EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
Titre Ier Création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-35 , tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Titre I er - Création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires » avant l'article 1 er de la présente proposition de loi, afin de structurer le texte examiné.
Article 1er (Chapitre Ier du titre III du livre II de la première partie [nouveau] et article L. 1231-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Définition du statut juridique de l'Agence nationale de la cohésion des territoires
Objet : cet article vise à créer une institution publique nationale dénommée « Agence nationale de la cohésion des territoires » (ANCT), qui revêt le caractère d'un établissement public de l'État.
I. Le droit en vigueur
Établissement public administratif, établissement public industriel et commercial, établissement public sui generis , agences
L' article 34 de la Constitution réserve au législateur la compétence pour fixer les règles relatives à « la création de catégories d'établissements publics ». Parmi ces règles figurent « la détermination et le rôle de leurs organes de direction et d'administration, les conditions de leur élection ou de leur désignation, la détermination des catégories de personnes représentées au sein des conseils des établissements, celle des catégories de ressources dont peuvent bénéficier ces établissements, la nature et les fonctions des composantes internes ainsi que les conditions de désignation ou de l'élection de leurs organes de direction et d'administration dès lors que ces composantes sont dotées de compétences qui leur sont propres » 19 ( * ) .
Un établissement public tient généralement sa qualification de la loi : il est soit administratif, soit industriel et commercial. Dans le silence de la loi ou du règlement constitutif, il revient alors au juge de trancher quant au caractère de l'établissement. Celui-ci tient compte de l'objet de la mission de l'établissement, de la nature de ses activités , de ses modalités de fonctionnement ou encore de l'origine des ressources dont il dispose 20 ( * ) . Ainsi que le soulignait Bruno Genevois dans ses conclusions sur l'arrêt Tribunal des conflits Société Interfrost FIOM 21 ( * ) , « le critère de la compétence (du juge) est fondé sur la nature intrinsèque du service et non sur le statut de celui. Ainsi, ce n'est pas la qualité d'établissement public industriel et commercial qui détermine la compétence judiciaire de principe, c'est le caractère commercial et industriel du service géré ». Dès lors, l'existence d'établissements publics dits « à double visage », associant l'une et l'autre des composantes classiques d'un établissement public, a été affirmée 22 ( * ) . Dans son arrêt du 29 décembre 2004 Blanckeman , le Tribunal des conflits a clarifié le principe de la répartition des compétences des ordres de juridiction : « lorsqu'un établissement public tient de la loi la qualité d'établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence judiciaire, à l'exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telle la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique ».
Le recours à la formule de l'établissement public s'opère pour des raisons très diverses, ce qui explique son succès et la plasticité de la notion . Pour des raisons politiques, d'optimisation, d'association d'autres personnes à la mise en oeuvre d'une politique publique ou tenant à une volonté de soustraire l'application d'une politique aux règles de droit commun régissant l'activité de l'administration (personnels, comptabilité), l'établissement public est utilisé pour répondre à des objectifs très divers. Le Conseil d'État rappelle à cet égard, dans son étude de 2009 consacrée aux Établissements publics 23 ( * ) , que « le droit des établissements publics n'a rien d'un jardin à la française (...) à chaque création ou modification des règles d'un établissement public, [les initiatives législatives] conduisent à de fréquentes interrogations quant au véhicule normatif adéquat, quant à la marge de manoeuvre dont on dispose au regard d'une catégorie déjà existante, et quant à l'appréciation de ces questions par le juge ».
Aussi, le législateur est intervenu à de nombreuses reprises pour instituer de nouvelles catégories d'établissement public, parmi lesquels les établissements publics fonciers et d'aménagement 24 ( * ) , les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) 25 ( * ) , les « exploitants publics » 26 ( * ) ou encore les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) 27 ( * ) .
Il résulte d'une jurisprudence constante 28 ( * ) que des établissements publics doivent être regardés comme entrant dans une même catégorie dès lors que leur activité s'exerce territorialement sous la même tutelle administrative et présente une spécialité analogue (décision n° 79-108 L du 25 juillet 1979).
En principe « tout établissement doit être techniquement rattaché à une personne morale » 29 ( * ) , c'est-à-dire soit à l'Etat, soit à une collectivité territoriale. La règle de rattachement est même conçue comme une des règles constitutives d'une catégorie d'établissements publics 30 ( * ) . En outre, le critère de la territorialité exclut de comparer un établissement public à un service à compétence nationale, qui n'exerce pas de missions territorialisées.
Le critère de la spécialité analogue a connu une appréciation de plus en plus souple, conduisant à des situations parfois surprenantes et le Conseil d'État rappelle ainsi dans son étude précitée de 2009 que « seul l'énoncé de cas ou de situations particulières permet d'apprécier cette relative variabilité du degré de contrôle exercé ».
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Le critère de la spécialité analogue sur la voie de la simplification ? Si la ligne de partage entre loi et règlement s'est progressivement déplacée au profit du second, c'est principalement sous l'effet d'une appréciation de plus en plus souple de la notion de spécialité analogue . L'examen des notes et fiches des sections administratives du Conseil d'Etat et, dans une moindre mesure, de la jurisprudence de la section du contentieux, fait en effet apparaître une propension croissante à se satisfaire d'analogies largement entendues. Le critère de la spécialité analogue a toujours fait l'objet d'appréciations contrastées, sans d'ailleurs que les raisons justifiant que soit reconnue la compétence du législateur ou celle du pouvoir réglementaire ne ressortent toujours clairement. Seul l'énoncé de cas ou de situations particulières permet d'apprécier cette relative variabilité du degré de contrôle exercé. Ainsi, alors que le CNRS (CE, 17 juin 1985, Syndicat national des chercheurs scientifiques et autre, R. p. 185), le port autonome constitué entre l'Etat et la ville de Strasbourg (section des travaux publics, 24 août 1993, Loi portant approbation d'un avenant à la convention intervenue le 20 mai 1923 entre l'Etat et la ville de Strasbourg relative à la constitution du port rhénan de Strasbourg en port autonome), EDF et GDF (section des travaux publics, 24 octobre 1996, n° 359 765, Projet de décret modifiant l'article 20 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, « en raison de la nature et de l'ampleur des missions assignées à chacun d'eux », EDCE 1996 p. 191), l'ANFR (section de l'intérieur, 14 février 1995, n° 357 187, Projet de décret relatif à la création de l'Agence nationale des fréquences radioélectriques, EDCE 1995 p. 207) ont été regardés comme ne se rattachant à aucune catégorie préexistante, des solutions plus souples ont été retenues pour Météo-France jugé comparable, « eu égard à son objet, à la nature de ses activités et aux règles de tutelle auxquelles il est soumis » , à d'autres établissements non identifiés par la décision (CE, 12 avril 1995, Syndicat national des ingénieurs et techniciens de la météorologie nationale, T. p. 615) ou encore pour le Centre de sécurité sociale des travailleurs migrants (section sociale, 19 juillet 1994, n° 356 402). Ce critère reste la pierre angulaire du contrôle exercé sur la création des établissements publics . L'on trouve ainsi, y compris dans la période récente, des avis ou décisions marquant les limites du pouvoir réglementaire : l'on peut par exemple citer l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), qui a été considérée comme constituant à elle seule une catégorie dont les ressources devaient être définies par la loi (section des travaux publics, 8 mars 2005, n° 371 188, Projet de décret relatif aux conditions d'attribution des aides à la construction, à l'acquisition et à la réhabilitation des logements et modifiant le code de la construction et de l'habitation), ou encore l'établissement chargé des sondages, diagnostics et opérations de fouille d'archéologique préventive, doté d'un monopole (AG, 4 février 1999, n° 363 144, Projet de loi relatif à l'archéologie préventive, EDCE 2000 p. 76). Ce fut également le cas de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), dont l'Assemblée générale a considéré qu'elle ne pouvait être regardée comme ayant une spécialité analogue à celle de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), en raison des différences tenant à la nature des aides versées et aux publics visés par les deux agences (EDCE 2005 p. 99). Longtemps, pour que le critère de la spécialité analogue soit considéré comme rempli, une double exigence a semblé prévaloir : il fallait non seulement que l'activité soit de même nature, mais encore qu'elle s'exerce dans le même domaine d'intervention que celui de l'établissement de référence. Il y a quelques années, la section des finances prenait encore soin, pour estimer que la Masse des douanes, qui a pour objet essentiel de pourvoir au logement des agents des services extérieurs de la DGDDI, faisait partie de la même catégorie que l'Economat des armées, EPIC chargé de l'approvisionnement en denrées et fournitures des corps de troupes, que leurs missions étaient comparables - « procurer à l'administration ou aux agents publics des biens ou des services utiles à l'accomplissement des missions dont ils ont la charge » - mais aussi qu'elles s'exerçaient « dans un domaine voisin » (section des finances, 7 janvier 1997, n° 356 905, EDCE 1998 p. 80). De même, des activités communes d'expertise, de surveillance et de contrôle ne suffisaient pas à la section sociale pour classer l'Office de protection contre les rayonnements ionisants dans la même catégorie que l'Agence française du médicament et l'Agence française du sang : elle prenait soin de relever en outre qu'il s'agissait, dans les trois cas, d'assurer la protection sanitaire de la population (section sociale, 8 février 1994, n° 355 649, EDCE 1994 p. 198). Le critère de spécialité analogue semblait donc répondre à une double exigence, de nature et de domaine d'intervention. L'exigence d'une analogie concernant le domaine d'intervention paraît avoir fait l'objet d'un abandon progressif ces dernières années . Cette évolution s'est faite en quatre temps : • le Conseil d'État, dans ses formations administratives, a d'abord estimé qu'une école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers ne pouvait être regardée comme constituant une nouvelle catégorie compte tenu de l'existence de nombreux autres établissements de formation de fonctionnaires placés sous la tutelle de l'Etat (AG, 2 avril 2002, n° 367 494, Projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile, EDCE 2003 p. 65) ; dans le même ordre d'idées, mais plus récemment, la section sociale a estimé que le centre national de gestion de praticiens et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière ne constituait pas une catégorie nouvelle d'établissements publics, eu égard à l'existence du centre national de gestion de la fonction publique territoriale, qui a un même rattachement territorial et une spécialité analogue (section sociale, 27 mars 2007, n° 380 072, Projet de décret relatif à l'organisation et au fonctionnement du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, EDCE 2008 p. 145) ; • les cercles et foyers militaires ont ensuite été regardés comme relevant de la catégorie constituée par les centres régionaux des oeuvres universitaires institués par le code de l'éducation (AG, 2 décembre 2004, n° 370 793, Projet d'ordonnance relatif à la partie législative du code de la défense) ; • l'établissement public national ayant pour mission de promouvoir le sport et la pratique sportive par l'attribution de concours financiers a été jugé, de manière plus audacieuse, comme ne constituant pas à lui seul une nouvelle catégorie dès lors que plusieurs établissements nationaux existants, tels le Centre national de la cinématographie, le Centre national du livre et le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz, avaient également pour mission de contribuer à promouvoir des activités par l'attribution de concours financiers (AG, 23 septembre 2005, n° 372 184, PLF 2006, EDCE 2006 p. 68)40 ; • enfin, l'Assemblée générale a considéré que l'EPA dénommé « Agence nationale des titres sécurisés », créé en vue « de développer, d'acquérir, d'exploiter et de maintenir les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de procédures sécurisées permettant la délivrance de titres réglementaires » , ne relevait pas d'une nouvelle catégorie d'établissements publics dès lors qu'il existait déjà d'autres établissements ayant pour objet la mise en commun des moyens des administrations (AG, 21 septembre 2006, n° 373 638, PLF 2007). La question se pose de savoir jusqu'où pousser un tel assouplissement . Pourrait ainsi être envisagé un abandon plus assumé de la composante du domaine d'intervention d'un établissement public, pour ne plus apprécier le critère de la spécialité analogue qu'au regard de la nature des activités exercées. L'idée paraît d'autant plus intéressante qu'il serait alors possible d'identifier par avance un certain nombre d'activités-types, permettant ainsi d'apprécier le critère de la spécialité analogue de façon à la fois plus rapide et plus fiable. Relèveraient par exemple de la même catégorie les établissements rassemblant et/ou répartissant des moyens, ceux soutenant une activité au moyen d'aides financières. Dans cette optique, ne seraient retenues que les missions principales, sans prendre en compte les activités ne présentant qu'un caractère accessoire. Une telle simplification rencontrerait assurément certaines limites . D'une part, la frontière entre la nature des activités et les domaines d'intervention est, dans la pratique, moins nette qu'en théorie : c'est le cas par exemple des établissements d'enseignement ou des établissements culturels, dont les fonctions se confondent largement avec le champ dans lequel ils interviennent - ceux de l'éducation et de la culture. D'autre part, se poserait également la question de savoir comment apprécier la spécialité analogue dans des cas de combinaisons d'activités ou de fonctions. Il ne s'agirait pas en effet que l'effet simplificateur escompté se voit absorbé ou même, plus que compensé, par un excessif raffinement de la distinction entre les différentes modalités d'intervention. Mais ces objections ne paraissent pas dirimantes . En premier lieu, la circonstance qu'une modalité d'intervention soit spécifique à un domaine particulier ne remet pas véritablement en cause la pertinence de l'adoption d'une grille de lecture centrée sur le seul critère des fonctions exercées. En second lieu, les cas de cumul de fonctions ou d'activités pourraient être appréciés au regard des critères simples, tels que ceux de fonction dominante, ou de profil de fonctions analogue. |
Source : Conseil d'État, étude annuelle 2009, Établissements publics, p. 34-37.
Enfin, il convient de relever l'utilisation de plus en plus fréquente de la notion d'agence, au sujet de laquelle le Conseil d'Etat s'interrogeait en 2012 dans son rapport public Les agences, une nouvelle gestion publique ? Il relevait ainsi que de nombreuses agences sont créées du fait de l'émergence d'une nouvelle politique publique ou de la volonté des responsables politiques de lui donner une ampleur accrue mais les objectifs de modernisation de la gestion ou de réorganisation administrative ont conduit à des créations erratiques d'agences 31 ( * ) . Il existe ainsi des agences d'expertise 32 ( * ) , de financement 33 ( * ) ou encore de mutualisation des moyens 34 ( * ) . Le Conseil d'Etat définit l'agence comme « un organisme autonome exerçant une responsabilité structurante dans la mise en oeuvre d'une politique nationale » 35 ( * ) .
Les modèles comparables à la future ANCT
En premier lieu, la dénomination « institution publique nationale » choisie par les auteurs de la présente proposition de loi fait écho à celle retenue par le législateur lors de la création de Pôle Emploi 36 ( * ) et aujourd'hui inscrite à l'article L. 5312-1 du code du travail.
En second lieu, parmi les opérateurs des « premier et deuxième cercle » identifiés par le préfet Morvan dans son rapport de préfiguration, une grande diversité de statuts se dégage (voir tableau ci-après).
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Nom |
Forme juridique |
Tutelle |
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ANRU |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
Ministre chargé de la ville et plus précisément le Commissariat général à l'égalité des territoires 37 ( * ) . |
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EPARECA |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
Tutelle conjointe : - Ministre chargé du commerce ; - Ministre chargé de la ville ; - Ministre chargé de l'urbanisme. |
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CEREMA |
Établissement public administratif (EPA) |
Ministres chargés du développement durable, de l'urbanisme et des transports. |
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ADEME |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
Ministres chargés de l'environnement, de l'énergie et de la recherche. |
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ANAH |
Établissement public administratif (EPA) |
Tutelle conjointe : - Ministres chargé du logement ; - Ministre chargé des finances. |
Source : rapport de préfiguration - S. Morvan.
II. La proposition de loi initiale
Le présent article dispose, en son premier alinéa, que l'Agence nationale de la cohésion des territoires est une « institution publique nationale » créée sous la forme d'un établissement public de l'État.
Le deuxième alinéa prévoit que l'agence exerce ses missions sur « l'ensemble du territoire national ». Cette notion recouvre l'ensemble des collectivités territoriales de la République mentionnées à l'article 72 de la Constitution, c'est-à-dire « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 ». Sont ainsi inclues dans le champ d'intervention de l'agence, l'ensemble des collectivités territoriales du territoire métropolitain, les départements et les régions d'outre-mer mentionnés à l'article 73 de la Constitution régis par le principe d'identité législative et les collectivités d'outre-mer de l'article 74, régies par le principe de spécialité législative ainsi que la Nouvelle-Calédonie.
III. La position de votre commission
Le Conseil d'État souligne, dans son avis rendu à la demande du Président du Sénat, que de nombreuses particularités de l'ANCT justifient que la loi intervienne pour créer cette agence.
Cette position fait écho à l'avis rendu par la section de l'administration du Conseil d'État au sujet d'un projet de décret portant statut de l'établissement public administratif dénommé « Institut de Formation aux Carrières Administratives, Sanitaires et Sociales (IFCASS) » : « un décret ne peut légalement créer un nouvel établissement public placé sous la même tutelle administrative que s'il possède une spécialité analogue à celle d'une catégorie d'établissements ayant été créée par la loi et à la condition, en outre, de se conformer aux règles constitutives de la catégorie de rattachement définies par le législateur, quand bien même la loi comporterait, sur ce point, un degré de précision allant au-delà de ce qu'implique la notion de règle constitutive [...] la condition tenant au respect des règles constitutives ne peut être regardée comme remplie dès lors qu'au regard des catégories de personnes représentées en son sein, la composition de son conseil d'administration ne s'aligne sur aucune des catégories d'établissements publics avec lesquelles il présente une spécialité analogue » 38 ( * ) .
Relevant qu'il existe d'autres établissements créés par la loi ayant le même objet que celui de l'agence - le soutien aux projets des collectivités territoriales et acteurs et la contribution à l'aménagement et à la cohésion des territoires - tels que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), le Conseil d'État affirme, dans son avis rendu sur la proposition de loi, que ce nouvel établissement public « ne relève pas d'une nouvelle catégorie d'établissements publics » 39 ( * ) . Il ajoute également que « si l'agence prendra la suite du Commissariat général à l'égalité des territoires, les transferts de compétence n'incluent pas les prérogatives qui sont le propre d'une direction d'administration centrale telles que la conception d'une politique ou la tutelle sur des établissements », le cas contraire étant de nature à jeter le doute sur la constitutionnalité d'une telle formule d'agence au regard du principe posé par l'article 20 de la Constitution selon lequel le Gouvernement « dispose de l'administration ».
L'ANCT doit être conçue comme un établissement public hybride entre un établissement public administratif et un établissement public industriel et commercial, pour exercer au mieux les missions qui lui sont confiées par l'article 2 de la présente proposition de loi. C'est d'ailleurs ce que relève le Conseil d'État dans son avis : « Si l'activité dominante de cette agence revêtira ainsi un caractère administratif, elle inclura aussi des missions à caractère industriel et commercial, qui sont celles aujourd'hui exercées par l'EPARECA ».
Au-delà, au regard de la jurisprudence parfois insaisissable concernant la création d'une catégorie d'établissement public, votre rapporteur s'en tient, à ce stade, à l'avis rendu par le Conseil d'État.
Il souligne également que la mission de coordination des interventions de l'Etat à destination des territoires, confiée par la présente proposition de loi à l'Agence nationale de la cohésion des territoires, est un élément d'originalité importante, que votre commission entend conforter.
Outre un amendement rédactionnel avant l'article 1 er visant à mieux structurer le texte ( COM-35 ), votre commission a souhaité procéder à la codification des dispositions relatives à la création de l'Agence de la cohésion des territoires au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités 40 ( * ) dans un objectif de clarté et d'intelligibilité du droit 41 ( * ) et harmoniser la dénomination du statut de l'agence avec celle retenue par le législateur lors de la création de Pôle Emploi (amendement COM-20 ).
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 (article L. 1231-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Définition du cadre d'intervention et des missions de l'agence
Objet : cet article a pour objet de définir les missions de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
I. Le droit en vigueur
Les missions des établissements publics de l'État : cadre général et questions de gouvernance
Il résulte d'une jurisprudence constante qu'un établissement public ne peut exercer des activités étrangères à sa mission comme l'a précisé le Conseil d'État dans sa décision Société consortium française de localisation , « sauf si ces activités constituent le complément normal de sa mission et sont directement utiles pour l'amélioration des conditions d'exercice de celle-ci » 42 ( * ) . Le principe de spécialité , qui régit les établissements publics, implique en effet qu'un établissement public n'a pas de compétence général e 43 ( * ) .
Aussi, il importe que les missions d'un établissement public soient définies avec suffisamment de précision d'une part, pour ne pas empiéter sur celles d'un autre établissement et, d'autre part, pour se distinguer des services d'une administration centrale.
Au sujet de l'ANAH, de l'ANRU et de l'Acsé, le Conseil d'État formulait plusieurs observations dans son rapport de 2009 sur les Établissements publics qui méritent d'être rappelées (voir encadré ci-dessous).
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L'organisation territoriale des établissements
publics :
La création de ces établissements publics procède d'une logique d'autonomisation d'une politique publique, qui, en un sens, n'est pas poussée jusqu'au bout, puisque l'action de ces établissements repose largement sur le recours aux moyens des services déconcentrés de l'État . Leur structure est ainsi calquée sur celle des régions et des départements ; leur fonctionnement s'appuie souvent sur l'expertise et les moyens des services déconcentrés de leur ministère de tutelle ; parfois même, pour l'ANPE, l'ANRU ou le CNDS, le préfet est leur délégué territorial. Le Conseil d'État, dans ses formations consultatives, a eu l'occasion de s'interroger sur la pertinence d'une telle organisation. Des arguments d'ordre pratique peuvent plaider en faveur d'une telle formule . La mise en place de services déconcentrés spécifiques à ces établissements publics conduirait soit à doublonner en partie les fonctions des services déconcentrés de l'État correspondants, soit à les amputer partiellement de leurs moyens techniques et humains, ce qui va à l'encontre des plus élémentaires principes de bonne gestion. C'est également permettre à l'État et à ses représentants au niveau local, d'assurer, malgré la fragmentation croissante des compétences en matière de politique publique, le rôle de coordination et d'animation qui est au coeur de sa mission. L'on peut néanmoins s'interroger sur la pertinence de ce qui, à force de créations successives et rapprochées, donne le sentiment d'une volonté de dessiner par petites touches un nouveau modèle d'action administrative, dans lequel l'État s'appuie sur de multiples établissements publics nationaux dotés de structures déconcentrées, auxquels il confie des politiques publiques à part entière, sans les leur abandonner complètement . Le fait que le préfet qui est d'abord et avant tout, en vertu des dispositions de l'article 72 de la Constitution, le représentant de chacun des membres du Gouvernement, soit désigné comme délégué territorial de certains établissements publics ne va pas sans risque de contradiction. Il est alors à la fois représentant d'un établissement public et du ministre qui exerce, au niveau central, la tutelle sur cet établissement. L'exercice de ce double rôle est intrinsèquement source d'interférence, et ce risque augmente à mesure que rôles annexes ou supplémentaires se multiplient. Au surplus, la réintroduction du préfet dans le fonctionnement d'établissements publics érigés en personnes publiques autonomes constitue, de façon quelque peu paradoxale, une forme de recentralisation des compétences au niveau local. Enfin l'on peut souligner qu'un tel rôle de représentation est plus difficile encore à exercer pour le compte d'un établissement qui n'est pas administratif mais industriel et commercial, et dont les personnels sont assujettis aux règles du droit privé. Cette circonstance rend également délicate la mise à disposition pure et simple d'agents de l'État au bénéfice des établissements concernés. Le recours aux moyens en personnels des services déconcentrés de l'État peut soulever des difficultés au regard du droit communautaire dans le cas des établissements publics exerçant dans des secteurs marchands concurrentiels. En tout état de cause, une telle pratique devrait impérativement être mieux encadrée , notamment par la conclusion, entre les établissements publics concernés et les ministères centraux, de conventions qui permettraient de clarifier et d'expliciter de manière plus détaillée le rôle du préfet ainsi que la nature des relations entre les établissements nationaux et les services déconcentrés des ministères. Mais même avec ces aménagements, la généralisation d'une telle organisation ne paraît pas souhaitable. |
Source : étude annuelle précitée du Conseil d'État 2009.
L'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA)
Les missions de l'EPARECA, créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, sont définies au chapitre V du titre II du livre III du code de l'urbanisme.
L' article L. 325-1 du code de l'urbanisme précise le statut et les missions de l'EPARECA : « Il est créé un établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.
Cet établissement à caractère industriel et commercial est doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.
Il a pour objet de favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les territoires retenus au titre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés mentionné à l'article 25 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
À cette fin, il assure, après accord des conseils municipaux des communes ou des organes délibérants des établissements publics de coopération communale ou des syndicats mixtes visés à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales 44 ( * ) concernés, la maîtrise d'ouvrage d'actions et d'opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans ces zones. Il peut passer convention avec les communes, établissements publics ou syndicats mixtes concernés.
Si la requalification des quartiers ou des territoires définis au troisième alinéa le nécessite, l'établissement peut intervenir à proximité de ceux-ci. »
L' article 325-2 du même code confère la possibilité à l'EPARECA d'accomplir « tous actes de disposition et d'administration nécessaires à la réalisation de son objet » 45 ( * ) .
L' article L. 325-3 précise que l'EPARECA est administré par un conseil d'administration composé en nombre égal de représentants de l'État, d'une part, d'un membre du Sénat, d'un membre de l'Assemblée nationale, de représentants des collectivités territoriales, des professions commerciales et artisanales et du secteur associatif, de personnalités qualifiées, d'autre part.
L' article L. 325-4 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ainsi que la composition de son conseil d'administration.
L'Agence du numérique
L'Agence du numérique, service à compétence nationale créé par le décret n° 2015-113 du 3 février 2015 46 ( * ) est chargée, aux termes de l' article 2 de ce décret, de « l'impulsion, de l'animation et de l'accompagnement des projets et des initiatives numériques mentionnés aux articles 3 à 5 et développés dans les territoires par les collectivités publiques, les réseaux d'entreprises, les associations et les particuliers. »
L'
article 3
du décret
précité précise que l'agence assure
le
pilotage et la mise en oeuvre du déploiement du plan « France
très haut débit »
:
elle
« accompagne et conseille les collectivités territoriales dans
la préparation de leurs projets de déploiement de réseaux
à très haut débit
[...]
veille à
l'organisation, au niveau local, d'une concertation entre les opérateurs
de communications électroniques et les collectivités
territoriales
[...]
déploie le plan « France très
haut débit » et à ce titre : - prépare les
conventions entre l'État, les collectivités territoriales et les
opérateurs prévues par le plan ;
- procède, en
associant les services de l'État concernés, à
l'instruction des projets déposés et s'assure du respect du
cahier des charges de l'appel à projets ; - contribue à la
préparation des conventions de soutien relatives aux aides
allouées et en assure le suivi administratif et financier ; - assure le
suivi des projets sur les plans technique et financier et instruit les demandes
de décaissement transmises par les collectivités territoriales ;
- propose les évolutions du plan et de ses modalités de mise en
oeuvre
». Elle contribue également à
«
l'harmonisation des référentiels techniques et
des modalités d'accès aux différents réseaux
à très haut débit
[...]
met en place un
observatoire du plan « France très haut débit »
permettant de suivre son avancement et le déploiement des réseaux
à très haut débit
[...]
assure la promotion du
plan et la diffusion des meilleures pratiques auprès des
collectivités territoriales
[et]
peut être
consultée en cas de travaux relatifs à l'aménagement
numérique du territoire
».
L'
article 4
du même décret
prévoit également que l'agence «
assure le
pilotage et la mise en oeuvre des actions du programme « Quartiers
numériques », également dénommé « French
Tech »
, et l'accompagnement des initiatives candidates
à l'octroi du label du même nom.
[...]
A cette fin
:
1° Elle assure la coordination et l'animation des différentes
actions du programme « Quartiers numériques » ; 2° Elle
accompagne les porteurs de projets dans la construction de leurs projets
s'inscrivant dans ce programme : projets de métropoles candidates
à la labellisation portés par des collectivités
territoriales conformément au cahier des charges pour l'octroi du label
; projets de programmes d'accélération de la croissance des
entreprises innovantes de création récente et des entreprises
numériques ; opérations d'attractivité internationale ;
3° Elle propose et met en oeuvre, au niveau national, des actions au
bénéfice des territoires labellisés ; 4° Elle assure
l'animation des écosystèmes numériques associés aux
labels ; 5° Elle assure la promotion des événements et des
acteurs du programme « Quartiers numériques » auprès
des autorités publiques, des investisseurs français et
internationaux et, plus largement, des acteurs internationaux de l'innovation ;
6° Elle peut être consultée sur les évolutions du
cadre réglementaire relatif au financement des entreprises innovantes et
à l'encouragement à l'entrepreneuriat.
»
Enfin, l' article 5 du même décret précise que l'agence doit favoriser « la diffusion des outils numériques et le développement de leur usage auprès de la population . À cette fin : 1° Elle propose et coordonne les mesures permettant de généraliser l'accès à internet dans l'ensemble de la société et de définir et développer des outils, des services, des usages et des compétences numériques innovants dans l'ensemble de la société ; 2° Elle assure une veille des meilleures pratiques relatives à l'appropriation des outils numériques sur le territoire, à destination des collectivités territoriales, des associations et des collectifs citoyens ; 3° Elle apporte ses conseils et son expertise aux collectivités territoriales, aux associations, aux collectifs citoyens et aux réseaux d'entreprises pour leurs projets de développement des usages et des services numériques dans les territoires. Elle organise les modalités du recensement de ces projets et des besoins auxquels ils répondent, en lien avec l'ensemble des départements ministériels concernés ; 4° Elle peut être consultée en cas de travaux relatifs à l'appropriation territoriale des outils numériques et à la mise en place des espaces publics numériques. »
II. La proposition de loi initiale et l'avis du Conseil d'État
1) La proposition de loi initiale
Le I prévoit que l'ANCT intervient sur le territoire national à des fins d'aménagement et de cohésion des territoires. Elle doit favoriser le développement de l'action territoriale de l'État, conduire des programmes nationaux territorialisés, accompagner les collectivités territoriales et les « acteurs locaux » dans leurs projets « y compris numériques », fournir une offre d'ingénierie aux porteurs de projets et participer au renforcement territorial de l'accès aux soins.
Le II transfère à l'ANCT les missions assignées à l'EPARECA par l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme.
Le III confère à l'ANCT tout ou partie des missions assignées à l'Agence du numérique par le décret précité du 3 février 2015.
2) L'avis du Conseil d'État
Dans son avis sur la proposition de loi, le Conseil d'État relève que la future Agence nationale de la cohésion des territoires « regroupera trois des structures pouvant intervenir au profit des collectivités territoriales, notamment l'Agence du numérique qui joue un rôle essentiel dans la réduction de la « fracture numérique », et restreindra ainsi le nombre de leurs interlocuteurs . »
Jugeant positive l'orientation opérationnelle selon laquelle l'agence s'appuiera sur les représentants de l'État comme interlocuteurs uniques des collectivités territoriales et aura « vocation à unifier les instruments de contractualisation proposés à celles-ci sur le modèle du contrat « coeur de ville » », il souligne cependant « la nécessité de veiller à ce que le pouvoir règlementaire définisse des procédures de décision efficaces permettant au nouvel organisme de répondre aux attentes des collectivités territoriales et d'assurer pleinement sa mission de coordination des actions et projets des autres services et opérateurs de l'État . Il conviendra également qu'il soit doté, tant au plan national que local, des ressources suffisantes » 47 ( * ) .
Le Conseil d'État constate également que, tel que rédigée, la proposition de loi ne reprend pas les dispositions du code de l'urbanisme relatives aux actes que l'EPARECA peut prendre pour l'accomplissement de ses missions alors qu'elles relèvent des règles constitutives de l'établissement.
Il suggère, enfin, de définir plus clairement les missions générales de l'Agence nationale de la cohésion des territoires , afin de mieux les distinguer de celles du Commissariat général à l'égalité des territoires. Il relève, par ailleurs, que « la disposition prévoyant la fixation par convention des objectifs de l'agence dans le domaine du numérique relève du pouvoir réglementaire ».
III. La position de votre commission
Votre commission se félicite que l'accès aux soins soit identifié comme une priorité d'action pour la future agence. Interrogé par votre rapporteur, le CGET précise à cet égard qu'un travail de réflexion est en cours au sein du ministère pour établir les voies et moyens de la coordination des actions de l'agence sur ce volet, avec les agences régionales de santé, qui jouent un rôle de pilotage dans cette politique publique 48 ( * ) .
Votre rapporteur est également sensible à l'approche retenue par le rapport de préfiguration de Serge Morvan qui souhaite que l'ANCT inscrive son action dans une logique ascendante , en partant des projets des collectivités territoriales, plutôt qu'une logique descendante, qui consisterait uniquement à décliner au plan local des politiques publiques conçues par l'administration centrale. Ce faisant, l'agence pourra garantir l'égalité entre les collectivités territoriales et pleinement respecter le principe de leur libre administration.
Au I du présent article, votre commission a adopté un amendement, à l'initiative de votre rapporteur, clarifiant les missions de l'agence, en prévoyant qu'elle prend en compte les particularités, les fragilités et les besoins de chaque territoire et qu'elle soutient notamment les projets locaux en faveur de la transition écologique et de la lutte contre le changement climatique ( COM-30 rect .). Ont également été adoptés plusieurs sous-amendements de précision : le COM-44 de M. Gontard et Mme Assassi visant à préciser que l'agence peut soutenir les projets locaux en faveur du maintien des services publics, le COM-42 de MM. Dantec, Gold et Corbisez précisant que l'agence assure la mise en oeuvre de la politique de l'État en matière d'aménagement durable , ainsi que le COM-41 de M. Pointereau précisant que l'agence intervient également pour la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.
Au II, elle a adopté un amendement COM-32 de votre rapporteur précisant l'inclusion, dans le périmètre des interventions de l'ANCT relatives à l'aménagement et à la restructuration des espaces commerciaux, de l'ensemble des zones caractérisées par les handicaps géopolitiques, économiques ou sociaux mentionnées à l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 et des zones de revitalisation rurale (article 1465 A du code général des impôts). Elle a également adopté un amendement COM-31 de votre rapporteur conférant à l'ANCT les mêmes prérogatives que celles précédemment dévolues à l'EPARECA.
Au III, votre commission a adopté un amendement rédactionnel et de suppression de certaines dispositions à caractère réglementaire ( COM-28 ).
Enfin, elle a adopté un amendement ( COM-26 rect. ) de votre rapporteur afin de prévoir, au regard des enjeux opérationnels liés au transfert de l'Agence du numérique, de reporter son intégration au 1 er janvier 2021, laissant le soin aux ministres chargé de l'aménagement et de la cohésion des territoires et chargé du numérique de définir les modalités de ce transfert par voie conventionnelle pour garantir une intégration réussie de l'Agence du numérique à l'ANCT.
Au-delà, votre rapporteur partage l'interrogation soulevée par le Conseil d'État dans son avis au sujet de « la capacité de ce nouvel établissement public national d'assurer, mieux que ne le fait aujourd'hui une direction d'administration centrale, la coordination des actions de l'État et de ses différents opérateurs ».
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3 (Chapitre II du titre III du livre II de la première partie [nouveau] et article L. 1232-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conseil d'administration
Objet : cet article précise le mode de gouvernance et d'administration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
I. Le droit en vigueur
Au nombre des règles constitutives d'une catégorie d'établissements publics, figure notamment « la détermination et le rôle de leurs organes de direction et d'administration, les conditions de leur élection ou de leur désignation », ainsi que le précise le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993 sur les établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel.
Comme le soulignait votre rapporteur dans son avis rendu sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale 49 ( * ) , plusieurs modèles de gouvernance sont possibles pour les établissements publics (voir tableau ci-dessous).
|
Établissement |
Forme juridique |
Gouvernance |
|
ANRU |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
Conseil d'administration 50 ( * ) de 36 membres : - 18 administrateurs d'État ; - 4 représentants des collectivités territoriales ; - 8 représentants d'organismes intervenant dans la politique du logement social ; - 1 représentant de l'organisation nationale représentative des locataires ; - 5 personnalités qualifiées en matière de politique de la ville |
|
ANAH |
Établissement public administratif (EPA) |
Conseil d'administration 51 ( * ) de 24 administrateurs : - Un collège composé de représentants de l'État et de ses établissements publics ; - Un collège composé d'élus nationaux et locaux, de représentants de l'Assemblée des départements de France (ADF), de l'Assemblée des communautés de France (ACF) et de l'Association des maires de France (AMF) ; - Un collège composé de personnalités qualifiées comprenant notamment deux représentants d'Action logement Groupe, un représentant des propriétaires, un représentant des locataires et un représentant des professionnels de l'immobilier. |
|
EPARECA |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
Conseil d'administration de 20 membres : - 10 représentants de l'État - Un membre du Sénat, un membre de l'Assemblée nationale, 2 représentants des collectivités territoriales, 3 représentants des professions commerciales et artisanales, un représentant du secteur associatif et deux personnalités qualifiées 52 ( * ) . |
|
CEREMA |
Établissement public administratif (EPA) |
• Conseil d'administration de 21 membres : - 6 représentants de l'État ; - 5 représentants des collectivités territoriales ; - 5 personnalités qualifiées ; - 5 représentants des salariés. • Conseil stratégique : émet un avis à destination du Conseil d'administration préalablement à ses délibérations concernant les orientations stratégiques de l'établissement. Il est composé des représentants de l'État et des représentants des collectivités territoriales (à nombre égal) 53 ( * ) . • Conseil scientifique et technique et comités d'orientation nationaux et territoriaux. |
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ADEME |
Établissement public industriel et commercial (EPIC) |
• Conseil d'administration de 26 membres 54 ( * ) : - Un représentant du Sénat et un représentant de l'Assemblée nationale ; - 10 représentants de l'État ; - 3 représentants des collectivités territoriales ; - 5 personnalités qualifiées ou représentants d'associations de protection de l'environnement agréées ; - 6 représentants des salariés. • Commissaire du Gouvernement : secrétaire général du ministère chargé de l'environnement. • Conseil scientifique (minimum 15 membres). |
Source : rapport de préfiguration du préfet Serge Morvan.
Les membres qui siègent au sein des organes de direction sont choisis en fonction de leur compétence et représentent les différentes parties prenantes aux missions assumées par l'établissement. Si la fixation du nombre de leurs membres revêt un caractère réglementaire, la structure des différents collèges peut être fixée par la loi.
En outre, aux termes du II de l'article LO 145 du code électoral, seule une loi peut prévoir que des parlementaires siègeront dans des organismes extérieurs au Parlement.
II. La proposition de loi initiale et l'avis du Conseil d'État
1°) La proposition de loi initiale
Le premier alinéa prévoit que l'agence est administrée par un conseil d'administration, qui règle par ses délibérations les « affaires de l'établissement », cette expression incluant l'ensemble des questions liées à la gestion des personnels, des finances, de la stratégie de l'agence ainsi que ses relations avec d'autres organismes.
Le même alinéa prévoit que le conseil d'administration comprend d'une part, au moins pour la moitié de ses membres, des représentants de l'État et, d'autre part, un député, un sénateur, des représentants des collectivités territoriales (communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions) et de la Caisse des Dépôts et consignations ainsi que des salariés et des agents publics de l'agence.
Le deuxième alinéa du présent article prévoit que des représentants de l'ANRU, de l'ANAH, de l'ADEME et du CEREMA siègent au conseil d'administration, avec voix consultative.
Le troisième alinéa fixe le nombre maximum de membres du conseil d'administration à dix-sept.
Le dernier alinéa prévoit que le président du conseil d'administration est élu parmi les membres représentants les collectivités territoriales.
2°) L'avis du Conseil d'État
Dans son avis, le Conseil d'État relève que « si la définition des catégories de personnes qui délibéreront au sein du conseil d'administration de l'agence, représentants de l'État, parlementaires, représentants des collectivités territoriales et représentants des agents et des salariés, et la précision selon laquelle le conseil d'administration élit son président parmi les représentants des collectivités territoriales se rattachent aux règles constitutives de celui-ci, tel n'est pas le cas du nombre de membres qui y siégeront (décision 67-47 L, 12 décembre 1967, syndicat des transports), même exprimé sous forme de plafond. 55 ( * ) »
III. La position de votre commission
Votre commission a souhaité renforcer le poids des élus locaux et nationaux dans la gouvernance de l'agence, compte tenu du fait que la vocation de l'ANCT est avant tout de s'intéresser aux territoires.
Dès lors, votre commission a adopté un amendement COM-21 rect. de rédaction globale de l'article visant à modifier la gouvernance de l'agence, qui prévoit désormais la parité des sièges entre d'une part, des représentants de l'État et de ses établissements publics et, d'autre part, des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, deux députés et deux sénateurs, ainsi que des représentants du personnel. L'élection du président du conseil d'administration parmi les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements est naturellement maintenue. L'amendement précise également que le conseil d'administration déterminera dans son règlement intérieur les modalités de prévention des conflits d'intérêts. Enfin, il prévoit que l'agence est dirigée par un directeur général nommé par décret.
Votre commission a également adopté un sous-amendement COM-43 de M. Gontard et Mme Assassi visant à instaurer la parité homme-femme au conseil d'administration.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3 bis (nouveau) (article L. 1232-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Rattachement d'autres opérateurs à l'Agence nationale de la cohésion des territoires
Objet : cet article vise à prévoir la possibilité, pour des établissements publics intervenant sur des périmètres complémentaires ou connexes à celui de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, d'être rattachés à celle-ci.
I. Le droit en vigueur
L' article L. 131-1 du code de l'environnement , tel qu'il résulte de l'article 20 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, dispose qu'un établissement public de l'État régi par ledit code « peut être rattaché à un ou plusieurs établissements publics de l'État, à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et après avis du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé, afin de mettre en commun des services et moyens ».
À l'heure actuelle, plusieurs entités et programmes publics interviennent sur des périmètres connexes et/ou complémentaires à destination des collectivités territoriales :
• l' Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée en 200 3 intervient dans les 450 quartiers de la politique de la ville au titre du Programme national de renouvellement urbain et dans 250 quartiers spécifiques au titre du Nouveau Programme national de renouvellement urbain ;
• l' Agence nationale de l'habitat (ANAH), créée en 1971 , conduit en particulier des programmes de rénovation et de revitalisation de quartiers fragiles ;
• l' Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux (EPARECA), créé en 1996 , intervient dans une logique de revitalisation et de promotion de projets commerciaux et artisanaux de proximité ;
• le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), créé en 2014 , apporte actuellement une expertise publique pour le développement des territoires ;
• le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ne propose que très peu de solutions en ingénierie, sauf éventuellement aux territoires de montagne, dans le cadre des comités de massif, ainsi que le précisait Jean-Benoît Albertini lors de son audition devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le 21 février dernier. Le CGET porte également le Programme Action coeur de ville , annoncé par le ministre de la cohésion des territoires le 27 mars dernier, devrait intervenir dans 222 villes moyennes et mobiliser 5 milliards d'euros ;
• l' Agence du numérique , service à compétence nationale créé par le décret 2015-113 du 3 février 2015 et rattachée au ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique, est chargée de « l'impulsion, de l'animation et de l'accompagnement des projets et des initiatives numériques » ;
• enfin, la Banque des territoires , lancée le 30 mai dernier par la Caisse des dépôts et consignations, vise à s'inscrire en complémentarité des acteurs existants.
Si le rapport de préfiguration de Serge Morvan pouvait laisser présager une ambition forte de l'État en matière de rationalisation des interventions de ses services et de ses établissements publics à destination des territoires 56 ( * ) , dans une logique de « guichet unique » ainsi que l'avait annoncé le Président de la République lors de la Conférence nationale des territoires, la présente proposition de loi retient un scénario a minima en intégrant l'EPARECA et l'Agence du numérique à la future Agence nationale de la cohésion des territoires.
II. La position de votre commission
Le présent article inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement COM-22 ), prévoit la possibilité pour un établissement public de l'État disposant d'une compétence connexe ou complémentaire à celle de l'agence d'y être rattaché à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et après avis de l'agence, afin de mettre en commun des services et moyens.
Si votre rapporteur a été sensible à l'argument consistant à considérer que la fusion d'établissements de cette envergure (96 ETP à l'ANRU, 115 ETP à l'ANAH, 2 796 ETP au CEREMA et 894 ETP à l'ADEME) constituerait une opération très complexe, il juge néanmoins que la réussite de l'agence tiendra à une association étroite de l'ensemble de ces opérateurs à l'action de l'ANCT . Cette évolution serait de nature à réduire les coûts de structure, favoriser la diffusion de cultures professionnelles différentes au sein de l'administration et à mieux coordonner les actions de l'État dans les territoires, au bénéfice de ceux-ci.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 (supprimé) Organisation nationale de l'agence
Objet : cet article, supprimé par votre commission, visait à préciser d'une part le mode de nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et, d'autre part, la composition du « comité d'action territoriale », réuni par le directeur général pour assurer la coordination des actions de l'agence avec d'autres établissements publics intervenant sur des périmètres connexes et complémentaires.
I. Le droit en vigueur
Nomination aux emplois de direction des établissements publics
L'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État, pris pour l'application de l'article 13 de la Constitution, prévoit qu'il est pourvu en conseil des ministres « aux emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie inscription sur une liste dressée par décret en conseil des ministres ».
En outre, dans sa décision n° 95-177 L du 8 juin 1995 , le Conseil constitutionnel a considéré que les mots « en conseil des ministres » attachés à différentes dispositions codifiées ou non 57 ( * ) étaient de nature réglementaire.
Par ailleurs, il est rare de trouver dans la loi la précision selon laquelle un établissement public de l'État est dirigé par un directeur général nommé par décret . L'Agence nationale pour la cohésion et l'égalité des chances, qui a été intégrée au sein du Commissariat général à l'égalité des territoires, était par exemple dirigée par un directeur général nommé par l'État (ancien article L. 121-15 du code de l'action sociale), tout comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) 58 ( * ) .
La précision relative à la direction d'une agence ou d'un établissement public relève du pouvoir réglementaire, sauf à mettre en place un système de gouvernance spécifique qui justifie l'intervention du législateur. Aussi, la direction générale de l'Agence nationale de la rénovation urbaine a été précisée par décret 59 ( * ) .
Coordination des actions de plusieurs établissements publics
À l'heure actuelle, la coordination des actions de plusieurs établissements publics s'effectue soit au niveau ministériel central , soit par le recours au droit souple , en particulier la formalisation de conventions fixant les objectifs et moyens partagés que plusieurs établissements mettent en oeuvre au service d'une politique ou d'un projet.
Dans son étude de 2009 consacrée aux Établissements publics 60 ( * ) , le Conseil d'État relevait que la formule de l'établissement public est parfois sollicitée pour « associer plus directement d'autres personnes à l'exercice de certaines missions : participation des usagers ou du personnel à la gestion du service public, coopération entre l'État et les collectivités territoriales. Cette logique participative fonctionne aussi à un deuxième degré, un établissement public pouvant, plus facilement que l'État, diversifier ses moyens d'action en concluant des partenariats avec d'autres personnes morales dont l'activité est proche de la sienne , ou même « au carré », certains établissements publics pouvant participer, avec d'autres personnes morales, à la création et au fonctionnement d'un autre établissement ».
En outre, les conseils d'administration des établissements publics de l'État sont parfois composés de représentants d'autres établissements publics, ce qui garantit l'association de ceux-ci au suivi de la politique de l'établissement. C'est notamment le cas pour l'Agence nationale de l'habitat (article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation).
II. La proposition de loi initiale
Dans sa version initiale, le présent article précisait l'organisation, à l'échelle nationale, de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Son premier alinéa dispose que l'agence est dirigée par un directeur général nommé par décret en conseil des ministres.
Le deuxième alinéa précise la composition du « comité d'action territoriale » réuni par le directeur général de l'agence pour assurer « le suivi et l'exécution » des conventions pluriannuelles prévues à l'article 7 du texte. Celui-ci est composé des directeurs généraux de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).
III. La position de votre commission
En lien avec les modifications opérées à l'article 3, relatif au mode de gouvernance de l'agence, et à l'article 7, relatif aux conventions pluriannuelles conclues par l'ANCT avec l'État et les établissements publics régulièrement mentionnés dans la présente proposition de loi (ANAH, ANRU, CEREMA, ADEME) et compte tenu du caractère réglementaire de certaines dispositions qu'il contient 61 ( * ) , votre commission a adopté l'amendement COM-27 de suppression proposé par votre rapporteur.
Compte tenu de l'importance de la future ANCT, votre rapporteur considère toutefois que la nomination du directeur général de l'agence doit faire l'objet d'un décret en conseil des ministres, pris après avis public des commissions compétentes de chaque assemblée, comme le prévoit la proposition de loi organique dont l'examen est joint à celui de la présente proposition de loi.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 5 (article L. 1232-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Organisation territoriale de l'agence
Objet : cet article a pour objet de prévoir les modalités d'organisation de l'action de l'Agence nationale de la cohésion des territoires dans les circonscriptions administratives de l'État et de créer un comité local de la cohésion des territoires.
I. Le droit en vigueur
Le représentant de l'État agissant comme délégué territorial d'un établissement public
Il résulte de la jurisprudence du Conseil d'État que seule la loi peut prévoir que les représentants de l'État sont les délégués territoriaux d'un établissement public . La décision Fédération chimie énergie et autres du 20 février 2013 62 ( * ) , relative à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie classe, en effet, cette précision parmi les règles constitutives d'une catégorie d'établissement public .
Comme le rappelle le Conseil d'État dans son étude annuelle de 2012 Les agences, une nouvelle gestion publique , plusieurs configurations peuvent être retenues en matière d'articulation entre les agences et les services déconcentrés de l'État. Relevant que l'organisation territoriale des agences est variée et souvent complexe, le Conseil d'État distingue quatre types d'organisation : « les agences purement nationales dépourvues de relais locaux, les agences dont les relais locaux se confondent avec les services déconcentrés de l'État, les agences dotées de guichets ou de délégations territoriales et enfin les agences purement territoriales » 63 ( * ) .
Aussi, plusieurs agences s'appuient sur les préfets (de département ou de région) pour décliner leurs actions sur le territoire national : c'est notamment le cas de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine 64 ( * ) (ANRU), de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) 65 ( * ) ou encore de FranceAgriMer 66 ( * ) .
Le Conseil d'État rappelait, au sujet de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), ancêtre du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), les complexités qui prévalent en la matière : « Reprenant les missions du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FaSILD), l'Acsé a initialement hérité de ses directions régionales et disposait donc de services territoriaux propres. Cependant, la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances qui a créé l'Acsé avait également prévu que le préfet de département serait le délégué local de l'agence.
L'Acsé disposait donc de deux réseaux territoriaux, l'un qui lui était propre et l'autre placé sous l'autorité des préfets. La situation a par la suite été unifiée dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéaTE) : en vertu d'un décret du 5 novembre 2009, les directions régionales de l'acsé ont été intégrées aux nouvelles directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) de l'État. L'Acsé se range donc désormais pleinement dans la catégorie des agences dont les relais territoriaux sont les services de l'État, comme l'ANRU, l'ANAH et FranceAgriMer.
Son organisation territoriale demeure cependant complexe. Elle s'appuie à la fois sur les DRJSCS au niveau régional et sur les directions départementales de la cohésion sociale ou de la protection des populations et de la cohésion sociale au niveau départemental 67 ( * ) . Le directeur général de l'Acsé désigne dans chaque région et dans chaque département un délégué territorial adjoint, sur proposition du préfet concerné. Dans les faits, au niveau régional, il s'agit du directeur de la DRJSCS ou de l'un de ses adjoints ; au niveau départemental, il peut aussi bien s'agir du préfet délégué à l'égalité des chances, du sous-préfet à la ville, du directeur départemental de la cohésion sociale, du secrétaire général de la préfecture, d'un sous-préfet d'arrondissement voire du directeur de cabinet du préfet. Les équipes territoriales chargées de l'Acsé ont donc connu une histoire différente selon le niveau territorial : au niveau régional, elles ont été intégrées dans les services déconcentrés de l'État tandis qu'au niveau départemental elles passaient d'un service déconcentré à l'autre, selon des schémas d'organisation très variables d'un territoire à l'autre. On peut y voir une illustration du questionnement permanent qui entoure l'articulation entre agences et État déconcentré. »
Dès lors, soit l'agence dispose de services territoriaux et le préfet doit alors être en mesure de coordonner leurs interventions avec celles de ses services déconcentrés et d'autres établissements publics, soit elle ne dispose pas de services territoriaux propres et doit s'appuyer sur les services déconcentrés de l'État.
Le rôle de coordination du préfet a par ailleurs été progressivement renforcé : ainsi le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements a prévu que le préfet puisse réunir les représentants d'établissements publics au sein du comité de l'action régionale (CAR).
Le décret n° 2012-509 du 18 avril 2012 pris en application de l'article 59-1 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action de l'État dans les régions et départements a ensuite complété le décret du 29 avril 2004 susmentionné pour prévoir que « le préfet coordonne les actions de l'établissement avec celles conduites par les administrations et les autres établissements publics de l'État » 68 ( * ) . La mention de la nécessité, pour le préfet, de passer une convention avec l'établissement public dont il assure la représentation locale pour préciser les conditions dans lesquelles il met une partie de ses services à disposition de l'établissement a été supprimée mais demeure, aux yeux de votre rapporteur, une condition nécessaire pour parvenir à une gouvernance locale efficace des établissements publics s'appuyant sur les préfets.
Au-delà, si le Conseil d'État estime, dans son avis sur la proposition de loi, qu'il « appartient au pouvoir réglementaire de préciser à quel niveau d'organisation administrative se situent ces délégués territoriaux », le législateur peut estimer nécessaire de viser le niveau administratif qui lui paraît le mieux à même de conduire la politique publique en cause.
Le rapport du préfigurateur Serge Morvan fait du département l'échelon de mise en oeuvre des projets 69 ( * ) : « l'appui en ingénierie pour élaborer les contrats sera organisé au niveau départemental qui pourra faire appel aux ressources régionales ». L'échelon départemental est également conçu comme la porte d'entrée, le guichet unique des projets des collectivités territoriales.
Les conditions de délégation de signature
S'agissant des délégations de signature, l'avis n° 365886 du 5 juillet 2013 rendu par le Conseil d'État (section du contentieux, 2 e et 7 e sous-sections réunies), précise que « le préfet de département peut, pour l'exercice des compétences qui lui sont conférées par les lois et les règlements, donner délégation de signature aux chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l'État sur lesquels il a autorité, pour les matières qui relèvent des attributions de ces services et pour ce qui concerne l'activité de ces services qui s'exerce dans les limites du département. Les attributions des services déconcentrés sont fixées par les textes qui organisent ces services et définissent leurs missions, sans qu'ait d'incidence à cet égard la répartition des attributions, au niveau central, entre les membres du Gouvernement ».
Sur ce point, le rapport du préfigurateur Morvan avance l'idée que « le préfet de département, délégué territorial de l'Agence, désignera un coordonnateur pour chacune des démarches d'élaboration de contrat. Il pourra s'agir d'un sous-préfet, d'un DDT-M (en charge du Nouveau conseil aux territoires) ou suivant les cas, d'un représentant de l'un des opérateurs intervenant sur le territoire » 70 ( * ) .
La recherche de modes de gestion plus souples , fondés sur l'autonomie des agents des services déconcentrés responsables de certains volets des missions de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, paraît justifier l'intervention de la loi.
II. La proposition de loi initiale
Le premier alinéa du présent article précise que le représentant de l'État dans le département est le délégué territorial de l'agence.
Le second alinéa précise que les préfets peuvent subdéléguer leurs compétences ou leurs signatures dans des conditions définies par décret.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur est favorable à cette organisation territoriale , qui fait du préfet de département un « guichet unique » pour les demandes des collectivités territoriales visant à bénéficier de l'appui de l'ingénierie de l'ANCT.
L'échelon départemental a prouvé son efficacité par le passé et constitue le bon maillage pour assurer la proximité des interventions de l'État à l'égard du public.
Votre rapporteur souligne que la proposition de loi se distingue du rapport de préfiguration de S. Morvan sur ce point , qui conçoit le préfet de région comme un niveau de régulation et de mobilisation des équipes d'appui : « Le préfet de région, délégué régional de l'Agence, animera un comité régional rassemblant les partenaires de niveau régional de l'Agence : la direction régionale de la Caisse des dépôts, les délégués régionaux des opérateurs, s'il en est d'accord, le Conseil régional et tout autre acteur régional concerné. Ce comité examinera les demandes d'intervention émanant du niveau départemental, régulera leur exécution en fonction des moyens disponibles et mobilisera les ressources nécessaires pour accompagner les projets. Si les ressources existantes au sein de la région, notamment les agents de la task force placée auprès du SGAR, ne permettent pas de couvrir l'ensemble des besoins, le préfet de région pourra saisir le niveau national pour bénéficier d'un appui de la task force nationale ou d'un prestataire privé mobilisé dans le cadre du marché à bons de commande passé au niveau national 71 ( * ) . »
Votre rapporteur relève que l'insertion d'une précision selon laquelle le préfet de région est également le délégué territorial de l'agence lui paraît inutile pour fonder le rôle dévolu à ce dernier par le rapport de préfiguration de Serge Morvan.
L'article 2 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 précité, en confiant au préfet le rôle de garantir la cohérence de l'action de l'État dans la région et en lui donnant « autorité sur les préfets de département » sauf dans certaines matières purement régaliennes (ordre public, contrôle administratif des actes des collectivités territoriales, contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers), permet en effet d'ores et déjà aux préfets de région de remplir le rôle que souhaiterait leur assigner le rapport de préfiguration de S. Morvan.
La commission a adopté, outre un amendement rédactionnel ( COM-23 ), un amendement ( COM-40 ) de votre rapporteur précisant la nécessité pour le préfet d'assurer la cohérence des actions de l'agence d'une part, avec les soutiens apportés aux projets locaux par l'agence départementale mentionnée à l'article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, avec les décisions (notamment relatives aux conventions territoriales d'exercice concerté d'une compétence) prises au sein de la conférence territoriale de l'action publique, mentionnée à l'article L. 1111-9 du même code.
Ce même amendement prévoit également la création d'un comité de la cohésion territoriale dans chaque département, qui réunit les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que les autres acteurs locaux publics ou privés intéressés pour assurer le suivi de l'exécution des projets soutenus par l'agence. Ce comité sera présidé conjointement par le représentant de l'État dans le département et un élu désigné à chaque séance.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 6 (Chapitre III du titre III du livre II de la première partie [nouveau] et article L. 1233-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Ressources de l'agence
Objet : cet article prévoit les catégories de ressources dont bénéficie l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).
I. Le droit en vigueur
Les recettes « classiques » des établissements publics de l'État
Ainsi que le note le Conseil constitutionnel dans sa décision DC n° 93-322 du 28 juillet 1993 sur les établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel, le législateur est seul compétent pour définir les règles constitutives d'une nouvelle catégorie d'établissements publics , en l'occurrence « les catégories de ressources dont peuvent bénéficier ces établissements ».
Votre rapporteur avait déjà eu l'occasion, lors de l'examen de la proposition de loi n° 466 relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, de rappeler que les catégories de ressources prévues pour les établissements publics sont généralement similaires .
Ainsi, l'article 12 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit que ces recettes sont constituées par : les subventions de l'État ; les contributions de la société mentionnée à l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation ; les subventions de la Caisse des dépôts et consignations ; le produit des emprunts qu'elle est autorisée à contracter, dans la limite d'un plafond fixé par décret ; la rémunération des prestations de service de l'agence, les produits financiers, les produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ; les dons et legs ; exceptionnellement, en 2011,2012 et 2013, une fraction, fixée conformément au plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, affecté à l'établissement public « Société du Grand Paris », créé par l'article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 010 relative au Grand Paris, en application du C du I de l'article 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ; les dividendes et autres produits des participations qu'elle détient dans ses filiales ou dans les sociétés dans lesquelles elle détient une participation ; les concours financiers de la Caisse de garantie du logement locatif social ; les contributions issues du fonds mentionné au premier alinéa de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation.
Si l'on peut douter que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine soit, dans les faits, alimentée par chacune de ces catégories de recettes, dont l'énumération témoigne davantage d'une volonté d'exhaustivité du législateur que d'un besoin en adéquation avec la réalité de ses missions, l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux bénéficie quant à lieu de recettes directement liées à l'exercice de sa mission industrielle et commerciale.
Font ainsi partie des ressources de l'établissement : les dotations financières prévues au quatrième alinéa de l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme ; les contributions qui lui sont apportées par les collectivités locales, établissements publics et sociétés nationales ainsi que toutes autres personnes morales publiques ou privées intéressées et qui peuvent comprendre des ressources affectées ; le produit des emprunts qu'il est autorisé à contracter, dans la limite d'un plafond de 20 millions d'euros ; la rémunération de ses prestations de services ; le produit de la gestion des biens entrés dans son patrimoine ; le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ; les dons et legs.
La notion d'opérateur
La définition d'un opérateur repose traditionnellement sur trois critères cumulatifs : l'exercice d'une activité de service public se rattachant à la mise en oeuvre d'une politique publique par un organisme distinct de l'État (doté d'un statut juridique public ou privé), un financement assuré majoritairement par l'État (ce qui n'exclut pas la conduite, par l'opérateur, d'activités marchandes) 72 ( * ) et un contrôle direct de l'État , consistant à disposer d'une capacité à orienter les décisions de l'établissement.
La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit, au 5° de son article 51 , que sont joints au projet de loi de finances de l'année : « Des annexes explicatives développant conformément aux dispositions de l'article 5, pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre et présentant, dans les mêmes conditions, une estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant :
a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;
b) L'évaluation des dépenses fiscales ;
c) La justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l'année précédente, en indiquant leurs perspectives d'évolution ultérieure ;
d) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;
e) Par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification des variations par rapport à la situation existante ;
f) Une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 et la justification des variations par rapport à la situation existante ».
Parmi les 486 opérateurs recensés par le projet de loi finances pour 2018, figurent notamment l'Agence nationale de l'habitat, qui bénéficie de crédits du programme 135 « Urbanismes, territoires et amélioration de l'habitat », l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui bénéficie de crédits du programme 147 « Politique de la ville géré par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) », l'Agence de l'environnement de la maîtrise de l'énergie, bénéficiant de crédits du programme 181 « Prévention des risques » ou encore le CEREMA, bénéficiant de crédits du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologique ».
Les opérateurs reçoivent donc une subvention pour charges de service public, sont soumis à un plafond d'autorisation d'emplois voté chaque année par le Parlement, et leur activité donne lieu à la mise en place d'un pilotage et d'une gouvernance spécifiques. La circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État prévoit ainsi que les ministères évaluent les résultats de leurs opérateurs et leur fixent des objectifs de politique publique. Ce cadre a été consolidé par la circulaire du Premier ministre du 23 juin 2015 relative au pilotage des opérateurs et des autres organismes publics contrôlés par l'État, qui recommande un renforcement des instruments de tutelle pour associer les opérateurs à la maîtrise des dépenses publiques.
Votre rapporteur rappelle ainsi qu'en 2018, les financements publics d'État à destination des opérateurs dépassent 51 milliards d'euros et que les opérateurs rémunèrent 404 472 équivalent temps plein (ETP) 73 ( * ) .
L'Agence nationale de la cohésion des territoires aura vocation à rejoindre les autres opérateurs de l'État dont le Parlement votera les crédits et les plafonds d'emplois.
II. La proposition de loi initiale
Le présent article prévoit que l'Agence nationale de la cohésion des territoires pourra bénéficier des ressources suivantes : des subventions de l'État et, le cas échéant, d'autres personnes publiques ou privées ; des financements participatifs ; des crédits apportés par les entreprises aux fondations territoriales au titre de leur engagement en faveur de leur responsabilité territoriale ; le produit des contrats et des conventions ; les revenus des biens meubles et immeubles ; les dons et legs ; le produit des aliénations ; d'une manière générale, de toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.
III. La position de votre commission
Tenant compte des observations formulées par le Conseil d'État, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui simplifie l'énumération des catégories de recettes dont bénéficiera l'ANCT et permet de garantir que l'agence pourra bénéficier de l'ensemble des recettes dont bénéficie actuellement l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) pour le bon exercice de ses missions ( COM-24 ).
Votre rapporteur précise à cet égard que cette rédaction couvre les dividendes et autres produits des participations détenues par l'agence dans ses filiales ou les sociétés dans lesquelles elle détient une participation, les financements participatifs et les crédits apportés par les entreprises aux fondations territoriales au titre de leur engagement en faveur de leur responsabilité territoriale.
Votre rapporteur attire également l'attention sur la nécessité, pour le pouvoir réglementaire, de prévoir une comptabilité adaptée aux missions de la future ANCT et permettant de prendre en compte à la fois son caractère administratif et son caractère d'établissement public industriel et commercial. La définition de ce régime comptable devrait s'inscrire, pour la partie des missions de l'agence ayant un caractère administratif, dans le cadre du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret « GBCP ») .
En outre, dans le cas où des ressources seraient affectées à l'agence en loi de finances, il conviendrait de veiller à ce qu'elles soient, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées , ainsi que l'exige la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC, n° 2005-530 DC, 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006).
Au-delà, votre rapporteur s'inquiète de la capacité du ministère de la cohésion des territoires à porter l'Agence nationale de la cohésion des territoires en l'état actuel de la nomenclature budgétaire.
Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2018 74 ( * ) , il relevait à cet égard que l'érosion des crédits du programme 112 piloté par le CGET depuis plusieurs années est peu compatible avec le projet d'une Agence nationale de la cohésion des territoires. Le transfert, réalisé en 2018, des contrats de ruralité au programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » paraît, dans ce contexte, encore plus inopportun au regard de l'importance du projet de l'ANCT pour les territoires ruraux.
À périmètre budgétaire constant, c'est-à-dire après intégration pure et simple des programmes 112 et 147, le risque existe de voir la vocation urbaine de l'agence l'emporter sur sa vocation rurale et périurbaine compte tenu de l'importance relative du programme 147 par rapport au programme 112.
Enfin, il serait opportun, aux yeux de votre rapporteur, que l'ANCT puisse être désignée pour gérer des crédits du Programme des Investissements d'Avenir, compte tenu de ses missions.
Votre rapporteur attire donc l'attention de votre commission sur la nécessité, pour le Gouvernement, de tirer les conséquences de la création de l'agence dès la loi de finances pour 2019, pour donner une véritable portée à la présente proposition de loi.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 6 bis (nouveau) (article L. 1233-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Création de filiales et participation au capital d'organismes publics ou privés
Objet : cet article vise à prévoir la possibilité, pour l'Agence nationale de la cohésion des territoires, de créer des filiales et d'intervenir au capital d'organismes actifs dans le champ de ses missions, déterminées à l'article 2 de la présente proposition de loi.
I. Le droit en vigueur
Ainsi que le soulignait votre rapporteur lors de l'examen de la proposition de loi n° 466 (2017-2018) de nos collègues Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud, certains établissements publics créent des filiales et prennent des participations au capital de sociétés, de groupements ou d'organismes qui opèrent dans le champ de leurs missions.
C'est notamment le cas de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, pour les besoins de ses activités, ou de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine 75 ( * ) .
II. La position de votre commission
Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement COM-25 ), l'article 6 bis propose d'introduire dans la présente proposition de loi la possibilité pour l'ANCT de créer ou céder des filiales, d'acquérir, d'étendre ou de céder des participations dans des sociétés, groupements ou organismes actifs dans ses domaines de compétence : soutien aux collectivités territoriales, offre d'ingénierie et développement de la politique de l'État en matière d'aménagement et de cohésion.
Votre rapporteur considère que cette disposition doit permettre à la future ANCT de répondre au mieux aux besoins des territoires ruraux et périurbains, notamment lorsqu'elle opérera en remplacement de l'EPARECA, dont c'est un des modes d'action courants.
L'association de l'ANCT au capital de sociétés locales, par exemple, est de nature à accélérer la mise en oeuvre des programmes locaux de développement économique et social durable.
Votre rapporteur souligne, à la suite des observations formulées par la Cour des comptes en juin 2014 dans son rapport consacré à l'ANR U 76 ( * ) , que ces décisions de création d'entités et de prise de participation doivent néanmoins faire l'objet d'une évaluation préalable approfondie , pour évaluer les risques auxquels elles exposent l'agence et la valeur ajoutée qu'elles apportent par rapport à l'action d'autres opérateurs.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 7 (article L. 1233-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conventions pluriannuelles conclues entre l'ANCT, l'État et les établissements publics intervenant sur des périmètres connexes et complémentaires (ANRU, ANAH, ADEME, CEREMA)
Objet : cet article vise à prévoir que des conventions pluriannuelles sont conclues entre l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), l'État et les établissements publics mentionnés à l'article 4 de la présente proposition de loi (ANRU, ANAH, ADEME, CEREMA) dans les trois mois à compter de sa promulgation, pour définir les objectifs et les moyens et modalités de financement des actions menées par l'ANCT.
I. Le droit en vigueur
La convention, mode d'action publique
Différents contrats sont conclus entre l'État et les collectivités territoriales en matière d'aménagement du territoire (voir encadré ci-après). Le Commissariat général à l'égalité des territoires relève à cet égard qu'il existe actuellement environ 1 235 outils de contractualisation entre l'État et les collectivités pour la mise en oeuvre d'une politique publique (contrats de pays, de ruralité, de revitalisation etc.). Au sujet de ce type de contrat, le Conseil constitutionnel a jugé qu'« aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce que l'État passe des conventions avec les diverses collectivités territoriales de la République, telles que les communes, les départements, les régions et les territoires d'Outre-Mer » 77 ( * ) .
Selon le commentaire de Louis Favoreu , cité dans le rapport public de 2008 du Conseil d'État Le contrat, mode d'action publique et de production de normes , « cette absolution constitutionnelle peut-être bien évidemment transposée à toute convention entre personnes publiques ».
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Le contrat en matière d'aménagement du territoire Ancêtres des contrats actuels conclus entre personnes publiques, des chartes d'autonomie sont, dès l'Ancien Régime, négociées avant d'être octroyées à certaines villes . La planification et les préoccupations liées à l'aménagement du territoire ont débouché, dans la seconde partie du XXe siècle, sur « une politique contractuelle de l'État dans ses rapports avec les institutions décentralisées » 78 ( * ) . Outre la planification quasi-contractuelle 79 ( * ) (IVe Plan couvrant les années 1962-1965) puis contractuelle (Ve Plan couvrant les années 1966-1970) et les contrats de plan État-région (CPER ), ont vu le jour à cette époque les contrats de plan entre l'État et les communautés d'agglomération puis urbaines 80 ( * ) , les contrats d'aménagement des villes moyennes 81 ( * ) ou encore les contrats de pays 82 ( * ) . Le succès de ces différentes formules a été limité à l'époque : en dix ans n'ont été signés que 70 conventions d'aménagement et 200 contrats de pays. La loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification 83 ( * ) a tenté d'harmoniser ces diverses formes de contrats et a relancé le processus de contractualisation. Aux termes de son article 11 « l'État peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions et les entreprises publiques ou privées et éventuellement avec d'autres personnes morales, des contrats de plan comportant des engagements réciproques des parties en vue de l'exécution du plan et de ses programmes prioritaires (...). Le contrat de plan conclu entre l'État et la région définit les actions que l'État et la région s'engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant la durée du plan ». [...] La loi du 29juillet 1982 portant réforme de la planification faisait coexister trois documents distincts : le plan de la nation, le plan de la région qui « détermine les objectifs à moyen terme du développement, social et culturel de la région pour la période d'application du plan de la nation » et le CPER, dont la vocation était d'assurer la compatibilité des plans des régions entre eux ainsi qu'avec le plan de la nation. Le plan de la région devait précéder le CPER en indiquant l'objet et la portée de ce dernier. Comme les financements permettant sa réalisation figuraient dans le CPER négocié par la suite et déterminaient les marges de manoeuvre de la région, le plan de la région a été rapidement absorbé par le CPER lui-même, au point d'être finalement supprimé en 1994. Par ailleurs, les CPER de la deuxième génération ayant été signés en 1989, avant le vote du plan de la nation (IXe Plan), et ceux de la troisième génération l'ayant été en 1994, en l'absence de toute planification nationale, ils sont finalement devenus un document unique et autonome de planification. Puis, en 1996, la durée d'exécution des CPER a été prolongée d'une année par l'État, compte tenu des retards d'engagements alors constatés et du souhait de coordonner désormais le calendrier de ces contrats avec celui des fonds structurels européens 84 ( * ) . Enfin, sur décision du Gouvernement prise lors du comité interministériel d'aménagement du territoire du 6 mars 2006, les contrats de plan État-région ont été remplacés par les contrats de projet. Ces derniers couvrent un champ plus restreint qu'autrefois et sont recentrés sur trois axes correspondant à la stratégie européenne de Lisbonne : compétitivité et attractivité du territoire, promotion du développement durable et cohésion sociale. Ils sont focalisés sur les grands projets d'infrastructure mais confèrent davantage de liberté en prévoyant la possibilité d'introduire un volet spécifique à certains territoires. |
Source : Conseil d'État, rapport public 2008, Le contrat, mode d'action publique et de production de normes, pages 330-332.
Le recours à l'instrument contractuel (ou conventionnel) vise à améliorer la coordination des actions des établissements publics de l'État entre eux et à l'égard des collectivités territoriales. Il constitue un mode d'action souple, permettant le partage d'objectifs et l'évaluation de résultats sur des projets communs . Le Conseil d'État recommandait même, dans le rapport public précité, que ces conventions puissent devenir « un outil de gestion interne de l'administration au même titre que la circulaire dans l'ordre unilatéral » 85 ( * ) .
Si la décision Jamart de 1936 86 ( * ) a longtemps été interprétée comme limitant le pouvoir d'organisation d'un chef de service à l'édiction d'arrêtés, de circulaires ou de notes de service, une autre interprétation pourrait aujourd'hui prévaloir, faisant de mesures d'organisation négociées ou conventionnelles un mode d'organisation du service.
La circulaire dite Rocard de 1989 87 ( * ) et la circulaire dite Juppé de 1995 88 ( * ) , prises pour la réforme des modes d'organisation et d'actions des services publics, visaient déjà à la généralisation de ce mode de gestion, davantage orienté vers la performance.
Une volonté de coordination entre les actions des établissements publics de l'État intervenant en soutien des collectivités territoriales
Interrogés par votre rapporteur, les différents organismes parties prenantes de la présente proposition de loi (ANRU, ANAH, ADEME, CEREMA) lui ont faire part de l'existence de telles conventions conclues entre ces établissements pour coordonner leurs interventions à l'égard des collectivités territoriales.
Dans son rapport de préfiguration, le préfet Morvan allait plus loin, en évoquant l'idée d'un droit de tirage de l'ANCT sur les fonds alloués à d'autres opérateurs (points 3.2 et 3.3 du rapport) : « S'ils ne sont pas fusionnés avec l'Agence, ils [ADEME, CEREMA, Atout France, Business France, AFD] devront impérativement lui être liés via une convention prescriptive déterminant leur contribution aux activités de l'Agence. Pour rendre effective cette contribution, l'Agence se verra transférer une partie de leur subvention pour charges de service public. L'Agence versera cette subvention au fur et à meure de l'atteinte des objectifs qu'elle aura fixés aux opérateurs concernés. Elle devra piloter au plus près les activités de ces opérateurs et l'attribution de leurs aides aux collectivités territoriales pour qu'elles soient intégrées aux contrats de cohésion territoriale ».
Cette idée va au-delà du simple modèle conventionnel de mise en commun de moyens et suppose une coordination ex ante ainsi que la détermination des modalités selon lesquelles ces établissements pourront participer au financement des projets de l'ANCT.
II. La proposition de loi initiale
Le premier alinéa de l'article 7 prévoit que les conventions pluriannuelles conclues entre l'Agence nationale de la cohésion des territoires, l'État et les opérateurs mentionnés à l'article 4 de la présente proposition de loi (ANRU, ANAH, ADEME et CEREMA) déterminent les « objectifs et les moyens partagés mis en oeuvre dans les territoires ».
Le second alinéa précise le contenu de ces conventions : elles doivent prévoir les conditions dans lesquelles les établissements susmentionnés participent au financement et à la mise en oeuvre d'actions sur les territoires de projet de l'agence.
Le troisième alinéa dispose que ces conventions devront être conclues dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente proposition de loi.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur relève que de telles conventions peuvent être conclues même dans le silence de la loi, au regard de la liberté contractuelle reconnue aux personnes publiques et dans la même logique que le constat dressé par le Conseil d'État dans son avis rendu à la demande du Président du Sénat 89 ( * ) .
Compte tenu de l'importance de la mission de coordination des actions des opérateurs de l'État dévolue à l'Agence nationale de la cohésion des territoires, votre commission considère toutefois que ces conventions pluriannuelles tripartites ont toute leur place dans la présente proposition de loi. Elle a ainsi adopté un amendement de rédaction complète de l'article ( COM-34 ), d'une part, pour tirer les conséquences de la suppression de l'article 4 opérée par votre commission, sur la proposition de votre rapporteur et, d'autre part, pour renforcer l'importance du comité d'action territoriale et des conventions pluriannuelles susmentionnées. Ces dernières feront ainsi l'objet d'une transmission aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cette transmission permettra aux parlementaires de suivre effectivement les projets pluriannuels de l'agence et d'adresser au Premier ministre tout commentaire sur leur exécution.
Enfin, ce même amendement prévoit, pour des motifs de sécurité juridique et d'organisation administrative, que le délai de trois mois prévu pour la conclusion de ces conventions, à compter de la promulgation de la présente loi, soit calculé à partir de la publication du décret nommant le directeur général de l'agence.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 8 (article L. 1233-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Personnels de l'agence
Objet : cet article détermine les statuts des personnels que l'agence peut employer ainsi que leurs institutions représentatives.
I. Le droit en vigueur
Le régime juridique applicable aux personnels d'un établissement public
Dans les établissements publics administratifs, en application de l' article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires , sauf dérogation prévue par une disposition législative, « les emplois civils permanents de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. » Les contractuels sont également soumis à un régime droit public (TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, Préfet du Rhône et autres c/ Conseil de prud'hommes de Lyon).
Dans les établissements publics industriels et commerciaux, le droit privé prévaut, tant pour les relations individuelles que collectives (à l'exception du directeur et du comptable quand ce dernier a la qualité de comptable public 90 ( * ) ).
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Pour rester acceptable, la complexité des statuts du personnel des établissements publics doit être justifiée Les questions afférentes au personnel sont, dans les établissements comme ailleurs dans l'administration ou dans les entreprises, au coeur des problématiques quotidiennes de gestion . La principale préoccupation reste d'avoir les moyens d'attirer les compétences et les talents, ainsi que ceux de les conserver autant que possible. La particularité des établissements publics en la matière réside sûrement dans la bigarrure des situations juridiques en termes de personnels : on trouve ainsi une quasi-continuité de configurations entre les deux extrêmes que sont, d'une part, les établissements n'employant que des agents publics, et majoritairement des titulaires, et d'autre part, ceux n'employant que des salariés de droit privé. Les situations sans conteste les plus lourdes sur le plan de la gestion sont celles de la mixité, lorsque celle-ci impose de doublonner, au sein de l'établissement, chacune des instances de représentation ou de dialogue social au sein de l'établissement. Force est de constater qu'il n'apparaît pour autant ni souhaitable, ni véritablement possible, d'éviter une telle diversité, qui est aussi la conséquence de la très grande souplesse inhérente à la formule de l'établissement public. Au-delà des particularités sectorielles, historiques ou culturelles qui justifient souvent l'adoption de tel ou tel statut, on doit souligner à quel point les attentes et les opinions qu'ont les dirigeants des établissements publics auditionnés quant aux mérites ou aux inconvénients de l'une ou l'autre formule sont souvent contradictoires : si le statut de droit privé est spontanément associé à l'idée d'une plus grande souplesse de gestion, cette idée est parfois démentie dans les faits, tandis que le statut de droit public est parfois vu comme un atout, en ce qu'il peut notamment offrir un cadre protecteur qui facilite les recrutements. [...] Deux remarques de portée générale : D'une part les difficultés les plus importantes que rencontrent les établissements publics en termes de gestion du personnel sont liées aux statuts spécifiques dont certains d'entre eux sont dotés et qui ont pour conséquence d'enfermer les agents de ces établissements dans des carrières presque sans issue, tant les possibilités d'évolution et de mobilité sont restreintes. L'expérience tend à montrer que de tels statuts pèsent toujours sur la vie des établissements ; ils ne sont donc pas à recommander. Lorsqu'un établissement public est soumis à un régime de droit public, il y a plutôt lieu de faire application de la loi portant statut de la fonction publique afin de pouvoir faire jouer la mobilité. D'autre part, les années récentes ont montré une tendance, lors de la création de nouveaux établissements publics, à multiplier de façon parfois excessive, les catégories de personnels auxquelles ces établissements peuvent recourir. L'idée est sans doute de doter les structures de la « boîte à outils » la plus complète, afin de lui conférer le plus de souplesse possible. On constate toutefois que dans la pratique, la bigarrure des statuts est moins un facteur de souplesse que de lourdeur et de rigidité. Il est surtout nécessaire qu'existe, au sein d'un établissement, la plus grande cohérence possible entre ses missions, les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent être assurées, et les possibilités qui s'offrent à ses gestionnaires en termes de recrutement et de gestion du personnel. Autrement dit, l'essentiel est avant tout d'assurer la cohérence de la personne morale autonome qu'est un établissement public, en lui conférant les conditions les plus adéquates à son développement. À cet égard, la question du statut du personnel de l'établissement devrait constituer un passage obligé et important de l'étude d'impact précédant la création de tout nouvel établissement public, afin de s'assurer que ce statut procède non d'un réflexe ou d'une préférence plaqués à l'aveugle sur le fonctionnement de la nouvelle structure, mais d'un choix stratégique, en adéquation avec l'identité de cette structure. |
Source : étude précité du Conseil d'État, Les Établissements publics, 2009, p. 53-54.
Par exemple, lors de la création de Pôle Emploi, la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi prévoyait que l'ensemble du personnel de la nouvelle agence serait régi par une convention collective dans le cadre du code du travail, à l'exception des agents issus de l'Agence nationale pour l'emploi qui souhaiteraient opter pour le maintien de leur statut de droit public. Dans le cadre de leurs litiges individuels, si l'agent est soumis au droit privé, le conseil des prud'hommes est compétent. Dans le cas où l'agent est soumis au droit public, le tribunal administratif est compétent. Enfin, s'agissant des conflits collectifs, le code du travail s'applique 91 ( * ) .
Dans le même ordre idée, lors de la création de Voies navigables de France par la loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 , l'établissement public industriel et commercial du même nom s'est transformé en établissement public administratif pour intégrer les personnels de l'État qui étaient précédemment employés dans les services déconcentrés de l'État.
Un établissement public peut ainsi employer tout type de personnel, à condition qu'il en ait reçu la faculté par la loi.
Les instances de représentation du personnel dans les établissements publics
Le premier alinéa de l' article 12 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État dispose que « les organismes consultatifs au sein desquels s'exerce la participation des fonctionnaires de l'État, définie à l'article 9 du titre I er du statut général, sont notamment : le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, les commissions administratives paritaires, les comités techniques et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ».
Le I et le II de l' article 15 de la loi 11 janvier 1984 précitée dispose :
« I.- Dans toutes les administrations de l'État et dans tous les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités techniques.
En cas d'insuffisance des effectifs, la représentation du personnel d'un établissement public peut être assurée dans un comité technique ministériel ou dans un comité technique unique, commun à plusieurs établissements.
II.- Les comités techniques connaissent des questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, des projets de statuts particuliers ainsi que des questions prévues par un décret en Conseil d'État. Les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois font l'objet d'une information des comités techniques. Les modalités de mise en oeuvre du service civique font l'objet d'une information annuelle des comités techniques.
Les comités techniques établis dans les services du ministère de la défense, ou du ministère de l'intérieur pour la gendarmerie nationale, employant des personnels civils ne sont pas consultés sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des organismes militaires à vocation opérationnelle, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État. »
Le I et le II de l' article 16 de la loi du 11 janvier 1984 précitée disposent :
« I. - Dans toutes les administrations de l'État et dans tous les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
II. - Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail a pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, à l'amélioration des conditions de travail et de veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières. »
S'agissant des salariés de droit privé, l' article L. 2311-1 du code du travail dispose :
« Les dispositions du présent titre sont applicables aux employeurs de droit privé ainsi qu'à leurs salariés.
Elles sont également applicables :
1° Aux établissements publics à caractère industriel et commercial ;
2° Aux établissements publics à caractère administratif lorsqu'ils emploient du personnel dans les conditions du droit privé.
Ces dispositions peuvent, compte tenu des caractères particuliers de certains des établissements mentionnés aux 1° et 2° et des instances de représentation du personnel éventuellement existantes, faire l'objet d'adaptations, par décrets en Conseil d'État, sous réserve d'assurer les mêmes garanties aux salariés de ces établissements. »
L' article L. 2312-8 du même code dispose :
« Le comité social et économique a pour mission d'assurer une expression collective des salariés permettant la prise en compte permanente de leurs intérêts dans les décisions relatives à la gestion et à l'évolution économique et financière de l'entreprise, à l'organisation du travail, à la formation professionnelle et aux techniques de production.
Le comité est informé et consulté sur les questions intéressant l'organisation, la gestion et la marche générale de l'entreprise, notamment sur :
1° Les mesures de nature à affecter le
volume ou la structure des effectifs ;
2° La modification de son organisation économique ou juridique ;
3° Les conditions d'emploi, de travail, notamment la durée du travail, et la formation professionnelle ;
4° L'introduction de nouvelles technologies, tout aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail ;
5° Les mesures prises en vue de faciliter la mise, la remise ou le maintien au travail des accidentés du travail, des invalides de guerre, des invalides civils, des personnes atteintes de maladies chroniques évolutives et des travailleurs handicapés, notamment sur l'aménagement des postes de travail.
Le comité social et économique mis en
place dans les entreprises d'au moins cinquante salariés exerce
également les attributions prévues à la section
2.
»
L' article L. 2312-9 du même code dispose :
« Dans le champ de la santé, de la sécurité et des conditions de travail, le comité social et économique :
1° Procède à l'analyse des risques professionnels auxquels peuvent être exposés les travailleurs, notamment les femmes enceintes, ainsi que des effets de l'exposition aux facteurs de risques professionnels mentionnés à l'article L. 4161-1 ;
2° Contribue notamment à faciliter l'accès des femmes à tous les emplois, à la résolution des problèmes liés à la maternité, l'adaptation et à l'aménagement des postes de travail afin de faciliter l'accès et le maintien des personnes handicapées à tous les emplois au cours de leur vie professionnelle ;
3° Peut susciter toute initiative qu'il estime utile et proposer notamment des actions de prévention du harcèlement moral, du harcèlement sexuel et des agissements sexistes définis à l'article L. 1142-2-1. Le refus de l'employeur est motivé. »
Dans son avis rendu à la demande du Président du Sénat, le Conseil rappelle que « seule une loi peut mettre en place des structures de représentation du personnel dérogeant à celles prévues selon le cas par les statuts de la fonction ou par le code du travail et s'écarter des règles constitutives de la catégorie d'établissement à laquelle ce nouvel établissement se rattache ».
Il résulte de ce qui précède que la loi pourrait mettre en place un comité social et économique unique pour la gestion des personnels de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, qu'ils soient fonctionnaires de l'Etat, agents non titulaires de droit public ou salariés.
II. La proposition de loi initiale
Tirant les conséquences du caractère hybride du nouvel établissement public créé par la présente proposition de loi, les alinéas 1 à 4 du présent article prévoient que l'agence peut employer des agents de droit public (fonctionnaires de l'État et contractuels) et des salariés soumis au droit du travail.
Les alinéas 5 à 9 précisent la forme des instances de représentation du personnel : l'alinéa 6 met en place un comité technique compétent pour les fonctionnaires de l'État et les agents non titulaires de droit public ; l'alinéa 7 institue un comité social et économique pour les salariés régis par le code du travail mais prévoit qu'il n'exerce pas les missions confiées au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
Le huitième alinéa précise que le directeur général de l'agence réunit conjointement le comité technique et le comité social et économique pour connaître des sujets communs à l'ensemble du personnel, dans le respect de leurs attributions respectives.
Le neuvième alinéa institue, auprès du directeur général de l'agence, un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail compétent pour l'ensemble des personnels. L'avant dernière phrase précise que ce comité est informé et consulté sur les questions intéressant les conditions d'emploi et de travail, notamment la durée du travail et la formation professionnelle 92 ( * ) . Il peut également susciter toute initiative qu'il estime utile et proposer notamment des actions de prévention du harcèlement moral, du harcèlement sexuel et des agissements sexistes définis à l'article L. 1142-1, qui ne peuvent être refusées qu'après avis motivé de l'employeur. La dernière phrase renvoie à un décret en Conseil d'État le soin d'en fixer la composition et le fonctionnement.
III. La position de votre commission
La décision de suppression d'un établissement public ne nécessite pas d'être préalablement soumise pour avis aux instances de celui-ci. Néanmoins, en modifiant l'organisation de services d'administration centrale d'un ministère, la présente proposition de loi entre dans le champ de l'article 34 du décret n° 2011-184 qui prévoit que sont soumis au comité technique non seulement les projets de textes mais aussi les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services. Votre rapporteur relève, à cet égard, que si la présente proposition de loi entre dans le champ des dispositions susmentionnées, il n'existe pas de procédure de consultation prévue au niveau législatif, comme c'est le cas pour les projets de texte à caractère social (article L. 1 du code du travail). Votre rapporteur appelle le Gouvernement à procéder à cette consultation, afin de garantir la bonne information des agents concernés.
Au-delà, votre commission a adopté un amendement COM-36 qui vise à simplifier les modalités de représentation du personnel au sein de l'agence en fusionnant les trois comités de gestion du personnel institués par la proposition de loin en un seul comité compétent pour l'ensemble des personnels (fonctionnaires de l'État, contractuels de droit public et salariés de droit privé), dans un souci de simplification et de bonne gestion, ainsi que l'ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 le permet désormais.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Titre II Dispositions transitoires et finales
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-37 , tendant à insérer une division additionnelle intitulée « Titre II - Dispositions transitoires et finales » avant l'article 9 de la présente proposition de loi.
Article 9 (article L. 131-4 du code de l'environnement et article 46 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013) Composition des conseils d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA)
Objet : cet article vise à prévoir la présence de représentants de l'Agence nationale de la cohésion des territoires aux conseils d'administration respectifs de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).
I. Le droit en vigueur
Il est loisible au législateur de retenir ou non la formule selon laquelle siègent au conseil d'administration d'un établissement public « des représentants de l'État » 93 ( * ) ou de faire explicitement mention « des représentants de l'État et des établissements publics » 94 ( * ) .
L'article 131-4 du code de l'environnement dispose que le conseil d'administration de l'ADEME est composé : de représentants de l'État ; d'un député et d'un sénateur ; de représentants de collectivités territoriales ; de personnalités qualifiées, de représentants d'associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement et de représentants de groupements professionnels intéressés ; de représentants du personnel dans les conditions définies au deuxième alinéa de l'article 4 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
L'article 46 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport dispose que le conseil d'administration du CEREMA est composé : de représentants de l'État ; d'élus représentant les collectivités territoriales ; de personnalités qualifiées extérieures à l'établissement choisies en raison de leur compétence, parmi lesquelles des personnes issues du monde des associations d'usagers et de protection de l'environnement ; de représentants élus du personnel de l'établissement.
II. La proposition de loi initiale
Le premier alinéa du présent article prévoit que des représentants de l'Agence nationale de la cohésion des territoires pourront siéger au conseil d'administration de l'ADEME.
Le second alinéa prévoit la même faculté, pour des représentants de l'ANCT, de siéger au conseil d'administration du CEREMA.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur est favorable à ces dispositions, qui permettront à l'agence de suivre les projets et les orientations retenus par ces établissements.
La précision que des représentants de l'ANCT puissent siéger au conseil d'administration de l'ANAH n'apparaît pas utile puisque l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation le permet.
En outre, il semble délicat, à ce stade, de prévoir que des représentants de l'agence siègent au conseil d'administration de l'ANRU, compte tenu de la tutelle exercée par le CGET sur cette agence.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 9 bis (nouveau) Tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution Audition du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires par les commissions compétentes en matière d'aménagement du territoire de chaque assemblée
Objet : cet article additionnel a pour objet de prévoir que la nomination du directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires s'exerce après avis public de la commission compétente en matière d'aménagement du territoire de chaque assemblée.
I. Le droit en vigueur
En application de l'article 13 de la Constitution, une loi organique détermine les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Il revient à la loi ordinaire de déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.
II. La position de votre commission
Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption de l'amendement COM-19 , l'article 9 bis vise à modifier le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010, par coordination avec la modification de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 effectuée par la proposition de loi organique n° 43 déposée par MM. Hervé Maurey et Jean-Claude Requier.
Il prévoit que le directeur général de la future agence sera nommé après avis public des commissions compétentes en matière d'aménagement du territoire de chaque assemblée.
Votre rapporteur est tout à fait favorable à l'audition du futur directeur général de l'ANCT par les commissions compétentes du Parlement. S'agissant d'un poste sensible, cristallisant de nombreuses attentes politiques, aussi bien du côté des collectivités territoriales que du côté de l'État, un droit de regard du Parlement est indispensable.
Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, pourra ainsi veiller à l'adéquation entre le profil de la personne pressentie pour occuper ce poste et les attentes des élus locaux et des populations dans les territoires.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 10 (article L. 411-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, article L. 144-5 du code de commerce, article L. 321-14 du code de l'urbanisme, article 26-3 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, article 17 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, article 22 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine) Conditions du transfert des établissements ou services intégrés à l'Agence nationale de la cohésion des territoires
Objet : cet article a pour objet de prévoir la dissolution de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux et le transfert de ses personnels, ainsi qu'une partie de ceux du Commissariat général à l'égalité des territoires et de l'Agence du numérique.
I. Le droit en vigueur
Lorsqu'un établissement tient son existence de la loi, seul le législateur peut intervenir pour prononcer sa dissolution. Il n'en va pas de même pour un service à compétence nationale, tel que l'Agence du numérique, créée par le décret n° 2015-113 du 3 février 2015.
L'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux (EPARECA)
L'EPARECA a été créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Ses missions sont définies au chapitre V du titre II du livre III du code de l'urbanisme (articles L. 325-1 à L. 325-4 et R. 325-1 à R. 325-9). Dans ce cadre, l'établissement, placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la ville, de l'urbanisme et du commerce, accompagne les collectivités qui le saisissent pour des opérations de restructuration commerciale et artisanale à toutes les étapes du projet (études préalables, projet immobilier, gestion locative, transfert).
L'EPARECA rassemble 43 salariés de droit privé. Il bénéficie d'une dotation de l'État provenant du programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme, qui représente 5,7 millions d'euros. Avec les produits de son activité industrielle et commerciale, son budget atteint au total 33 millions d'euros. Il signe un contrat d'objectifs et de performance au titre de son statut d'opérateur de l'État 95 ( * ) .
Son intervention est historiquement ciblée dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et s'effectue en coordination avec d'autres établissements publics de l'État (ANRU, ANAH, établissements publics fonciers).
L'établissement intervient à ce jour dans plus de 120 opérations. Il conclut des conventions avec les collectivités territoriales à chaque étape du projet. Il a su constituer une équipe pluridisciplinaire permettant d'intégrer l'application des règles de droit public et celles issues du droit privé. Aussi, l'EPARECA se voit appliquer à la fois le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique de 2012 96 ( * ) et les règles de la comptabilité privée, pour la gestion de ses actifs.
La loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) 97 ( * ) a habilité, en son article 174 et à titre expérimental pour une durée de trois ans à compter de la promulgation de la dite loi, l'EPARECA à exercer ses missions dans le champ des opérations de revitalisation de territoire prévues à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation.
L'Agence du numérique
L'agence du numérique est un service à compétence nationale rattaché à la direction générale des entreprises du ministère de l'économie et des finances, créé par le décret n° 2015-113 du 3 février 2015 pour assurer quatre missions principales : le déploiement du Plan France Très Haut débit (2013-2022) visant à déployer la fibre optique sur l'ensemble du territoire ; la plateforme France Mobile, dont l'objectif est l'identification et le traitement des problèmes de couverture mobile ; la conduite du programme Société Numérique, dont l'ambition est à la fois technologique et culturelle et vise à favorise la diffusion des usages numériques auprès du public 98 ( * ) (il s'agit de la plus petite des missions de l'Agence du numérique à ce jour, avec 6 EPT de catégorie A+) ; enfin, l'initiative dite « French Tech » qui constitue un label destiné à valoriser la croissance des entreprises françaises en lien avec les nouvelles technologies de l'information, de la communication et de l'innovation.
Ainsi que le précisait l'article 2-1 du décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992 portant charte de la déconcentration antérieurement à son abrogation, un service à compétence nationale peut se voir confier « des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national et correspondant aux attributions du ministre sous l'autorité duquel ils sont placés ».
L'article 2 du décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration reprend le principe selon lequel un service à compétence national n'exerce pas de missions territorialisées : « la répartition des missions entre les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés s'organise selon les principes fixés par le présent décret. Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.
Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations entre l'État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés. »
Le Commissariat général à l'égalité des territoires
Créé par le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 , le Commissariat général à l'égalité des territoires a repris les anciennes missions assurées par la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).
Il constitue un service d'administration centrale, initialement à la disposition du Premier ministre (et des ministres qui en reçoivent l'attribution) et aujourd'hui rattaché au ministre de la cohésion des territoires, en application du deuxième alinéa de l'article 20 de la Constitution , mais conduit également des programmes d'action territorialisés, à l'image du pilotage de la politique de la ville (programme 147) et de l'impulsion et de la coordination de la politique d'aménagement du territoire (programme 112) à travers le Fonds national d'aménagement du territoire, la prime d'aménagement du territoire et divers dispositifs contractuels dont le recensement est d'ailleurs peu aisé.
Parmi ses derniers programmes nationaux en date, Action Coeur de ville a été annoncé par le ministre de la Cohésion des territoires le 27 mars dernier. Il cible 222 villes moyennes et devrait mobiliser plus de 5 milliards d'euros sur cinq ans, dont 1 milliard d'euros de la Caisse des dépôts en fonds propres et 700 millions d'euros en prêt, ainsi que plus d'un 1,5 milliard d'Action logement et 1,2 milliard d'euros provenant de l'Agence nationale de l'habitat.
Les modalités de transfert d'un établissement public : l'exemple de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé)
L'Acsé, créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, a été dissoute par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (article 14). Cet article disposait :
« I .- Les activités de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances sont transférées à l'État suivant des modalités et un calendrier, prévus par décret, au plus tard le 1er janvier 2016.
À cette date, l'établissement public Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances est dissous et ses biens, droits et obligations sont transférés à l'État. Ce transfert est réalisé à titre gratuit et ne donne lieu à aucune indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, à aucun versement d'honoraires au profit des agents de l'État, ni au versement prévu à l'article 879 du code général des impôts. »
Le décret n° 2015-129 du 5 février 2015 fixant les modalités et le calendrier de transfert des activités de l'agence est ensuite intervenu pour préciser l'application de cette disposition : il précisait ainsi la date effective de dissolution de l'agence (reportée une fois) ainsi que les modalités des transferts de personnels entre l'agence et le ministre chargé de la ville.
Coordination
L' article L. 411-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique fixe la liste des immeubles pouvant être cédés de gré à gré ou concédés temporairement à des personnes de droit privé ou de droit public, à la condition qu'elles les utilisent aux fins prescrites par le cahier des charges annexé à l'acte de cession ou de concession temporaire. Son 9° fait référence aux immeubles expropriés par l'EPARECA en vue de la création, l'extension, la transformation ou la reconversion des espaces commerciaux et artisanaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
L' article L. 144-5 du code de commerce prévoit que la disposition selon laquelle « les personnes physiques ou morales qui concèdent une location-gérance doivent avoir exploité pendant deux années au moins le fonds ou l'établissement artisanal mis en gérance » 99 ( * ) n'est pas applicable à l'État ; aux collectivités territoriales ; aux établissements de crédit et aux sociétés de financement ; aux majeurs faisant l'objet d'une mesure de protection légale ou aux personnes faisant l'objet de soins psychiatriques en raison de troubles mentaux dans les conditions fixées par les articles L. 3211-2 et L. 3212-1 à L. 3212-12 du code de la santé publique, en ce qui concerne le fonds dont ils étaient propriétaires avant la mesure de protection légale ou avant la survenance de l'hospitalisation ; aux héritiers ou légataires d'un commerçant ou d'un artisan décédé, ainsi qu'aux bénéficiaires d'un partage d'ascendant, en ce qui concerne le fonds recueilli ; à l'établissement public créé par l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme ; au conjoint attributaire du fonds de commerce ou du fonds artisanal à la suite de la dissolution du régime matrimonial, lorsque ce conjoint a participé à son exploitation pendant au moins deux ans avant la dissolution du régime matrimonial ou son partage ; au loueur de fonds de commerce, lorsque la location-gérance a pour objet principal d'assurer, sous contrat d'exclusivité, l'écoulement au détail des produits fabriqués ou distribués par lui-même ; aux loueurs de fonds de commerce de cinéma, théâtres et music-halls ; aux titulaires d'une autorisation de stationnement mentionnée à l'article L. 3121-1 du code des transports en vue d'assurer l'exploitation de cette autorisation conformément à l'article L. 3121-2 du même code.
L' article L. 321-14 du code de l'urbanisme autorise l'État à créer des établissements publics d'aménagement ayant pour objet de favoriser l'aménagement et le développement durable de territoires présentant un caractère d'intérêt national. Son 2° prévoit notamment que ces établissements publics peuvent se voir déléguer par l'Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux la maîtrise d'ouvrage des opérations définies à l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme accomplir les actes de disposition et d'administration définis à l'article L. 325-2 du même code.
L' article 26-3 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis prévoit la possibilité pour l'assemblée générale des copropriétaires, par dérogation aux dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article 26 de la même loi, de décider à la double majorité qualifiée au premier alinéa dudit article les aliénations de parties communes et les travaux à effectuer sur celles-ci liés à la réalisation des missions de l'EPARECA, définies aux termes des articles L. 325-1 et suivants du code de l'urbanisme.
L' article 28 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville prévoit que les projets dont l'EPARECA assure la maitrise d'ouvrage (ou délègue cette maîtrise d'ouvrage) sont soumis pour autorisation à la Commission nationale d'aménagement commercial après consultation de la commission départementale d'aménagement commercial, qui rend son avis dans un délai d'un mois à compter de sa saisine. Passé ce délai, l'avis est réputé rendu.
L' article 17 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit en son second alinéa qu'un décret en Conseil d'État prévoit les modalités selon lesquelles, pour les ensembles immobiliers comportant des locaux commerciaux, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine coordonne ses interventions avec celles de l'Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.
L' article 22 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose que « Les actions et opérations définies au troisième alinéa de l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme ayant fait l'objet d'une décision du conseil d'administration de l'établissement avant la publication du décret prévu au II de l'article 5 de la présente loi et précédemment situées en zone urbaine sensible ou dans les territoires faisant l'objet d'un contrat urbain de cohésion sociale sont menées à leur terme par l'établissement. »
II. La proposition de loi initiale
Le présent article organise d'une part, la dissolution de l'EPARECA (I) et, d'autre part, le transfert, à l'Agence nationale de la cohésion des territoires, des personnels travaillant au sein du Commissariat général à l'égalité des territoires, à l'EPARECA et à l'Agence du numérique (II).
Le premier alinéa précise que l'EPARECA est dissous au 1 er janvier de l'année qui suit la promulgation de la présente loi et abroge les articles du code de l'urbanisme qui s'y rapportent.
Le deuxième alinéa prévoit la reprise, par l'ANCT, des biens, droits et obligations de l'EPARECA.
Le troisième alinéa prévoit la conclusion d'une convention entre l'ANCT et l'EPARECA pour prévoir les relations entre les deux établissements d'ici à cette dissolution.
Le quatrième alinéa prévoit le transfert, à l'ANCT, des personnels des établissements mentionnés : le cinquième alinéa prévoit le transfert des agents exerçant leurs fonctions au sein du CGET à l'exception de ceux assurant des fonctions d'administration centrale.
Le sixième alinéa organise le transfert des agents de l'Agence du numérique, à l'exception de ceux affectés à la mission French Tech.
Le septième alinéa prévoit le transfert des personnels de l'EPARECA.
Enfin, le huitième alinéa prévoit que les fonctionnaires précédemment détachés au sein des établissements et services susmentionnés sont détachés d'office au sein de l'ANCT jusqu'au terme prévu de leur détachement.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur prend acte du transfert de ces établissements et de leurs personnels à l'ANCT.
Il considère que le maintien de l'initiative « French Tech » auprès du ministre de l'économie et des finances se justifie au regard de la mission de promotion des entreprises françaises à l'international qu'elle remplit et se félicite que les sujets liés au déploiement et au renforcement des réseaux de communications électroniques soient rapprochés du ministre de la cohésion des territoires car ils jouent un rôle majeur pour la cohésion des territoires.
Sans remettre en cause l'économie générale du dispositif prévu par les auteurs de la proposition de loi et afin de tenir compte des remarques formulées par le Conseil d'État 100 ( * ) , votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, deux amendements procédant à des précisions rédactionnelles permettant de le sécuriser ( COM-38 et COM-39 ) et visant à effectuer les coordinations juridiques consécutives à la dissolution de l'EPARECA dans les codes et les lois en vigueur ( COM-29).
Enfin, en cohérence avec le report au 1 er janvier 2021 de l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la reprise par l'ANCT des missions dévolues actuellement à l'Agence du numérique, votre commission a adopté un amendement COM-33 prévoyant le transfert des personnels de ce service à compétence nationale à l'ANCT le 1 e janvier 2021.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 11 Conditions d'application de la présente loi
Objet : cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de la présente loi.
I. Le droit en vigueur
L'intervention d'un décret en Conseil d'État est nécessaire pour compléter la création ou la transformation d'un établissement public , même en dehors des cas où il est prévu par une loi si l'on entend déroger à des dispositions fixées par décret en Conseil d'État. L'article 37 de la Constitution dispose, en effet, que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».
En général, ces décrets comportent quatre titres, consacrés respectivement aux dispositions générales, à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public en question, à son régime financier et à des dispositions diverses.
Il s'agit, notamment de préciser :
- le ministre de tutelle , qui doit assurer, dans ses missions, le service public dont il est prévu de confier la gestion ;
- les missions de l'établissement , au regard du respect du principe de spécialité ;
- le siège de l'établissement ;
- le régime administratif de l'établissement et le fonctionnement de ses organes dirigeants (conseil d'administration, direction, conseil de surveillance, autres comités) ainsi que sa structure. L'effectif des membres du conseil d'administration doit ainsi être précisé par décret, de même que ses attributions et la fréquence de ses réunions ;
- les pouvoirs du responsable exécutif de l'établissement , dont la fonction peut être distincte ou cumulée avec celle de président du conseil d'administration ;
- l' organisation interne de l'établissement, notamment son régime financier, la structure des services et le recrutement des personnels. Il conviendrait également d'identifier et de désigner les services de l'État qui apporteront leur concours au fonctionnement de l'Agence dans les territoires ;
- enfin, la procédure nécessaire à la dissolution éventuelle de l'établissement et notamment les règles de consultation.
En outre, plusieurs textes s'imposent aux établissements publics : il en va ainsi de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public pour ce qui concerne la composition et le fonctionnement de certains conseils d'administration, de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public et du décret n° 79-153 du 26 février 1979 relatif à la durée du mandat de président et de dirigeant des établissements publics.
II. La proposition de loi initiale
Le présent article prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions d'application de la présente loi.
III. La position de votre commission
Suivant l'avis du Conseil d'État, votre rapporteur a proposé à votre commission de retirer un certain nombre de dispositions à caractère réglementaire de la proposition de loi .
Il entend cependant que le pouvoir réglementaire fasse bon usage des marges dont il dispose et sera notamment attentif à ce qu'il précise :
- les conditions dans lesquelles le comité d'action territoriale remplira le rôle que lui assigne le législateur ;
- les conditions dans lesquelles les préfets, délégués territoriaux de l'ANCT, pourront subdéléguer leurs compétences et signatures ;
- les modalités de conclusion des conventions pluriannuelles mentionnées à l'article 7 de la présente proposition de loi et, plus largement, les modalités de coordination des actions de l'ANCT avec celles des autres opérateurs identifiés par la proposition de loi (ADEME, ANRU, ANAH, CEREMA) ;
- le fonctionnement des organes de dialogue social de l'agence ;
- les modalités de la dissolution de l'EPARECA et du transfert des contrats des salariés et de ses biens, droits et obligations à la nouvelle agence.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 12 (supprimé) (articles 575 et 575 A du code général des impôts) Conséquences financières éventuelles de la présente loi
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-18 de suppression de cet article.
S'agissant d'un projet régulièrement annoncé 101 ( * ) dans des enceintes officielles 102 ( * ) , il n'est pas nécessaire de gager la présente proposition de loi.
Votre commission a supprimé cet article.
Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 19 Décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1983 sur les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
* 20 CE, Assemblée, 16 novembre 1956.
* 21 TC, 12 novembre 1984.
* 22 TC, 10 février 1949, Guis et CE, 3 décembre 2003, Houté.
* 23 Etude annuelle, Conseil d'État, 2009.
* 24 Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principe d'aménagement (article L. 321-1 et suivants du code de l'urbanisme).
* 25 Loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales).
* 26 Loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et à France Télécom.
* 27 Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (articles L. 711-1 et suivants du code de l'éducation).
* 28 CE, 11 octobre 1985 , Syndicat général de la recherche agronomique CFDT et autres, n° 28106 ; CE, 12 avril 1995, Syndicat national des ingénieurs et techniciens de la météorologie, n° 150922, T.).
* 29 CE, avis, 16 juin 1992, EDCE 1992.
* 30 CE, 25 octobre 2004, Asaro et autres.
* 31 Page 38 du rapport précité.
* 32 Agence française de sécurité sanitaire des aliments, Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire par exemple.
* 33 Agence française de développement, Agence de financement des infrastructures de transport.
* 34 Agence de mutualisation des universités et établissements, Réunion des musées nationaux.
* 35 Page 57 du rapport précité.
* 36 Article 2 de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi).
* 37 Article 2 du décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.
* 38 Conseil d'État, rapport public 2018 - Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2017, p. 295.
* 39 Troisième alinéa du point 3.
* 40 Suivant la suggestion formulée par le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi (cinquième alinéa du point 3).
* 41 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
* 42 Conseil d'État, 2 / 6 SSR, du 29 décembre 1999, 185970, mentionné aux tables du recueil Lebon.
* 43 Conseil d'État, Section des travaux publics, 7 juillet 1994, n° 356089, Avis « Diversification des activités d'EDF/GDF ».
* 44 Cet article précise que les syndicats mixtes « constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale et ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre II » de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.
* 45 Notamment l'acquisition des fonds commerciaux ou artisanaux ainsi que, le cas échéant, par voie d'expropriation, des immeubles ou droits réels immobiliers nécessaires aux opérations correspondant à son objet, la cession des immeubles ou les fonds acquis et la délégation de la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un ou plusieurs locataires gérants.
* 46 Décret n° 2015-113 du 3 février 2015 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « Agence du numérique ».
* 47 Avant-dernier et dernier alinéas du point 3 de l'avis n° 395974.
* 48 Article L. 1431-2 du code de la santé publique.
* 49 Avis n° 539 (2017-2018) précité.
* 50 Article 11 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 51 Article R. 321-4 du code de la construction et de l'habitation.
* 52 Article R. 325-1 du Code de l'urbanisme.
* 53 Article 46 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports.
* 54 Article R. 131-4 du Code de l'environnement.
* 55 Point 7 de l'avis n° 395974 de l'Assemblée générale du Conseil d'État.
* 56 Voir l'annexe 6 du rapport de S. Morvan.
* 57 Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, code des ports maritimes, code de la santé publique, loi n° 75-1 du 3 janvier 1975 portant création du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou, loi n° 82-155 de nationalisation du 11 février 1082, loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 58 Article 46 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matières d'infrastructures et de services de transports.
* 59 Article 11 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, modifié par le décret n° 2015-299 du 16 mars 2015 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
* 60 Étude précitée adoptée par l'assemblée générale le 15 octobre 2009.
* 61 Voir les points 8 et 9 de l'avis n° 395974 adopté par l'Assemblée générale du Conseil d'État. Séance du 25 octobre.
* 62 Conseil d'État, n° 360307.
* 63 Page 91 de l'étude mentionnée.
* 64 La loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine disposait que l'ANRU « prend appui » sur les préfets avant que l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales introduise la formule de « délégué territorial ».
* 65 Aux termes de l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 66 Aux termes de l'article L. 621-6 du code rural et de la pêche maritime.
* 67 Les départements les plus peuplés ont une direction départementale de la protection des populations et une direction départementale de la cohésion sociale distinctes, tandis que les deux structures sont rassemblées dans les départements moins importants.
* 68 Article 3 du décret n° 2012-509 du 18 avril 2012.
* 69 Page 31 du rapport France Territoires précité.
* 70 Ibidem.
* 71 Ibidem.
* 72 L'article 5 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux finances publiques liste les catégories de charges budgétaires de l'État parmi lesquelles les subventions, de fonctionnement, pour charges de service public.
* 73 Jaune « Opérateurs de l'État » annexé au PLF pour 2018.
* 74 Avis n° 113 (2017-2018) présenté au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par M. Louis-Jean de Nicolaÿ.
* 75 L'article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a complété les dispositions de l'article 10-3 de la loi précitée du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 76 Enquête réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 77 CC, 19 juillet 1983, n° 83-160 DC.
* 78 R. Chapus, DAG 1, Montchrestien, 11 e édition n° 488.
* 79 E. Arrighi de Casanova, « Les quasi-contrats du plan », Dr. Soc., 1965, p. 341 ; F. Batailler, « Une nouvelle technique d'économie concertée : les “quasi-contrats” pour l'exécution du plan », RSF, 1964, p. 345.
* 80 Décret n° 70-1221 du 23 décembre 1970, publié au Journal officiel du 25 décembre 1970 ; J.-P. Duport, « Les contrats de plan », Moniteur des Travaux publics, 1971, p. 45 ; Y. Pimont, « Les contrats de plan », Revue de sciences financières, 1971, p. 697.
* 81 Circulaire du ministre de l'équipement, n° 74-112 du 4 juillet 1974, Moniteur des Travaux publics, 17 août 1974, p. 124
* 82 Circulaire de la DATAR du 11 juillet 1975 puis circulaire du 30 mars 1977, P. Rolland, « Les contrats de pays », Revue de droit public, 1979, p. 1338 ; D. Pépy, « Une formule originale : les contrats de pays », Revue administrative, 1975, p. 623.
* 83 JORF, 30 juillet 1982 ; AJDA, 1982, p. 615 et p. 577, commentaire H. Jacquot.
* 84 Rapport public 2008 du Conseil d'État précité : « La construction européenne a renforcé l'échelon régional à l'intérieur des États membres. Dans les années 1980 et dans la foulée de la création du comité des régions, la Commission a tenté de s'appuyer davantage sur l'échelon régional pour sortir d'un face-à-face exclusif avec les États membres et assurer une meilleure application directe du droit et des politiques communautaires à l'échelon local. La création des fonds structurels (FEOGA, FSE, FEDERE...) s'inscrit dans cette logique. Les règlements qui les régissent prévoient un large recours au contrat, y compris pour fixer les montants alloués aux régions. L'effet structurant de ces fonds a d'ailleurs été tel que la planification régionale a fini par se caler entièrement, à la fois en ce qui concerne sa périodisation, sa forme contractuelle et ses orientations, sur celle des fonds européens, qui la financent à hauteur de 30 % environ. Même si les États membres centralisent et rendent compte de l'emploi des fonds, la négociation part de l'échelon régional et remonte jusqu'à Bruxelles. Autrement dit, sur ce point, la construction européenne a conforté la pratique préexistante de contractualisation de l'aménagement du territoire déjà largement pratiquée chez nous et lui a permis de prendre une plus grande ampleur ».
* 85 Page 490 du rapport public précité.
* 86 CE, Sect., 7 février 1936.
* 87 Circulaire du Premier ministre du 23 février 1989.
* 88 Circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995.
* 89 Point 9 de l'avis n° 395974 de l'Assemblée générale du Conseil d'État.
* 90 CE, 8 mars 1957, Jalenques de Labeau et TC, 20 juin 1994, Barlaud, pour l'application au fonctionnaire mis en position de détachement.
* 91 Voir la réponse du Secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services, des professions libérales et de la consommation à Mme Brigitte Gonthier-Maurin (Hauts-de-Seine, CRC-SPG), le 10/03/11.
* 92 3° de l'article L. 2312- 8 du code du travail.
* 93 Article 11 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, pour l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
* 94 Article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, pour l'Agence nationale de l'habitat.
* 95 Le dernier contrat d'objectifs et de performance de l'EPARECA avec l'État a été signé le 13 juillet 2016.
* 96 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012.
* 97 Loi n°... du ... portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 98 La Mission Société Numérique conduit notamment l'élaboration et la mise en oeuvre de la Stratégie nationale pour un numérique inclusif, en lien avec le chantier 25 de la Conférence nationale des Territoires.
* 99 Article L. 144-3 du même code.
* 100 Points 14 et 15 de l'avis n° 395974 de l'Assemblée générale du Conseil d'État.
* 101 Que ce soit par M. Julien DENORMANDIE, secrétaire d'État auprès du ministre de la cohésion des territoires, lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la proposition de loi créant une Agence nationale pour la cohésion des territoires de notre collègue Philippe Vigier, le 7 décembre 2017, par M. Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires le 30 mai 2018 à l'occasion du lancement de la Banque des territoires et par M. Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'Intérieur, lors de l'examen par le Sénat de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale de nos collègues Philippe Bas et Mathieu Darnaud, le 12 juin 2018.
* 102 Voir le rapport d'information n° 401 (2007 2008) de notre ancien collègue Jean ARTHUIS, au nom de la commission des finances du Sénat.