II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. BERNARD DELCROS)
1. Des dépenses fiscales en matière d'aménagement du territoire particulièrement dynamiques
Seize dépenses fiscales sont rattachées au programme 112, dont le montant total en 2017 s'élève à 459 millions d'euros , soit plus du double des crédits de paiement du programme .
Or, ce montant est en constante augmentation depuis quelques années et apparaît difficilement prévisible . En effet, alors que le chiffrage initial pour 2017 prévoyait un coût total des dépenses fiscales de 420 millions d'euros, le chiffrage actualisé présenté dans le rapport annuel de performance annexé à la présente mission est de 10 % plus élevé (+ 39 millions d'euros).
Comme l'illustre le tableau ci-dessous, trois dépenses fiscales apparaissent particulièrement dynamiques .
Coût des principales dépenses fiscales en 2016 et en 2017
(en millions d'euros)
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Dépense fiscale |
2016 |
Prévision 2017 |
Chiffrage actualisé 2017 |
|
Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse |
175 |
175 |
180 |
|
Exonération totale ou partielle des bénéfices pour les entreprises nouvelles qui se créent entre le 1 janvier 2007 et le 31 décembre 2020 dans zones d'aide à finalité régionale (AFR) ou qui se sont créées entre le 1 er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) |
119 |
110 |
125 |
|
Exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRR pour les entreprises créées ou reprises entre le 1 er janvier 2011 et le 31 décembre 2020 |
46 |
38 |
55 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2017)
En particulier, la mesure d'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés pour les entreprises créées ou reprises dans les ZRR 172 ( * ) , prolongée fin 2015, progresse de 9 millions d'euros entre 2016 et 2017 . Son coût total est estimé à 55 millions d'euros . Cette augmentation découle principalement de la réforme du dispositif des ZRR et des critères de zonage, entrée en vigueur le 1 er juillet 2017 173 ( * ) .
De même, les dépenses fiscales en faveur de la Corse connaissent une tendance haussière (+ 5 millions d'euros du coût de la dépense en faveur des taux de TVA particuliers entre 2016 et 2017). Alors que le comité d'évaluation des dépenses fiscales avait fait part de ses doutes quant à l'utilité de cette dépense fiscale, la Cour des comptes, qui en recommande depuis plusieurs années l'évaluation, annonce que le CGET a proposé au ministre de la cohésion des territoires de demander au ministre de l'économie le lancement d'une mission de l'Inspection générale des finances destinée à évaluer « la pertinence de dépenses fiscales du programme 112 en faveur de la Corse », demande restée sans réponse à ce jour.
2. L'élargissement du périmètre de la mission a emporté une augmentation des restes à payer
Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) comprend majoritairement des dépenses d'intervention contractualisées ou versées sur plusieurs années : contrats de plan État-région (CPER), prime d'aménagement du territoire (PAT), pôles d'excellence rurale ou encore, depuis 2017, contrats de ruralité, financés par le Fonds national d'aménagement. Dès lors, 65 % des crédits de paiement (hors titre 2) du programme consommés en 2017 (127,5 millions d'euros) ont porté sur des engagements antérieurs à 2017 . Seuls 35 % (67,5 millions d'euros) des CP (hors titre 2) du programme ont porté sur des engagements de l'année 2017.
La gestion 2017 est marquée par une hausse importante des restes à payer, c'est-à-dire des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2017. Ces restes à payer s'élèvent à 516,5 millions d'euros sur le programme 112, en hausse de 26 % par rapport à 2016 (409 millions d'euros fin 2016). Cette augmentation découle principalement de la mise en place des contrats de ruralité (138 millions d'euros, soit 27 % des restes à payer du programme). Le rapport annuel de performance annexé à la présente mission précise à ce titre que les engagements devraient faire l'objet de paiements s'étalant sur trois ou quatre années en moyenne.
Évolution des restes à payer des programmes 112 et 162
(en millions d'euros)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Écart 2017/2016 |
|
|
Programme 112 |
591,6 |
549,8 |
461,5 |
408,8 |
516,5 |
26,4 % |
|
Programme 162 |
259,0 |
235,9 |
209,1 |
211,5 |
207,7 |
-1,8 % |
|
Total |
850,6 |
785,7 |
670,6 |
618,5 |
724,2 |
17 % |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des rapports annuels de performances pour 2013 à 2017)
D'autres dispositifs portés par le programme présentent également des montants élevés de restes à payer : les CPER (199 millions d'euros), et la PAT (83,4 millions d'euros). Toutefois, si l'on neutralise les restes à payer découlant des deux nouveaux dispositifs portés par le programme en 2017 (Pacte État-métropoles et contrats de ruralité), les restes à payer suivent la tendance baissière observée ces dernières années .
3. Le PITE présente le plus faible taux de consommation des crédits de paiement de la mission (70 %)
Malgré une légère amélioration par rapport à l'année 2016, le taux d'exécution en CP du programme 162 est le plus faible de la mission (70 %), principalement pour deux raisons.
D'abord, l'action 02 (« Eau et agriculture en Bretagne ») présente un taux d'exécution des CP de 60 %. Alors que 6,7 millions d'euros étaient prévus initialement en loi de finances initiale, 1,4 million d'euros de CP a été annulé dans le cadre du schéma de fin de gestion . Ces annulations ont conduit à la réduction du transfert prévu à l'agence de services et de paiement (ASP) pour l'engagement des dossiers relatifs aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) de 2017, dont l'instruction a débuté en 2018, et à la suppression du transfert destiné à leur paiement.
En deuxième lieu, l'exécution des crédits du programme a été ralentie, comme l'année précédente, par un rattachement trop tardif du fonds de concours versé par l'Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) au financement du volet « transport » du Programme exceptionnel d'Investissement (PEI) Corse . Le projet annuel de performance de la mission prévoyait un doublement des ressources disponibles sur le programme, grâce aux fonds de concours (25 millions d'euros en AE et 20 millions en CP). Le rapport annuel de performance précise que le conseil d'administration de l'AFITF ne s'est pas réuni au cours du dernier trimestre comme initialement annoncé afin de valider la programmation des opérations du PEI Corse pour 2017. La mise à disposition tardive des CP prévus pour 2017 n'a donc pas permis de réaliser les mandatements initialement envisagés. Seuls 20 millions d'euros de CP des reports issus de la gestion 2016 ont été consommés.
Les engagements non couverts par des paiements du PITE s'élèvent à 197,2 millions d'euros en 2017 . L'accumulation des retards sur le PEI a conduit le Gouvernement à présenter un amendement en commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale, le 19 mai 2018, sur le projet de loi sur l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), afin de prolonger la durée du PEI Corse, que la commission a adopté.
Ainsi, alors qu'il avait déjà vu sa durée d'exécution prolongée de deux années par la loi « NOTRe » 174 ( * ) , le PEI pourrait de nouveau être prolongé, le décalage de l'échéance de programmation de fin 2018 à fin 2020 devant permettre à l'État d'honorer la totalité de ses engagements.
4. Des dépenses de personnel et de fonctionnement du CGET en légère hausse
Les dépenses de personnel et de fonctionnement du CGET sont portées par le programme 112.
Comme en 2016, on observe une légère sous-exécution du plafond d'emplois et des dépenses de personnel prévues en loi de finances initiale pour 2017. Fin 2017, le CGET comptait 276 équivalents temps plein travaillé (ETPT) , dont 178 contractuels, soit une baisse de 5 ETPT par rapport au plafond fixé en loi de finances initiale. Les dépenses de personnel (titre 2) s'établissent à 19,9 millions d'euros , ce qui correspond à une augmentation de 2 % par rapport à l'exécution 2016 mais à une sous-exécution de près de 4 % par rapport à la prévision initiale . Cette augmentation par rapport à l'exécution 2016 découle notamment de l'impact du coût du protocole relatif à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR). La sous-exécution par rapport aux prévisions initiales s'explique quant à elle par le non remboursement d'agents mis à disposition dont les états liquidatifs ne sont pas parvenus avant la fin de l'exercice.
Les dépenses de fonctionnement courant (3,7 millions d'euros en AE et CP) et les dépenses immobilières du CGET (1,8 million d'euros en AE et 4,7 millions d'euros en CP) ont quelque peu augmenté par rapport à 2016. En octobre 2017, le CGET, qui était temporairement installée à Saint-Denis, a en effet déménagé sur le site Ségur-Fontenoy , sur lequel les services du Premier ministre sont regroupés. Des économies sont attendues de cette nouvelle implantation, grâce aux mutualisations qui devraient en découler.
* 172 Prévue à l'article 44 quindecies du code général des impôts.
* 173 À la suite de la réforme introduite par l'article 45 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 174 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.