EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président . - Les amendements COM-14 , COM-35 , COM-36 et COM-43 , respectivement relatifs à l'augmentation de l'indemnité de fonction des maires et de leurs adjoints et aux conditions de remboursement des frais de déplacement des délégués intercommunaux, ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - La philosophie et l'objectif central de la proposition de loi sont simples : que l'on ait ou non été favorable aux récentes réformes territoriales, loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite NOTRe en tête, chacun peut convenir de la nécessité d'opérer certains ajustements. Les conclusions qui ressortent des travaux de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale installée par notre commission sont formelles : certaines dispositions posent encore des difficultés de mise en oeuvre, notamment en matière de gestion de l'eau et de l'assainissement ou de fonctionnement des intercommunalités. L'objectif du présent texte n'est nullement de détricoter les réformes antérieures, mais de mettre en place des mécanismes plus souples d'application.
Les rapports entre les communes et leurs groupements font l'objet d'une série de dispositions visant à lever les situations de blocage et les complexités observées sur le territoire par la mission de contrôle et de suivi. Si les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) ont permis l'installation de nouveaux EPCI, le cas des EPCI dits « XXL » demeure complexe. Comme cela a été rappelé à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, certaines intercommunalités disposent d'un territoire extrêmement étendu. Des communautés d'agglomération ont été créées en pleine campagne, alors que ce statut avait été conçu pour favoriser le développement intégré d'une ville et de ses abords immédiats. Nous avions d'ailleurs dénoncé, dans notre rapport d'information Laisser respirer les territoires remis en mars 2017, l'effet d'entraînement qui conduit les groupements de communes, afin de bénéficier de mesures financières incitatives, à sans cesse viser la strate administrative supérieure. Il nous faut redonner de la souplesse au dispositif, sans remettre en cause les périmètres intercommunaux existants.
Dans le cadre de la conférence nationale des territoires, qui s'est tenue au Sénat le 17 juillet dernier, le Président de la République a fait état de son soutien au voeu sénatorial de création d'une agence nationale de la cohésion des territoires. La proposition de loi, dans le souci d'assurer l'efficacité de ce nouvel outil, en précise les missions et le fonctionnement : c'est là son deuxième objectif.
Le titre I er de la proposition de la loi relatif à l'Agence nationale de la cohésion des territoires a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, dont je laisserai le rapporteur, notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ, nous présenter les articles, ainsi que les amendements afférents.
Le titre II a pour objet de démocratiser l'action publique locale et d'en renforcer l'efficacité ; son chapitre I er concerne le bloc communal. L'article 8 porte sur les règles de représentation des communes nouvelles au sein des EPCI. Sans remettre en cause les compétences relevant des EPCI, l'article 9 vise à faciliter leur exercice territorialisé grâce à la création de pôles territoriaux. Il ne reprend pas le dispositif initialement envisagé par une proposition de loi portant sur le même sujet, mais le texte adopté par notre commission le 15 février 2017 sur le rapport de notre ancienne collègue Jacqueline Gourault. Le mécanisme proposé est facultatif et d'une grande souplesse : les commissions formées par les conseillers municipaux élus sur le territoire des pôles seraient simplement consultées sur les modalités d'exercice de l'EPCI comme sur tout sujet d'intérêt du pôle. L'article 10 autorise un groupe de communes contiguës, membres d'un EPCI à fiscalité propre, à s'en retirer pour constituer un nouvel établissement, à condition de respecter les seuils de population fixés par la loi. Au cours des déplacements réalisés par la mission de contrôle et de suivi, il est apparu, aux dires même des préfets, que certains ajustements étaient nécessaires : les intercommunalités ne peuvent se réduire au plus petit dénominateur commun. L'article 11, enfin, supprime la révision sexennale des schémas départementaux de coopération intercommunale, qui interdit de procéder en temps utile à des modifications de périmètre.
Le chapitre II porte sur les départements. Son article 12 élargit les possibilités offertes à ces derniers de contribuer aux opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population, en cas de défaillance de l'initiative privée. L'article 13 élargit les conditions de recours à l'ingénierie des départements. Le considérant comme satisfait, je vous en proposerai la suppression. L'article 14 rétablit la possibilité, pour les départements, de détenir des participations dans les sociétés publiques locales et les sociétés d'économie mixte dans le seul domaine de l'aménagement. Je pense particulièrement ici au secteur des transports et, notamment, à l'aéroport d'Aurillac. L'article 15, consensuel certainement, prévoit que les aides accordées par le département en matière agricole, bien que toujours subordonnées à une convention avec la région, ne viennent plus obligatoirement en complément d'aides régionales. Je précise à cet égard que l'association Régions de France est favorable à cette disposition. Enfin, l'article 16 crée un schéma départemental de la solidarité territoriale, dépourvu de valeur contraignante, permettant au département de disposer d'une vision d'ensemble de ses interventions au titre de la solidarité territoriale et d'assurer leur programmation sur la durée d'un mandat.
Le chapitre III traite de la décentralisation des politiques de développement économique, d'emploi et de formation au bénéfice de la région. L'article 17, en cohérence avec la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi NOTRe, consolide les compétences des régions en matière d'emploi, de formation professionnelle et d'apprentissage et, dans le même esprit, l'article 18 renforce leur implication en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Le chapitre IV s'attache à améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux. Des travaux sont en cours dans le cadre de la conférence nationale des territoires comme au sein de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales s'agissant du statut de l'élu local. Les articles 19 et 20, afin de marquer la volonté du Sénat d'avancer sur ce dossier, proposent d'ores et déjà des solutions aux préoccupations des élus, qu'il s'agisse de la conciliation de leur mission avec leur vie familiale ou des risques juridiques qu'ils encourent.
Le chapitre V de la proposition de loi comporte enfin diverses dispositions visant à améliorer le fonctionnement des collectivités : l'article 21 assouplit les conditions de la délégation de compétences d'une collectivité à une autre ; l'article 22 reprend le contenu d'une proposition de loi déposée par notre collègue Bruno Sido et adoptée par le Sénat le 6 décembre 2016 autorisant la subdélégation de la gestion des transports scolaires, par les départements, à des autorités organisatrices locales ; l'article 23, reprenant un souhait constant des maires, impose à l'État de notifier annuellement aux collectivités territoriales le montant de leur attribution au titre de la dotation générale de fonctionnement (DGF) avant le 1 er mars ; l'article 24, enfin, afin de compenser le désengagement de l'État, autorise les communes et les EPCI compétents en matière d'urbanisme à percevoir un droit de timbre pour l'enregistrement des demandes d'autorisation et déclarations préalables.
M. Philippe Bas , président . - Notre rapporteur a, dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi, rencontré de nombreux élus locaux : il connaît parfaitement leurs difficultés à appliquer la loi NOTRe. Comme cela a été indiqué, nous avons délégué à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le titre I er ; nous reprendrons leurs amendements.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Je souhaite, en premier lieu, saluer l'initiative des auteurs de la proposition de loi, qui fait montre de la détermination du Sénat à agir au service des territoires et à travailler de façon constructive en anticipant les projets du Gouvernement. Je partage la logique retenue par la proposition de loi, visant à une déconcentration de la politique d'aménagement.
La proposition de créer une agence nationale de la cohésion des territoires arrive à point nommé : le Président du Sénat l'avait évoquée avant que le Président de la République ne la fasse sienne lors de la conférence nationale des territoires. Nous en avions également caressé l'idée en 2017, avec Hervé Maurey, dans notre rapport consacré à l'aménagement du territoire. Hélas, aucun arbitrage n'a été encore rendu sur la forme que revêtiront l'agence et son organisation, notamment l'épineuse question de son statut juridique et du véhicule nécessaire à sa création. Le préfigurateur devrait rendre ses conclusions à la mi-juin et des arbitrages sont ensuite attendus au cours du mois de juillet. Il se dit que le sujet est très suivi par l'Élysée.
Je souhaiterais partager avec vous deux convictions. Je crois d'abord que l'agence n'est pas un artifice mais une vraie bonne idée, qui doit servir à répondre aux multiples fractures, identifiées de longue date, qui traversent les territoires ruraux et périurbains dans l'accès au numérique, l'accès aux soins, l'accès aux services publics et dans le domaine de la mobilité. Je suis, en outre, convaincu, qu'elle ne doit pas être un arbre de plus dans la forêt. Elle doit agréger, fédérer des acteurs existants et coordonner les politiques publiques. Elle doit, surtout, être dédiée aux besoins d'ingénierie et d'accompagnement des territoires ruraux et périurbains pour concrétiser leurs projets et maîtriser les risques qui y sont associés.
L'article 1 er précise le statut et les missions de l'agence. L'article 2 en décrit le champ d'intervention, constitué du territoire des communes et intercommunalités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), soit plus de 34 000 communes et 1 100 EPCI à fiscalité propre. L'article 3 dispose que l'agence peut créer des filiales et détenir des participations dans des organismes intervenant dans son domaine de compétence. L'article 4 l'habilite à promouvoir son expertise à l'étranger. L'article 5 détermine la gouvernance de l'agence et l'article 6 en fixe les recettes. Enfin, l'article 7 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser ses modalités d'organisation et de fonctionnement.
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté cinq amendements sur les articles qui lui ont été délégués au fond. L'amendement COM-61 , à l'article 1 er , étend le périmètre d'intervention de l'agence à la problématique de la dévitalisation des centres de vie des territoires ruraux et périurbains traitée par la proposition de loi de nos collègues Martial Bourquin et Rémi Pointereau. Il souligne, par ailleurs, le rôle essentiel que doit jouer la transition écologique et énergétique pour favoriser un développement durable et équilibré. L'amendement COM-62 , à l'article 2, précise le cadre d'intervention de l'agence. Il prévoit ainsi que le préfet coordonne l'action des opérateurs et administrations de l'État dans le département afin d'éviter doublons et incohérences. Il souligne également la nécessité pour l'établissement de coordonner ses actions avec celles de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique ou de la commission chargée d'attribuer la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). L'agence devra également respecter les orientations fixées par les schémas régionaux de planification. L'amendement permet enfin une rationalisation des interventions de l'État dans les territoires en prévoyant que d'autres établissements publics opérant sur des champs connexes ou complémentaires peuvent y être rattachés. L'amendement COM-63 supprime l'article 4 relatif au rôle de l'Agence à l'international, car ce n'est pas là la priorité. À l'article 6, l'amendement COM-64 prévoit la possibilité d'affecter de nouvelles recettes à l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Enfin, l'amendement COM-65 précise, à l'article 5, la composition du conseil d'administration de l'agence pour y intégrer quatre parlementaires et y assurer la parité entre les femmes et les hommes.
M. Philippe Bas , président . - Vos amendements seront adoptés lors de l'examen des articles, afin d'être intégrés au texte de la commission. Je salue à cette occasion la qualité de notre collaboration. Je rappelle, s'agissant du titre I er , que le 17 juillet dernier, le Président de la République a rallié la proposition sénatoriale de création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires : nos travaux vont donc aiguiller la réflexion du Gouvernement.
M. Pierre-Yves Collombat . - Connaissant la lucidité et la combativité de notre rapporteur et alléché par le titre de la proposition de loi, je m'attendais à y lire des propositions toniques en faveur des collectivités territoriales, non une série de soins palliatifs pour la loi NOTRe. Quelques dispositions, notamment celles relatives aux communes nouvelles, qui réclament un avantage financier sans accepter de recul de leur représentativité, peuvent faire grincer... Il en va de même de la suppression de la révision sexennale des SDCI : bien qu'artificielle, elle ouvrait néanmoins la voie à un dialogue pour les communes. Quant aux autres propositions, nous les avons évoquées maintes fois dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi. Vous souhaitez faciliter la vie des élus, dites-vous. Mes amendements, pourtant concrets s'agissant de leur rémunération, ont été déclarés irrecevables : comment imaginez sans cela un véritable statut de l'élu ? Il appartient au Sénat de faire progresser cette question essentielle pour la démocratie locale, ferment de la démocratie nationale.
M. Éric Kerrouche . - Je ne puis que vous faire part de mon étonnement quant à la finalité et au statut du présent texte. Tandis que les collectivités territoriales ont subi ces dernières années une accumulation de réformes, la proposition de loi revient sur les arrangements qui viennent d'être trouvés. Imaginez le risque démocratique - surreprésentation de certaines populations au sein des EPCI - institutionnel - généralisation de la possibilité de sortir à la carte d'un EPCI - et fonctionnel - déséquilibre de la relation entre département et région - que comporte le texte ! Votre précédent rapport d'information demandait à ce qu'on laisse respirer les territoires : cessons donc de légiférer, comme nous nous apprêtons par exemple à le faire sur les pôles territoriaux ! Certes, des ajustements ponctuels, notamment concernant la DGF, semblent nécessaires, mais ils n'impliquent en rien un texte ad hoc . Par ailleurs, la délégation aux collectivités territoriales a engagé une réflexion sur le statut de l'élu : la proposition de loi m'apparaît donc prématurée et risque d'être parcellaire.
M. Didier Marie . - Je partage l'étonnement de mon collègue de voir arriver un texte alors que des travaux sont en cours sur les différents points qu'il aborde - la revitalisation des communes et le statut de l'élu local notamment - tandis que la mission de préfiguration de la nouvelle agence n'a pas encore rendu ses conclusions. Ne nous cachons pas non plus que cette initiative, étant donné l'avis, entre autres, du ministère de l'intérieur, n'a guère de chances de prospérer. Après que l'édifice institutionnel territorial a été chamboulé par de récents textes, les collectivités se trouvent en phase de stabilisation. Laissons-leur du temps !
Bien qu'il faille prendre garde à la multiplication de ce type d'organismes, je suis favorable à la création de l'ANCT à la condition d'encadrer fermement son périmètre, mais j'estime prématurées les dispositions du titre I er . Je m'oppose, en revanche, à certaines mesures du titre II relatives aux départements : l'Assemblée des départements de France (ADF) ne cache pas son ambition de revenir sur la suppression de la clause de compétence générale, notamment s'agissant des transports scolaires.
M. François Bonhomme . - Je me trouve pour ma part très heureux de cette proposition de loi ! Pour filer la métaphore de Pierre-Yves Collombat, le cadavre territorial est en sédation profonde et continue...
M. Jean-Pierre Sueur . - C'est très excessif !
M. François Bonhomme . - Nos rencontres régulières avec des maires nous apprennent que la loi NOTRe n'a pas encore produit tous ses effets... Déjà, elle a entraîné un bouleversement général, facteur d'incompréhension et de discorde locale. La proposition de loi vient corriger les difficultés observées dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi. Par ailleurs, il est exact que certains préfets ont pu, au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI), aller au-delà de leurs prérogatives dans la définition du périmètre des intercommunalités. Marylise Lebranchu elle-même, dans un éclair de lucidité, a reconnu les limites de la loi NOTRe un an après son adoption, tout en rendant les régions responsables de cette déception. La proposition de loi procède à des ajustements bienvenus, mais l'organisation administrative byzantine issue de la loi NOTRe demeure...
M. Marc-Philippe Daubresse . - Je partage l'analyse de François Bonhomme. Une agence peut être la meilleure ou la pire des choses. Voyez la première mouture de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) que j'ai initiée sous l'autorité de Jean-Louis Borloo : avec des moyens et des actions concentrés, elle a constitué une véritable chance pour les banlieues. Sa deuxième mouture risque au contraire d'être la pire des choses, si j'en crois les déclarations récentes du Président de la République : un organisme lourd, complexe, inefficace.
L'organisation des territoires ressemble à un grand corps malade, qu'il ne faut pas révolutionner mais rééquilibrer, en faisant notamment en sorte que le préfet cesse de s'immiscer dans les relations entre les communes et les intercommunalités. Nous serons prochainement amenés à examiner en séance publique la proposition de loi de nos collègues Martial Bourquin et Rémi Pointereau mais, déjà, le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dit ELAN propose des mesures contraires. Dans ce contexte, quel sera le rôle de l'Agence nationale de la cohésion des territoires ? Quelle cacophonie ! Nous voici loin des engagements pris lors de la conférence des territoires... Imaginez que les trois premiers articles du projet de loi ELAN reviennent sur la compétence des maires en matière de permis de construire ! C'est inacceptable ! Nous devons combattre ce processus de recentralisation et de déséquilibrage des territoires.
M. Hervé Marseille . - Je m'avoue quant à moi dubitatif sur la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, alors que la proposition de loi précitée de Martial Bourquin et Rémi Pointereau établit une instance similaire pour la revitalisation des centres-bourgs. À l'heure où nous essayons de rationaliser le fonctionnement de l'État, cela me semble fort incohérent ! La nouvelle agence aura-t-elle vocation à rassembler les services de l'État en charge des territoires ruraux ? Les préfets en seront-ils les représentants départementaux ? Cette instance n'a d'intérêt que si elle constitue un guichet unique pour les élus locaux.
Mme Agnès Canayer . - Je partage la philosophie du texte, qui tente de redonner énergie et espoir aux territoires et aux élus locaux, touchés par un blues généralisé dû à la recentralisation des pouvoirs, à la réduction de leurs moyens et à un statut plus que précaire. Il convient de retisser le lien rompu entre les villes et les campagnes. Je m'interroge néanmoins sur la création d'une agence, qui pourrait redonner du pouvoir au niveau central. Je suis également circonspecte sur l'idée de confier le service public de l'emploi aux régions : cela rendra plus complexe l'approche locale de cette politique, en particulier dans les missions locales.
M. Yves Détraigne . - Je ressens une certaine lassitude face aux modifications successives de la législation relative aux collectivités territoriales... En 1982, la décentralisation avait pour objectif d'offrir à celles-ci une marge de manoeuvre plus étendue pour leur fonctionnement. Que ne les laissons-nous s'organiser comme elles l'entendent ? Pourquoi tout inscrire dans la loi sans jamais cesser, depuis trente ans, de la modifier ?
M. Philippe Bas , président . - Je suis sûr que ce point de vue est très largement partagé. Précisément, notre proposition de loi apporte plus de liberté aux collectivités territoriales alors que la loi NOTRe, par certains aspects, s'est révélée très rigide.
Mme Brigitte Lherbier . - Dans les Hauts-de-France, la politique de l'emploi dépend de la région, et cela fonctionne très bien. L'expérience des uns peut différer de celle des autres...
M. Philippe Bas , président . - Madame Canayer, il s'agit d'apporter de la simplicité dans un dispositif qui contraint actuellement l'État et la région à organiser conjointement la politique de l'emploi. Nous souhaitons que seule la région en ait la charge.
Mme Françoise Gatel . - Nous souffrons actuellement des gros dégâts provoqués par la loi NOTRe, brouillonne et inconséquente. Jamais il n'a été question des moyens mis à disposition des collectivités pour leur permettre d'assumer leurs compétences. Un État autoritaire a défini le seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités, comme si les mathématiques étaient garants de l'efficacité. Ce chiffre semble d'ailleurs être devenu un fétiche, puisqu'on le retrouve dans le projet de loi ELAN...
La variation du montant de la dotation d'intercommunalité en fonction de la catégorie de groupement est un pousse-au-crime. Un citoyen urbain et un citoyen rural n'ont pas la même valeur. Je ne veux pas les opposer, mais l'écart n'est pas justifié. Des territoires ruraux se constituent en communauté d'agglomération alors que ce statut de leur est pas adapté.
Je salue cette initiative parlementaire qui met en évidence cette inconséquence législative gigantesque, qui a paralysé les territoires. Les élus nous le disent : « Si seulement nous pouvions nous consacrer aux services rendus à nos concitoyens, ce serait une bonne chose ! »
Nous avons besoin d'un grand soir de l'organisation territoriale qui s'appuie sur le sens de la responsabilité des élus. Le préfet, au lieu jouer le rôle de père Fouettard, devrait être un facilitateur et un accompagnateur.
M. Philippe Bas , président . - La philosophie de cette proposition de loi est d'être un texte d'ajustement, respectant l'engagement des candidats de la majorité sénatoriale aux dernières élections : celui d'une pause dans les réformes territoriales. Il faut laisser nos collectivités territoriales respirer, leur « fiche la paix », comme certains d'entre vous l'ont dit.
La loi NOTRe a été le premier exemple, depuis la décentralisation, de texte sur les collectivités territoriales ne comportant aucune mesure décentralisatrice. Elle suivait une autre loi, qui a créé de grandes régions - des colosses aux pieds d'argile puisque, sur de très vastes territoires, elles sont détachées du terrain et sans affectio societatis . On constate des surcoûts importants, malgré la qualité de leur gestion.
Les compétences des départements ont été préservées grâce au travail du Sénat mais des ajustements sont nécessaires pour assouplir des rigidités excessives.
Le point central est la relation commune-intercommunalité. Nos débats se sont concentrés sur le seuil, finalement fixé à 15 000 habitants, en-dessous duquel il n'est pas possible de former une communauté de communes. La question du plafond aurait également dû être posée. En effet, certaines communautés de communes ou d'agglomération sont frappées de gigantisme et plus leur territoire est grand, plus les compétences sont intégrées, or c'est exactement l'inverse qu'il faut faire. La loi NOTRe s'est parfaitement désintéressée des conditions de mise en oeuvre du principe de subsidiarité. Elle aurait dû encourager la création de communes nouvelles et fournir aux communautés un cadre légal pour déléguer des compétences à des pôles territoriaux. Lorsque ceux-ci existent, ils manquent souvent de consistance, ce qui décourage les élus qui y participent.
Il faut maintenant avancer sur deux jambes, en articulant cette proposition de loi avec celle de Mme Gatel sur les communes nouvelles.
La question de l'Agence a été soulevée. Je veux rassurer le président Marseille : il n'est pas question de créer deux agences mais de confier la politique des centres-bourgs à cette Agence de la cohésion territoriale. Celle-ci concentrerait les interventions de l'État en matière d'investissement en lien avec les collectivités territoriales, sur le modèle de ce qui a été fait pour les banlieues.
Concevons de manière cohérente et conjointe cette proposition de loi et celle de Mme Gatel, qui visent toutes deux à renforcer la proximité.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Partageons un constat. Toutes les interventions ont eu pour propos : « Faisons confiance aux élus locaux. » Or ce n'est possible qu'en remédiant aux aspects trop rigides et bloquants des dernières réformes. Chers collègues Eric Kerrouche et Didier Marie, vous dites la même chose que nous.
Comme nous agissons par voie de convention, nous ne détricotons absolument rien. Reprenons l'exemple de l'aéroport d'Aurillac : le supprimer détruirait tout le tissu économique local. À quel titre interdire au département, par convention avec la région, d'intervenir pour soutenir l'aéroport ? Les transferts ont été réalisés là où c'était possible. Si c'est à prendre ou à laisser, de façon totalement rigide, il y aura de la casse. Que nous soyons pour ou contre la loi NOTRe, nous nous rejoignons sur la nécessité de faciliter l'exercice des compétences locales. Cette proposition de loi a simplement pour objet de redonner de la souplesse et de la confiance aux élus du territoire. Pierre-Yves Collombat l'a dit : ce n'est pas une révolution. Et pour cause. Cette proposition de loi est en phase avec les conclusions du rapport Laisser respirer les territoires .
Autre exemple : pourquoi, dans la loi NOTRe, avoir inclus l'agriculture et non la pêche dans le champ d'intervention des départements ? Tout le monde, y compris la direction générale des collectivités locales, reconnaît une anomalie. Soit nous ne faisons rien sous prétexte que la loi NOTRe est sacro-sainte, soit nous nous autorisons à avancer grâce à notre proposition de loi.
J'entends ceux qui disent que notre texte ne prospérera pas à l'Assemblée nationale. Mais si, avant d'agir ou de réfléchir, nous nous posons à chaque fois cette question, vu le sens de l'écoute de la majorité actuelle de l'Assemblée nationale, nous allons alléger considérablement notre ordre du jour ! L'ADN du Sénat est le contrôle et l'évaluation. Si nous ne traduisons pas dans la loi les enseignements que nous en tirons, nous passons à côté d'une de nos missions.
Je rassurerai le président Hervé Marseille : notre volonté n'est pas de créer une agence de plus, mais de rassembler toutes les initiatives existantes, de faire de l'Agence nationale de la cohésion des territoires le lieu où convergent les moyens. Il faut rendre plus lisible l'action de la Caisse des dépôts et consignations et de tous ceux qui interviennent dans les territoires.
Je rassurerai aussi Agnès Canayer : cette proposition de loi n'empêchera pas la mission locale du Havre de fonctionner. La région est d'ores et déjà associée à la coordination des politiques de l'emploi, nous simplifions les choses.
Je le répète, notre volonté n'est pas de modifier les règles du jeu mais de les assouplir, le temps de préparer collectivement le grand soir territorial que Mme Gatel appelle de ses voeux.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
L'amendement COM-61 est adopté.
Article 2
L'amendement COM-62 est adopté.
Article 4
L'amendement COM-63 est adopté.
Article 5
L'amendement COM-65 est adopté.
Article 6
L'amendement COM-64 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-17 de suppression de cet article, dont les dispositions pourront être utilement examinées dans le cadre de la proposition de loi de Mme Gatel sur les communes nouvelles.
M. Philippe Bas , président . - Effectivement, laissons le temps à Mme Gatel de travailler à sa proposition de loi et ne mélangeons pas les textes.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je soutiens cette proposition de suppression. Pourquoi les communes nouvelles auraient-elles éternellement droit à des régimes dérogatoires ?
L'amendement de suppression COM-17 est adopté.
En conséquence, l'article 8 est supprimé.
L'amendement COM-45 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 8
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-37 comme à l'amendement COM-38 .
L'amendement COM-37 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-38 .
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-18 supprime les modalités de mise en oeuvre de l'exercice territorialisé des compétences, l'un des points importants de cette proposition de loi. Par conséquent, avis défavorable.
M. Éric Kerrouche . - Vous dites qu'il faut faire confiance aux élus locaux : c'est ce que nous proposons dans cet amendement. Laissez les territoires s'organiser. Les outils qui existent déjà sont efficaces.
M. Philippe Bas , président . - Le gentlemen's agreement qui peut avoir été trouvé ne suffit pas à sécuriser la délégation de certains pouvoirs du président de l'EPCI à des conseillers élus au sein des pôles territoriaux, dont on a absolument besoin pour appliquer le principe de subsidiarité.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - C'est une demande presque unanime des présidents des intercommunalités « XXL ».
M. Didier Marie . - Il existe déjà des pôles de proximité, ou territoriaux, qui fonctionnent parfaitement sous forme de commissions. C'est ensuite l'assemblée délibérante intercommunale qui valide les propositions qui ont été formulées. Pourquoi déléguer la compétence à une commission qui n'a pas pour objet de délibérer au fond ?
M. Philippe Bas , président . - Je constate un désaccord sur ce point, même si nous nous accordons tous sur la nécessité de donner aux intercommunalités « XXL » la possibilité de déléguer des pouvoirs à un échelon plus proche du terrain.
L'amendement COM-18 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-19 .
L'amendement de suppression COM-19 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-46 précise la procédure de retrait d'un EPCI et de création d'un nouvel EPCI prévue à cet article.
L'amendement COM-46 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-47 supprime le schéma départemental de coopération intercommunale, devenu inutile.
Pour répondre à M. Collombat, nous souhaitons anticiper la révision sexennale là où il y a une faille. Si l'on attend à chaque fois la clause de revoyure, on assiste à des expériences douloureuses.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je serais convaincu si, actuellement, on pouvait réviser le schéma. Or ce n'est pas le cas.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Nous voulons pouvoir agir au cas par cas et anticiper des sorties ou des élargissements avant la révision du schéma.
M. Pierre-Yves Collombat . - Mieux vaut conserver le système actuel qui contraint à reposer les questions lors du rendez-vous. Je ne suis pas certain que ceux qui bénéficient du système aient une envie folle de le modifier.
M. Philippe Bas , président . - Après un premier bouleversement de la carte intercommunale en janvier 2014 puis un second en janvier 2017, nous disons que cela suffit. Nous supprimons un schéma dont le seul objet est de remodeler régulièrement la carte sur décision préfectorale. À partir de maintenant, les évolutions devront résulter de l'initiative des élus locaux et d'eux seuls. Si cette disposition est adoptée, il n'y aura plus de grand soir de l'intercommunalité en France.
M. Didier Marie . - Tout le monde souscrit au souhait de ne plus connaître de chambardement aussi important que récemment. Toutefois, la CDCI détient aussi des pouvoirs sur les syndicats. Dans certains départements, l'exercice n'a pas été mené à son terme, notamment dans le domaine de l'eau et de l'assainissement. La révision sexennale n'est pas intenable dès lors qu'il existe une capacité d'initiative des collectivités territoriales. Nous proposons que les élus membres de la CDCI puissent, à la majorité, demander une révision. C'est plus simple.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Ne mélangeons pas schéma et carte. Le premier n'a plus aucun intérêt. C'est dernière nous.
Notre idée est de ne plus être pieds et poings liés à cause d'une procédure trop lourde. Prenons un exemple concret : de plus en plus de syndicats des eaux disparaissent par fusion. Le travail s'opère naturellement, sans les préfets.
Si nous maintenons le schéma et sa revoyure sexennale, nous nous interdisons de régler des situations compliquées.
M. Philippe Bas , président . - Il ne sera pas interdit aux préfets, à l'avenir, de soumettre des projets aux élus. Ils ne pourront en revanche plus leur opposer de nouveaux schémas, révisables tous les six ans.
M. Alain Marc . - Je suis d'accord. Nos élus ont besoin de stabilité. Dans l'Aveyron, le préfet a laissé une grande place à la discussion, mais ce n'est pas le cas partout. La solution du rapporteur est excellente.
Mme Agnès Canayer . - Je suis élue d'une intercommunalité qui est en train de s'élargir par la libre décision d'une majorité de communes. Le périmètre a été entériné par la préfète. Il faut laisser l'initiative aux collectivités.
M. Didier Marie . - Ce n'était pas la position d'origine du maire du Havre...
M. Pierre-Yves Collombat . - Pourquoi laisserait-on au préfet les pouvoirs que la loi NOTRe lui conférait à titre temporaire ?
L'amendement COM-47 est adopté.
L'amendement COM-20 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 11
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements COM-30 , COM-1 rectifié et COM-33 : la question de la composition des CDCI est traité dans le cadre de la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.
L'amendement COM-30 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-1 rectifié et COM-33 .
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-59 reprend les dispositions de la proposition de loi supprimant l'obligation de déclaration de candidature en vue des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants, présentée par notre collègue Bruno Sido.
L'amendement COM-59 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-21 .
L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-48 rectifié bis élargit les aides auxquelles le département peut contribuer, d'une part, et inclut les départements dans la liste des collectivités auxquelles la région peut déléguer tout ou partie des aides aux entreprises, d'autre part.
L'amendement COM-48 rectifié bis est adopté.
Article 13
L'amendement COM-49 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-22 restreint les possibilités de prise de participations au capital de sociétés par les départements, en ne les autorisant que dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur . - Pourquoi ? C'est de bon sens.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Le but de la proposition de loi est d'élargir le champ des possibles et non d'en rester au droit en vigueur.
M. Jean-Pierre Sueur . - Comment pourrait-on voter une disposition affirmant que des départements peuvent avoir une participation au capital d'une société qui ne relèverait pas des compétences que la loi leur attribue ?
M. Philippe Bas , président . - Pourquoi serait-ce nécessaire d'écrire dans la loi que le département ne peut avoir de participation dans des sociétés d'économie mixte hors de ses compétences ? Cet amendement est parfaitement inutile.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Au lendemain des lois Maptam et NOTRe, les compétences ont été redéfinies. Il a été demandé aux départements, qui étaient actionnaires de sociétés d'économie mixte, de ne plus l'être. Or, les collectivités qui devaient reprendre ces participations ont refusé. Notre volonté est de permettre aux départements, dans le champ de l'aménagement, sur des sujets d'intérêt local, de continuer à être actionnaires. Votre amendement les en empêche.
M. Didier Marie . - La loi NOTRe est claire : il y a une répartition des compétences ; par convention, les départements peuvent intervenir dans le champ économique. Si une société d'économie mixte entre dans le cadre de la convention, le département pourra y participer.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Il n'est pas possible d'adhérer à une société d'économie mixte par convention.
M. Éric Kerrouche . - Dans sa deuxième partie, cet amendement donne la possibilité au département d'adhérer à des syndicats mixtes. Il serait dommage de s'en priver.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Je suis d'accord pour conserver le II de votre amendement et vous demande de bien vouloir le rectifier.
M. Philippe Bas , président . - La commission adopte-t-elle l'amendement COM-22 rectifié, où seul le II demeure ?
L'amendement COM-22 rectifié est adopté.
L'amendement COM-50 est retiré.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-51 élargit les types d'aides à disposition du département pour les secteurs de l'agriculture, de la forêt et de la pêche. Il tend également à combler une difficulté née de l'application de l'article en question, qui interdit aux départements d'intervenir en faveur de la pêche. Cette disposition est soutenue tant par les départements que par les régions.
L'amendement COM-51 est adopté.
L'amendement COM-23 devient sans objet.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - J'ai, face à l'amendement COM-24 , une incompréhension absolue. Vous y proposez exactement la même chose que nous.
M. Didier Marie . - Notre philosophie est de laisser aux élus la liberté d'organiser leur territoire comme bon leur semble. Un schéma territorial peut exister sans s'imposer. Dans votre rédaction, il semble qu'il s'impose.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Non, il n'a pas valeur prescriptive à l'égard des communes et des intercommunalités.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne suis pas convaincu de l'intérêt des schémas, mis à part le fait que cela fait bien dans une proposition de loi.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Je ne suis pas opposé à clarifier notre rédaction afin de préciser que le schéma en question n'est pas prescriptif pour le bloc communal.
M. Philippe Bas , président . - Chers collègues, vous voulez expliciter que le schéma n'a qu'une valeur de planification pour le département. L'article de la proposition de loi a le même objet. Il semble qu'il n'existe pas de désaccord entre nous. S'il s'avère, à la lumière d'un réexamen juridique, que la formulation actuelle n'apporte pas entière satisfaction, le rapporteur la rectifiera.
L'amendement COM-24 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-52 assouplit les modalités de mise en oeuvre du schéma départemental de la solidarité territoriale.
L'amendement COM-52 est adopté.
Articles additionnels après l'article 16
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-42 .
L'amendement COM-42 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-44 .
M. Philippe Bas , président . - Cet amendement, relatif aux compétences des départements en matière de politique familiale, est intéressant même si sa rédaction mérite sans doute d'être revue.
L'amendement COM-44 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-53 renforce les compétences des régions en matière d'emploi.
L'amendement COM-53 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-54 renforce le rôle des régions dans le pilotage national de la politique d'enseignement supérieur et de recherche, d'une part, et dans la gouvernance des établissements, d'autre part.
M. Philippe Bas , président . - Voilà de vrais amendements de décentralisation.
L'amendement COM-54 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-55 clarifie les modalités d'application du dispositif des crédits d'heures majorés aux métropoles, communautés urbaines et d'agglomération, et l'étend aux communautés de communes.
L'amendement COM-55 est adopté.
Article additionnel après l'article 20
M. Pierre-Yves Collombat . - Mon amendement COM-13 a pour but de faire exister, au moins sur le papier, le concept de statut de l'élu. Il existe actuellement un ensemble de dispositions dispersées dans le code général des collectivités territoriales. Par la suite, ce statut pourrait évoluer.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Sur le fond, nous nous rejoignons. Toutefois, il faudrait une rédaction plus proche de celle déjà adoptée par le Sénat.
La première partie de l'amendement porte sur la terminologie. François Zocchetto nous a indiqué en audition que l'Association des maires de France (AMF) préférait utiliser la terminologie « conditions d'exercice des mandats » plutôt que « statut de l'élu », qui risque de créer des malentendus et des insatisfactions. À titre personnel, je suis plutôt favorable à la proposition de notre collègue Pierre-Yves Collombat mais j'émets un avis de sagesse sur les parties I à IV de l'amendement. Idem sur la deuxième partie, qui supprime le principe de gratuité des fonctions de maire et assimile leurs indemnités à une rémunération.
La troisième partie de l'amendement redéfinit le délit de favoritisme, en se rapprochant de la définition adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi dite Sapin 2. Des soucis de rédaction demeurent. Nous pourrions y revenir plus tard.
Enfin, l'amendement donne force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai du 10 octobre 2012 qui avait relaxé le maire de Cousolre, poursuivi pour avoir giflé un adolescent qui l'avait provoqué. La rédaction proposée repose sur une confusion entre les causes objectives d'irresponsabilité pénale déterminées par la loi et les circonstances de l'espèce qui peuvent soit atténuer la responsabilité de l'auteur des faits, soit entraîner la diminution ou l'exemption des peines encourues, soit conduire le juge à considérer que l'infraction n'est pas constituée. Avis défavorable sur ce point.
M. Philippe Bas , président . - Notre collègue Pierre-Yves Collombat est-il prêt à retirer son amendement pour le représenter après un travail mené en commun avec le rapporteur ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis prêt à faire avancer les choses.
S'agissant du statut, il est évident que cette idée gêne l'AMF. Mais pourquoi ne pas appeler un chat un chat ?
Le débat sur la gratuité des fonctions est ancien. Celles de maire ne sont en réalité pas gratuites, à tel point que l'État perçoit des impôts dessus.
En matière de délit de favoritisme, mon amendement sécuriserait les élus.
Quant à l'affaire du maire de Cousolre, je ne comprends pas, monsieur le rapporteur, que vous rejetiez ma proposition. J'ai simplement repris la jurisprudence inattendue de la cour d'appel de Douai. D'habitude, le fait que l'acte soit commis dans l'exercice de fonctions constitue une circonstance aggravante. Opportunément, la cour d'appel de Douai a jugé légitime qu'un maire fasse respecter son autorité !
Il est inutile que je conserve mon amendement en commission mais il est tout autant inutile que je le redépose en séance publique où les votes sont acquis d'avance.
M. Philippe Bas , président . - Monsieur Collombat, retirez-vous votre amendement pour le retravailler avec le rapporteur, en vous réservant le droit de le représenter en séance ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Tout à fait.
L'amendement COM-13 est retiré.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'une des dispositions de l'amendement COM-15 est intéressante mais le reste est très contraignant pour les petites collectivités. Avis favorable aux seules dispositions relatives à l'examen de questions orales posées par l'opposition dans les conseils municipaux, départementaux et régionaux, sous réserve de remplacer les mots « tous les trois mois » par « tous les six mois », et les mots « peuvent être consacrés » par les mots « sont consacrés », faute de quoi la mesure pourrait rester sans effet. Avis défavorable au reste.
M. Pierre-Yves Collombat . - La meilleure façon de dynamiser la démocratie locale n'est pas de la remplacer par la démocratie consultative, participative ou autre, mais de s'assurer que les conseils municipaux fonctionnent bien. Pour ce faire, il faut que les participants soient suffisamment informés pour apporter la contradiction. Des recours invraisemblables sont formés auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui tranche d'ailleurs toujours en faveur des demandeurs.
M. Philippe Bas , président . - Je propose que nous adoptions cet amendement avec les rectifications demandées par le rapporteur.
L'amendement COM-15 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Je suis favorable à l'amendement COM-16 sous réserve de rectification. Le I de cet amendement vise à exonérer les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants de la contribution de 1 %, prélevée sur leurs indemnités éventuelles pour financer le droit à la formation des élus locaux. À défaut de gage, ce I est irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Il faut donc prévoit un gage.
L'amendement n° COM-16 , ainsi rectifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Didier Marie . - Est-ce à dire que le droit à la formation est supprimé pour les élus des communes concernées ?
M. Philippe Bas , président . - Non, seule la contribution est supprimée.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-26 a pour objet de supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une des communes membres de l'EPCI. Avis défavorable.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
Les amendements COM-27 , COM-28 , COM-29 et COM-32 ne sont pas adoptés.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-34 pose une obligation de transmission dématérialisée du procès-verbal de l'organe délibérant de l'EPCI aux conseillers municipaux membres. J'y suis très favorable, car les élus municipaux se plaignent de perdre le fil de ce qui se passe au niveau de l'intercommunalité.
L'amendement COM-34 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-39 vise à prévoir la publicité en ligne de l'état récapitulatif des subventions attribuées par les départements et les régions au profit de chaque commune au cours de l'exercice au titre des documents d'informations budgétaires et financières.
L'amendement COM-39 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-41 n'est pas adopté.
L'amendement COM-40 est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Par l'amendement COM-9 , nombre de nos collègues souhaitent modifier l'intitulé du chapitre V, en ajoutant les mots « et des établissements publics de coopération intercommunale ». Avis favorable.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-56 a pour objet de permettre à un EPCI à fiscalité propre de déléguer ses compétences lorsque ses statuts le prévoient expressément. Cela renvoie au précédent débat que nous avons eu.
L'amendement COM-56 est adopté.
Articles additionnels après l'article 21
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-3 vise à autoriser les EPCI à fiscalité propre à participer à des groupements de commandes, quel que soit le domaine, sans considération des compétences de l'EPCI. On comprend tout l'intérêt d'une telle disposition au regard des évolutions démographiques constatées dans certaines petites communes. Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement de précision COM-66 . Conformément aux principes d'exclusivité et de spécialité qui régissent les EPCI, leurs statuts doivent prévoir expressément qu'ils sont habilités à participer aux groupements de commandes.
Le sous-amendement COM-66 est adopté.
L'amendement COM-3 , ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-4 donne la possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres. Ce cas de figure, beaucoup plus fréquent qu'on ne le croit, est l'une des conséquences de la fin du cumul des mandats. Dans les communes où les listes arrivées en tête ont remporté de nombreux suffrages, la réserve d'élus est trop faible, ce qui impose d'organiser de nouvelles élections. Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement de précision COM-67 , qui réserve le dispositif aux communes de 1 000 habitants et plus.
Le sous-amendement COM-67 est adopté.
L'amendement COM-4 , ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable sur l'amendement COM-5 et favorable sur l'amendement de coordination COM-6 .
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-6 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-7 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-8 concerne l'autorisation du passage à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères avec part incitative en cas de fusion d'EPCI. Ce point relève de la compétence de la commission des finances. Avis défavorable.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
L'amendement COM-10 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-11 traite des fonds de concours entre syndicats et communes membres. Je propose, par le sous-amendement COM-68 , d'aligner leur régime sur celui des EPCI à fiscalité propre, tout en laissant subsister le régime spécial des syndicats d'électricité. Avis favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement. Je serai également favorable au sous-amendement COM-60 , sous réserve de rectification afin d'encadrer le versement du fonds de concours au bénéfice des syndicats mixtes de gestion forestière.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio . - Soit.
Les sous-amendements COM-68 et COM-60 rectifié sont adoptés.
L'amendement COM-11 , ainsi modifié, est adopté et devient article additionnel.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-57 rectifié porte sur la sanction du retard dans la notification des attributions de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il vise à en fixer le terme au 1 er avril. À défaut de notification avant le 1 er mars, les auteurs de la proposition de loi ont prévu que le montant de l'attribution individuelle d'une commune, d'un EPCI ou d'un département au titre de la DGF ne puisse être inférieur à la moyenne de ses attributions au titre des trois années précédentes. L'objectif est que les élus puissent, à compter du troisième mois de l'année, compter sur des ressources sûres.
Toutefois, le surplus de ressources qui en résulterait, le cas échéant, pour la collectivité ou le groupement concerné viendrait en diminution du montant total de la DGF, ce qui ne paraît pas souhaitable.
En revanche, puisque l'article 23 impose à l'État une date butoir, tout retard serait susceptible d'engager la responsabilité de l'État et, partant, de l'obliger à indemniser les collectivités qui en auraient subi un préjudice.
Par ailleurs, il paraît plus réaliste de fixer la date butoir au 1 er avril, si l'on souhaite que la DGCL se fonde sur les données les plus récentes en ce qui concerne la démographie des collectivités, leur potentiel financier et fiscal, leur effort fiscal.
M. Didier Marie . - La DGF étant à enveloppe fermée, cela voudrait-il dire que ceux qui bénéficieraient d'un surplus de DGF le prendraient sur le pot commun ?
M. Philippe Bas , président . - C'est précisément ce défaut qui figurait dans la proposition de loi. Le rapporteur le corrige en déterminant une autre sanction, à savoir l'engagement de la responsabilité de l'État pour le préjudice éventuellement subi. Ce système est moins efficace que la sanction automatique par l'attribution d'une dotation calculée sur la base de la moyenne des trois années précédentes. Il a cependant le mérite de répondre à l'objection formulée. Cela permet de signifier au ministère des finances qu'il ne doit pas en prendre trop à son aise dans le temps qu'il passe à calculer les dotations des collectivités, elles-mêmes soumises à des délais restreints pour l'adoption de leur budget.
Je crains qu'une telle disposition ne soit qu'un coup d'épée dans l'eau. Mais le signal mérite d'être envoyé. Si, d'ici à l'examen de la séance, nous parvenons à durcir encore la sanction, cela n'en sera que plus bénéfique.
Mme Françoise Gatel . - Cette proposition est d'une grande sagesse. Je m'interroge à mon tour sur le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). On ne reçoit la notification ajustant les chiffres qu'au mois de mai. J'aimerais que le rapporteur se saisisse plus avant de ce problème.
M. Philippe Bas , président . - Il faut vraiment que la contrainte exercée sur le ministère des finances soit dissuasive.
M. André Reichardt . - Pourquoi pensez-vous que c'est un coup d'épée dans l'eau ?
M. Philippe Bas , président . - Parce que la sanction qu'encourt le ministère des finances est l'affirmation que la responsabilité de l'État peut être engagée. Or celle-ci peut l'être de toute façon, à condition que le préjudice soit démontré, ce qui est loin d'être évident. Il y a là une certaine malice, car cela aurait été beaucoup plus efficace d'apporter une sanction directement financière à l'État. Je suis donc en attente d'un système plus contraignant.
L'amendement COM-57 rectifié est adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Avis défavorable sur l'amendement COM-25 de suppression de l'article.
Mme Françoise Gatel . - Voilà un sujet extrêmement important. L'État a transféré aux collectivités tous les droits d'instruction en matière d'urbanisme, mais sans leur en donner les moyens. Je ne comprends pas pourquoi les collectivités n'auraient pas le droit de faire payer le pétitionnaire d'un permis de construire. Le ministre a invoqué l'égalité des citoyens devant la loi. La situation actuelle est néanmoins très inégale puisque ce sont tous les citoyens qui contribuent, par leur impôt, au financement du service. Ce transfert de charges s'est fait de manière très opaque et se révèle très coûteux. Je m'oppose donc à l'amendement COM-25.
M. Alain Marc . - Je suis d'accord avec Françoise Gatel. Les services de l'État nous ont répondu qu'existait déjà la taxe d'aménagement. Mais celle-ci ne concerne que les permis octroyés. D'où l'intérêt de faire payer ces instructions.
M. Didier Marie . - C'est surtout la question du seuil qui pose problème. Soit le dispositif s'applique à toutes les communes, soit à aucune. Le rendre possible dans les communes jusqu'à 20 000 habitants n'a pas tellement de sens.
M. Pierre-Yves Collombat . - Elles ont plus de ressources
M. Didier Marie . - Pas toutes !
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Par l'amendement COM-58 , nous supprimons justement le seuil prévu.
L'amendement COM-58 est adopté.
Articles additionnels après l'article 24
L'amendement COM-2 rectifié bis est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-12 tend à apporter de sérieuses limitations au régime des sections de communes. J'y suis défavorable, car sa rédaction est relativement incomplète. Mais je reconnais qu'il s'agit d'un vrai sujet pour les communes ayant des sections en leur sein.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Nous finissons par un avis favorable sur l'amendement COM-31 , qui vise à réduire le seuil minimal de participation des petites communes maîtres d'ouvrage d'une opération d'investissement cofinancée par d'autres personnes publiques.
L'amendement COM-31 est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. de NICOLAY |
61 |
Extension du périmètre d'intervention de l'agence |
Adopté |
|
Article 2
|
|||
|
M. de NICOLAY |
62 |
Précisions sur le champ d'intervention de l'agence |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. de NICOLAY |
63 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 5
|
|||
|
M. de NICOLAY |
65 |
Présence de parlementaires et parité au sein du conseil d'administration de l'agence |
Adopté |
|
Article 6
|
|||
|
M. de NICOLAY |
64 |
Possibilité d'affecter de nouvelles ressources à l'agence |
Adopté |
|
Article 8
|
|||
|
M. KERROUCHE |
17 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
45 |
Clarification de la rédaction de l'article 8 |
Satisfait ou sans objet |
|
Articles additionnels après l'article 8 |
|||
|
M. GRAND |
37 |
Renforcement du contenu du rapport d'activité annuel des grands EPCI |
Rejeté |
|
M. GRAND |
38 |
Renforcement du contenu du rapport d'activité annuel des grands EPCI |
Rejeté |
|
Article 9
|
|||
|
M. KERROUCHE |
18 |
Suppression des modalités de mise en oeuvre de l'exercice territorialisé des compétences |
Rejeté |
|
Article 10
|
|||
|
M. KERROUCHE |
19 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
46 |
Procédure de retrait et de création d'un nouvel EPCI à fiscalité propre |
Adopté |
|
Article 11
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
47 |
Suppression du schéma départemental de coopération intercommunale |
Adopté |
|
M. KERROUCHE |
20 |
Révision du schéma départemental de coopération intercommunale à l'initiative de la commission départementale de la coopération intercommunale |
Satisfait ou sans objet |
|
Articles additionnels après l'article 11 |
|||
|
M. GRAND |
30 |
Présence de parlementaires dans les commissions départementales de la coopération intercommunale |
Rejeté |
|
M. HUGONET |
1 |
Présence de parlementaires dans les commissions départementales de la coopération intercommunale |
Rejeté |
|
M. GRAND |
33 |
Modification de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale |
Rejeté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
59 |
Suppression de l'obligation de déclaration de candidature en vue des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Adopté |
|
Article 12
|
|||
|
M. MARIE |
21 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
48 ret. bis |
Élargissement des aides auxquelles peut contribuer le département |
Adopté |
|
Article 13
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
49 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 14
|
|||
|
M. MARIE |
22 rect. |
Possibilité pour le département d'adhérer à des syndicats mixtes |
Adopté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
50 |
? Limitation du dispositif aux sociétés d'aménagement existantes |
Retiré |
|
Article 15
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
51 |
Elargissement des types d'aides à disposition du département pour les secteurs agricole, forestier et halieutique |
Adopté |
|
M. MARIE |
23 |
Elargissement de la compétence des départements en matière d'aides agricoles, forestières et halieutiques |
Satisfait ou sans objet |
|
Article 16
|
|||
|
M. MARIE |
24 |
Substitution au schéma départemental de la solidarité territoriale d'un schéma de cohésion départementale |
Rejeté |
|
M. DARNAUD, rapporteur |
52 |
Mise en oeuvre par convention du schéma départemental de la solidarité territoriale |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 16 |
|||
|
M. DUPLOMB |
42 |
Compétence du département relativement aux routes nationales |
Rejeté |
|
M. DUPLOMB |
44 |
Compétence du département en matière d'aide sociale familiale |
Rejeté |
|
Article 17
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
53 |
Renforcement des compétences des régions en matière d'emploi |
Adopté |
|
Article 18
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
54 |
Renforcement du rôle des régions dans le pilotage national de la politique d'enseignement supérieur et de recherche et la gouvernance des établissements |
Adopté |
|
Article 19
|
|||
|
M. DARNAUD, rapporteur |
55 |
Extension aux communautés de communes des crédits d'heures majorés |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 20 |
|||
|
M. COLLOMBAT |
13 |
Statut de l'élu - Définition du délit de favoritisme - Motifs d'irresponsabilité pénale |
Retiré |
|
M. COLLOMBAT |
15 rect. |
Droits de l'opposition au sein des organes délibérants des collectivités territoriales |
Adopté |
|
M. COLLOMBAT |
16 rect. |
Financement du droit à la formation des élus locaux |
Adopté |
|
M. GRAND |
26 |
Suppression de l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une des communes membres de l'EPCI |
Rejeté |
|
M. GRAND |
27 |
Droit de retrouver son mandat de conseiller communautaire après la fin d'une situation d'incompatibilité |
Rejeté |
|
M. GRAND |
28 |
Suppression du « fléchage » pour l'élection des conseillers communautaires |
Rejeté |
|
M. GRAND |
29 |
Fin de la désignation des conseillers communautaires dans l'ordre du tableau du conseil municipal dans les communes de moins de 1000 habitants |
Rejeté |
|
M. GRAND |
32 |
Mise en place d'une conférence des maires dans les EPCI |
Rejeté |
|
M. GRAND |
34 |
Obligation de transmission dématérialisée du procès-verbal de l'organe délibérant de l'EPCI aux conseillers municipaux des communes membres |
Adopté |
|
M. GRAND |
39 |
Publicité de l'état récapitulatif des subventions attribuées par les départements et les régions |
Adopté |
|
M. GRAND |
41 |
Instauration et publicité d'un état récapitulatif des subventions attribuées par les EPCI de plus de 10 000 habitants et comprenant une commune de 3 500 habitants et plus |
Rejeté |
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M. GRAND |
40 |
Coordination au sein du code général des collectivités territoriales |
Adopté |
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Chapitre V
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M. CHAIZE |
9 |
Ajout des mots « et des EPCI » à l'intitulé du chapitre V |
Adopté |
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Article 21
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M. DARNAUD, rapporteur |
56 |
Autorisation de la délégation de compétence par les EPCI |
Adopté |
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Articles additionnels après l'article 21 |
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M. CHAIZE |
3 |
Participation des EPCI aux groupements de commandes |
Adopté |
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M. DARNAUD, rapporteur |
66 |
Participation des EPCI aux groupements de commandes |
Adopté |
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M. CHAIZE |
4 |
Possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres |
Adopté |
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M. DARNAUD, rapporteur |
67 |
Possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres |
Adopté |
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M. CHAIZE |
5 |
Possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres |
Rejeté |
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M. CHAIZE |
6 |
Possibilité d'élire un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu moins d'un dixième de ses membres |
Adopté |
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M. CHAIZE |
7 |
Communication par l'État aux collectivités territoriales des noms et adresses des personnes physiques qui s'installent sur leur territoire |
Irrecevable (48-3) |
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M. CHAIZE |
8 |
Autorisation du passage à la TEOM avec part incitative en cas de fusion d'EPCI |
Rejeté |
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M. CHAIZE |
10 |
Information des maires et présidents de conseil départemental sur les interventions des services d'incendie et de secours |
Irrecevable (48-3) |
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M. CHAIZE |
11 |
Fonds de concours entre syndicats et communes membres |
Adopté |
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M. DARNAUD, rapporteur |
68 |
Fonds de concours entre syndicats et communes membres |
Adopté |
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M. BAZIN |
60 rect. |
Fonds de concours entre les syndicats mixtes de gestion forestière et leurs membres |
Adopté |
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Article 23
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M. DARNAUD, rapporteur |
57 rect. |
Sanction du retard dans la notification des attributions de DGF - Fixation du terme au 1 er avril |
Adopté |
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Article 24
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M. MARIE |
25 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
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M. DARNAUD, rapporteur |
58 |
Extension à toutes les communes du droit de timbre facultatif - Option entre le prélèvement d'un droit de timbre et le recours gratuit aux services de l'État |
Adopté |
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Articles additionnels après l'article 24 |
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M. LONGEOT |
2 rect. |
Obligation de déclaration domiciliaire |
Irrecevable (48-3) |
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M. CHAIZE |
12 |
Restriction du régime des sections de communes |
Rejeté |
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M. GRAND |
31 |
Modification de la participation minimale des petites communes rurales maîtres d'ouvrage d'une opération d'investissement |
Adopté |