Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » - MM. BERNARD DELCROS ET PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2017

1. Malgré un élargissement du périmètre de la mission, l'exercice 2017 est marqué par une sous-exécution des crédits

La mission « Politique des territoires », consacrée à la politique d'aménagement du territoire de l'État, regroupe, depuis 2015, trois programmes :

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » qui comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et les dépenses de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) , dont les crédits proviennent de différents ministères et finance des plans gouvernementaux interministériels répondant à certains enjeux territoriaux particuliers comme la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin et le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ;

- et le programme 147 « Politique de la ville » ^{168 ( * )} qui finance notamment les contrats de ville, les programmes de réussite éducative et le dispositif adultes-relais.

En 2017, le périmètre de la mission a été modifié en raison d'un transfert de crédits du Fonds de soutien à l'investissement public local (FSIL) au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », en vue de financer deux dispositifs :

- les contrats de ruralité (216 millions d'euros en autorisations d'engagement -AE- et 30,4 millions d'euros en crédits de paiement - CP), qui ont vocation à financer des dépenses d'investissement et de soutien à l'ingénierie ;

- le « Pacte État-métropoles », dans le cadre du pacte du même nom conclu le 6 juillet 2016 (20 millions en AE et 2,8 millions d'euros en CP).

La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait , pour l'ensemble de la mission, 996,4 millions d'euros en AE et 706 millions d'euros en CP, hors fonds de concours.

À la fin de l'exercice 2017, le niveau d'exécution des crédits de la mission se situe nettement en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale : 732,3 millions d'euros ont été consommés en AE et 630,6 millions d'euros en CP. 73,5 % des AE et 89,3 % des CP ont donc été consommés.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2017

(en millions d'euros)

Programmes		Crédits exécutés 2016	Crédits votés LFI 2017*	Crédits exécutés 2017	Exécution 2017/ exéc. 2016	Exécution 2017 / LFI 2017
					(en %)	(en %)
Programme 112	AE	169,9	452,1	322,6	89,8%	-28,6%
	CP	223,0	247,3	214,9	-3,6%	-13,1%
Programme 162	AE	38,6	29,9	43,3	12,1%	44,8%
	CP	36,3	29,3	47,1	29,6%	60,8%
Programme 147	AE	389,6	514,4	366,4	-6,0%	-28,8%
	CP	390,7	429,4	368,6	-5,7%	-14,2%
Total Mission	AE	598,2	996,4	732,3	22,4%	-26,5%
	CP	650,0	706,0	630,6	-3,0%	-10,7%

* Hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2017)

Par rapport à la consommation observée en 2016, les AE sont très largement supérieures (+ 22,4 %), tandis que les CP sont inférieurs de 3 %.

Exécution des crédits de la mission depuis 2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

2. La mission a été très fortement affectée par les annulations de crédits intervenues en cours de gestion

Les programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) et 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) ont fait l'objet d'une réserve de précaution importante de leurs crédits, limitant fortement les ressources disponibles dès le début de la gestion :

- s'agissant du PICPAT, la mise en réserve initiale s'élevait à 34,3 millions d'euros en AE et 18 millions d'euros en CP ;

- la réserve de précaution initiale du PITE (2,4 millions d'euros en AE et en CP) a été abondée par des surgels à hauteur de 1,7 million d'euros en AE et 5,6 millions d'euros en CP.

La mission est très contributrice des annulations de crédits intervenues en cours de gestion . Ces annulations ont largement été financées par les crédits mis en réserve . Ainsi, l'intégralité de la réserve de précaution a été annulée pour le PICPAT ^{169 ( * )} . S'agissant du PITE, la réserve de précaution a été intégralement annulée, tandis que les reports de crédits ont été « surgelés » en début d'exercice puis annulés par les décrets d'avance de juillet et novembre 2017. Toutefois, une partie des reports de crédits a été rendue disponible en avril (1,5 million d'euros, en AE et en CP), pour l'accompagnement et la reconversion des pêcheurs dans le cadre du « Plan chlordécone ».

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2017

(en millions d'euros)

Programme		LFI 2017	Reports entrants	Décrets d'avance	Virement ou transfert	LFR de fin de gestion	Fonds de concours et attributions de produits	Crédits ouverts 2017	Crédits consommés 2017
112	AE	452,10	2,70	-106,00	-0,10	-0,30	7,30	355,70	322,60
	CP	247,30	2,80	-35,00	1,32	-0,30	7,30	222,00	214,90
162	AE	29,90	21,00	-3,50	0,40		0,00	47,80	43,30
	CP	29,30	25,60	-8,00	0,40		20,00	67,30	47,10
147	AE	514,40	1,90	-130,40	-16,20		0,30	370,00	366,40
	CP	429,40	3,00	-46,50	-16,20		0,30	370,00	368,60
Total mission	AE	996,40	25,60	-239,90	-15,90	-0,30	7,30	773,20	732,30
	CP	706,00	31,40	-89,50	-14,48	-0,30	27,30	660,00	630,60

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour 2017)

Comme l'illustre le tableau ci-dessus, les ouvertures de crédits opérées par voie de fonds de concours et les reports de crédits, concernant principalement le programme 162, en particulier le Programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse, n'ont pas compensé les annulations intervenues dans le décret d'avance du 20 juillet 2017 ^{170 ( * )} : au total, les annulations ont représenté 240 millions d'euros en AE et 89,5 millions d'euros en CP, soit 24 % des AE et 13 % des CP votés en loi de finances initiale.

Ces annulations ont principalement porté, pour le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », sur les crédits mis en réserve , les contrats de ruralité et les CPER.

S'agissant du programme 147 « Politique de la ville » , 28 % des AE ont été annulées , principalement celles prévues pour le financement du Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU), soit 100 millions d'euros, qui marquaient pourtant le retour de l'État dans le financement de l'opérateur.

Tandis que les gels et surgels conduisent à « fausser » l'autorisation budgétaire initiale, les annulations ne correspondent pas à de véritables mesures d'économie . Au surplus, l'exposition régulière de la mission aux mesures de régulation budgétaire emporte des effets dommageables tant sur l'efficacité des dispositifs que sur le rythme de déroulement des projets. Par exemple, la Cour des comptes souligne ^{171 ( * )} qu'à la suite du décret d'avances de juillet 2017, la programmation des dépenses 2017 a du intégralement être revue sur le programme 112.

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* ¹⁶⁸ L'élargissement du périmètre de la mission à la politique de la ville par la loi de finances initiale pour 2015 faisait suite à la création, en mars 2014, du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui regroupe la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG CIV) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

* ¹⁶⁹ À l'exception de 104 021 euros en titre 2, en AE et en CP.

* ¹⁷⁰ Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ¹⁷¹ Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Politique des territoires », 2017.