourra » avoir lieu.
M. Hervé Maurey , président . - Tout texte peut faire l'objet d'un débat en séance plénière, notamment dans le cadre de la semaine de contrôle
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article unique de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Hervé Maurey , président . - Je ne souhaitais pas le mentionner plus tôt, pour ne pas influencer les débats, mais je tiens à rappeler qu'en juin dernier, le Sénat avait voté, sur proposition de notre collègue Pierre Médevielle, dans la loi sur l'agriculture et l'alimentation, la possibilité que les commissions permanentes puissent saisir l'ANSES. Malheureusement, cet amendement n'avait pas été repris à l'Assemblée nationale, ce que je regrette. Le débat que nous avons eu ce matin montre pourtant que cette proposition mériterait d'être réexaminée à l'avenir.