EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER (supprimé) - DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article 1er (supprimé) (art. 3 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association) - Obligation pour les associations ayant une activité cultuelle de se constituer sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
L'article 1 er de la proposition de loi tend à imposer à toute association assurant l'exercice public d'un culte ou la gestion d'un lieu de culte, sous peine de sanctions pénales, de se conformer au régime de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.
Une telle obligation rencontre une double difficulté au regard, d'une part, de l'organisation des cultes et, d'autre part, des principes constitutionnels et conventionnels de liberté de culte et de liberté d'association.
Afin d'apaiser les tensions avec l'Église catholique résultant de la loi du 9 décembre 1905 précitée, la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes a permis à ces derniers de s'organiser sous le régime associatif de leur choix, celui des associations de la loi du 9 décembre 1905 ou celui des associations de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association, ainsi que de tenir des réunions cultuelles publiques organisées sur des initiatives individuelles en vertu de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion. Nombreuses sont ainsi les associations cultuelles régies par la loi de 1901. L'article 1 er de la proposition de loi reviendrait donc à remettre en cause l'équilibre trouvé depuis 1907.
En tout état de cause, ces dispositions se heurtent à de réelles difficultés constitutionnelles, déjà présentées supra dans l'exposé général.
Ainsi, la Constitution consacre le principe de laïcité, indissociable du principe de libre exercice des cultes. Deux dispositions constituent le fondement constitutionnel actuel du principe de laïcité. En premier lieu, l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ». En second lieu, l'article 1 er de la Constitution dispose que « la France est une République (...) laïque » et qu'elle « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction de religion » et « respecte toutes les croyances ». Le Conseil constitutionnel considère ainsi, d'une part, que « le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit » et, d'autre part, « qu'il en résulte la neutralité de l'État ; qu'il en résulte également que la République ne reconnaît aucun culte ; que le principe de laïcité impose notamment le respect de toutes les croyances, l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes ; qu'il implique que celle-ci ne salarie aucun culte » 23 ( * ) .
S'agissant de la liberté d'association, depuis sa décision fondatrice de 1971 en la matière 24 ( * ) , le Conseil constitutionnel a toujours veillé à ce que les associations puissent se « constituer librement », en application d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ce qui semble difficilement compatible avec les dispositions proposées. On ne peut en effet contraindre une association dans ses statuts ou sa forme juridique, que si elle intervient dans un cadre bien particulier (activité agréée ou réglementée ou encore participation à une mission de service public par exemple).
Si l'État dispose toujours de la faculté d'exercer ses pouvoirs de police administrative dans l'objectif de prévenir les troubles à l'ordre public, ces derniers doivent être suffisamment graves pour justifier une telle immixtion dans l'organisation et le fonctionnement des cultes. Même dans cette hypothèse, l'obligation qui leur est imposée doit être proportionnée. Or, les dispositions de la proposition de loi conduiraient à empêcher certains groupes de s'organiser pour exercer un culte, sans motif d'ordre public proportionné à cette entrave.
À l'initiative de son rapporteur et notre collègue Michel Amiel, votre commission a donc adopté deux amendements COM-3 et COM-1 tendant à supprimer cet article.
Votre commission a supprimé l'article 1 er .
Article 2 (art. 25 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Extension aux locaux loués par une association cultuelle de la législation applicable aux locaux lui appartenant ou mis à sa disposition concernant la célébration publique du culte
L'article 2 de la proposition de loi tend à étendre aux locaux loués par une association cultuelle la législation applicable aux locaux lui appartenant ou mis à sa disposition en matière de célébration publique du culte.
Cette disposition de mise en cohérence n'appelle pas d'observation de la part de votre rapporteur. À son initiative, votre commission s'est limitée à adopter un amendement COM-4 visant à corriger une erreur matérielle dans la rédaction de cet article.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (supprimé) (art. 25-1 [nouveau] de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Interdiction de la célébration d'un culte par toute personne ne remplissant pas l'obligation de formation des ministres du culte
L'article 3 de la proposition de loi vise à interdire la célébration d'un culte par toute personne qui ne remplit pas l'obligation de formation qualifiante prévue à l'article 4 pour les ministres du culte, sous peine de la sanction pénale prévue à l'article 7.
Cette disposition soulève de réelles difficultés constitutionnelles, car elle implique une immixtion particulièrement forte dans l'organisation et la célébration des cultes, alors même que la République doit garantir le principe constitutionnel de libre exercice des cultes, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelée supra dans l'exposé général.
Ainsi, pas plus que celles de l'article 1 er concernant l'obligation de se placer sous le régime juridique de la loi du 9 décembre 1905 pour exercer un culte, les dispositions de l'article 3 ne semblent pas directement justifiées par un motif d'intérêt général, relevant en particulier de l'ordre public, de sorte que cette ingérence dans le libre exercice des cultes ne trouve pas de justification constitutionnelle.
En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-5 visant à supprimer cet article.
Votre commission a supprimé l'article 3.
Article 3 bis (nouveau) - Création d'un conseil consultatif des cultes auprès du Gouvernement
Issu de l'adoption par votre commission d'un amendement COM-6 présenté par son rapporteur, l'article 3 bis de la proposition de loi tend à créer un conseil consultatif des cultes, qui serait placé auprès du ministre en charge des relations avec les représentants des cultes et au sein duquel seraient aussi désignés des parlementaires. Ses missions seraient définies par la loi.
Votre commission propose de prévoir les missions suivantes :
- éclairer les pouvoirs publics dans la conduite de leurs relations avec les représentants des cultes ;
- contribuer à la réflexion sur les conditions d'exercice de la liberté de culte ;
- contribuer à la réflexion sur les conditions de la formation des cadres religieux et ministres du culte ;
- favoriser le dialogue interreligieux.
Ce conseil, purement consultatif, serait ainsi une instance pluraliste de dialogue des pouvoirs publics avec l'ensemble des religions de France.
Ce faisant, il permettrait notamment de mener une réflexion sur les conditions d'une meilleure formation des cadres religieux et ministres du culte, rejoignant l'un des objectifs légitimes des auteurs de la proposition de loi.
Il pourrait être consulté par le Gouvernement sur tout sujet relatif à la place des cultes au sein de la République et devrait veiller à l'association des collectivités territoriales à l'ensemble de ses travaux.
Il comprendrait également parmi ses membres deux députés et deux sénateurs. Votre rapporteur rappelle qu'en vertu de l'article L.O. 145 du code électoral, tel qu'il résulte de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, « un député ne peut être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation » 25 ( * ) .
Enfin, les règles de composition, d'organisation et de fonctionnement du conseil seraient précisées par un décret en Conseil d'État.
Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .
Article 4 (supprimé) (art. 25-2 [nouveau] de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État) - Obligation pour tout ministre du culte de justifier d'une formation qualifiante, délivrée par une instance cultuelle représentative, et définition de la notion de ministre du culte
L'article 4 de la proposition de loi tend à donner une définition de la notion de ministre du culte et, surtout, à leur imposer de justifier désormais d'une « qualification acquise au cours d'une formation spécifique leur assurant une connaissance suffisante des principes civils et civiques ainsi que des rites de cette confession ». Cette formation serait dispensée et sanctionnée par une « instance suffisamment représentative de ce culte sur le territoire national », les critères de cette représentativité devant être déterminés par un décret en Conseil d'État, pour chaque culte, en tenant compte du nombre d'associations cultuelles qui s'en réclament.
Ces dispositions soulèvent de réelles difficultés constitutionnelles, déjà présentées supra dans l'exposé général.
En premier lieu, elles impliquent une immixtion forte de l'État dans le contenu de la formation des ministres du culte, l'accès à cette fonction et la célébration du culte elle-même, quand bien même chaque culte garderait la responsabilité d'organiser sa propre formation. Si l'État dispose de la faculté d'exercer ses pouvoirs de police administrative dans l'objectif de prévenir les troubles à l'ordre public, ces derniers doivent être suffisamment graves pour justifier une telle immixtion dans l'organisation et le fonctionnement des cultes. Même dans cette hypothèse, les obligations imposées en matière de formation des ministres du culte et de célébration des cultes doivent être proportionnées. Or, selon votre rapporteur, ces conditions sont loin d'être réunies : l'obligation de formation ne correspond pas juridiquement et par elle-même à une exigence d'ordre public.
En second lieu, les dispositions proposées, en prévoyant qu'un décret en Conseil d'État fixe, pour chaque culte, les critères de représentativité des instances chargées de définir et d'organiser la formation des ministres du culte, se heurtent aux principes selon lesquels la République ne reconnaît aucun culte et garantit leur libre exercice. En outre, elles créeraient une inégalité entre les citoyens en raison de leur religion, contraire à l'article 1 er de la Constitution, et plus largement entre les religions, selon que leur culte disposerait ou non d'une « instance suffisamment représentative » reconnue par l'État et capable de former des ministres du culte sur le territoire français.
Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur et de notre collègue Michel Amiel deux amendements COM-7 et COM-2 visant à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 4.
Article 4 bis (nouveau) - Institution d'une formation obligatoire pour les aumôniers intervenant dans les armées, les établissements pénitentiaires et les centres hospitaliers
Issu de l'adoption par votre commission d'un amendement COM-8 présenté par son rapporteur, l'article 4 bis de la proposition de loi tend à instituer dans la loi une formation obligatoire civile et civique, c'est-à-dire sans dimension religieuse, pour les aumôniers intervenant dans les services publics des armées, des établissements pénitentiaires et des centres hospitaliers, dans le respect du principe constitutionnel de libre exercice des cultes.
• Les conditions d'exercice du principe constitutionnel de la liberté de culte au sein de certains services publics
Aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, « les dépenses relatives à des services d'aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans des établissements tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons » peuvent être inscrites aux budgets de l'État, des départements et des communes.
L'objectif de ces dispositions est d'assurer le libre exercice des cultes dans les lieux fermés. Ainsi, des aumôneries ont été créées et subventionnées par l'État, pour trois principaux services publics : l'armée, les prisons et les hôpitaux.
L'intervention de l'État se justifie sur le plan constitutionnel au nom du principe selon lequel la République garantit à tous les citoyens le libre exercice des cultes, principe à valeur constitutionnelle, comme cela a été présenté supra dans l'exposé général. Ce principe impose à l'État de rendre possible le libre exercice des cultes au sein de certains services publics, auprès de personnes qui ne sont pas en mesure de participer librement à un culte compte tenu des caractéristiques particulières de ces services. La jurisprudence administrative a d'ailleurs considéré que les cérémonies religieuses énumérées à l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 précitée ne pouvaient faire l'objet d'une interdiction générale, sauf à porter atteinte au principe de libre exercice des cultes 26 ( * ) .
• L'intervention des aumôniers au sein des services publics : assurer l'exercice d'une liberté constitutionnelle tout en se conformant à certaines obligations liées au bon fonctionnement du service public
Quel que soit le cadre de l'intervention des aumôniers, le pouvoir de nomination de ces derniers relève de l'administration d'accueil. Toutefois, celle-ci n'a pas à porter d'appréciation sur leurs qualifications religieuses, et leur nomination suppose l'accord préalable de l'autorité religieuse dont ils relèvent. En application de ce principe, l'administration est ainsi tenue de mettre fin aux fonctions d'un aumônier qui s'est vu retirer son habilitation par cette autorité religieuse 27 ( * ) .
Le droit en vigueur prévoit ainsi une série de dispositions éparses, de niveau réglementaire pour la plupart, régissant l'accès des aumôniers dans certains établissements publics.
Au sein des établissements hospitaliers, les personnes malades peuvent recevoir la visite du ministre du culte de leur choix, obligation à laquelle est tenu tout établissement public de santé en vertu de l'article R. 1112-46 du code de la santé publique. Il dispose que « les hospitalisés doivent être mis en mesure de participer à l'exercice de leur culte. Ils reçoivent, sur demande de leur part adressée à l'administration de l'établissement, la visite du ministre du culte de leur choix ». Les établissements nouvellement construits disposent à cet effet de salles dites « multiconfessionnelles ».
Ont en outre été précisées par voie de circulaire 28 ( * ) les règles applicables au recrutement des aumôniers dans les établissements hospitaliers. Quel que soit le culte auquel ils appartiennent, ils sont recrutés ou autorisés par les chefs d'établissement sur proposition des autorités cultuelles dont ils relèvent en fonction de leur organisation interne. La circulaire précise d'ailleurs qu'en « l'absence d'autorité cultuelle clairement identifiée, il ne peut être donné droit à une demande de mise en place d'un service d'aumônerie ».
Les aumôniers sont recrutés en tant qu'agents publics non titulaires, soumis aux dispositions de droit commun applicables à ces agents 29 ( * ) . Par parallélisme avec leur mode de recrutement, toute résiliation de leur contrat par l'administration hospitalière doit faire l'objet d'une consultation des autorités religieuses dont l'aumônier relève. La cessation de ses fonctions pourra résulter soit de la résiliation du contrat, ladite résiliation étant obligatoire si l'aumônier n'est plus agréé par les autorités religieuses dont il relève, soit du licenciement pour faute grave.
Au sein de l'armée, les aumôniers sont recrutés par voie contractuelle et relèvent du statut militaire 30 ( * ) . Un ministre de chaque culte peut aussi être placé auprès de l'état-major des armées ainsi qu'auprès des commandants des régions militaires. Leur intervention est régie par le décret n° 2008-1524 du 30 décembre 2008 relatif aux aumôniers militaires. Ces derniers assurent, au sein des armées et formations rattachées, « le soutien religieux du personnel de la défense et des militaires de la gendarmerie nationale, qui le souhaitent ».
Les aumôniers militaires relèvent conjointement :
- de l'aumônier militaire en chef de leur culte, pour ce qui concerne les questions relatives à leur culte ;
- de l'autorité militaire, pour ce qui concerne les modalités d'exercice de leurs missions au sein des armées et formations rattachées.
Ils sont nommés par le ministre de la défense sur proposition de l'aumônier militaire en chef, lui-même nommé également par le ministre de la défense, parmi les candidats proposés par chaque culte. Le décret prévoit également que le contrat d'un aumônier peut être résilié d'office par le ministre de la défense, notamment dans les cas de droit commun de radiation des cadres prévus à l'article L. 4139-14 du code de la défense, mais aussi sur demande écrite de l'autorité religieuse militaire dont relève l'intéressé.
Au sein des établissements pénitentiaires, le libre exercice du culte est organisé sous réserve des impératifs de sécurité. Ainsi, les exigences sont plus strictes que pour l'intervention des aumôniers dans les autres services publics précités.
L'article 26 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, dans son chapitre consacré aux droit et devoirs des personnes détenues, affirme le principe selon lequel « les personnes détenues ont droit à la liberté d'opinion, de conscience et de religion », et rappelle que chacune d'entre elles peut exercer le culte de son choix « selon les conditions adaptées à l'organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l'établissement ». L'article R. 57-9-3 du code de procédure pénale dispose ensuite que « chaque personne détenue doit pouvoir satisfaire aux exigences de sa vie religieuse, morale ou spirituelle ».
Pour satisfaire à ces exigences, des salles « multiconfessionnelles » sont prévues dans chaque établissement pénitentiaire et des aumôneries y sont instituées, composées d'aumôniers ou d'auxiliaires bénévoles d'aumônerie. Ainsi, « les offices religieux, les réunions cultuelles et l'assistance spirituelle aux personnes détenues sont assurés, pour les différents cultes, par des aumôniers agréés » (article R. 57-9-4 du code de procédure pénale). Ces aumôniers peuvent aussi être assistés d'aumôniers bénévoles, qui ne sont pas autorisés à avoir des entretiens individuels avec les détenus (article R. 439-2 du code de procédure pénale). L'action des aumôniers auprès des personnes détenues est en outre encadrée par le principe selon lequel « ils ne doivent exercer qu'un rôle spirituel et moral » (article D. 439-3 du code de procédure pénale).
Les aumôniers intervenant en milieu pénitentiaire font l'objet d'une procédure spécifique d'agrément 31 ( * ) . Dès lors qu'une autorité religieuse adresse à l'administration pénitentiaire une demande pour constituer une aumônerie de prison, elle doit proposer l'agrément d'un aumônier national. L'aumônier national de chaque culte est alors agréé par le directeur de l'administration pénitentiaire, en fonction des besoins de la population pénale. La demande d'agrément fait l'objet d'un examen en lien avec le ministère de l'intérieur, qui s'appuie sur le fondement des principes de la loi du 9 décembre 1905 et de la jurisprudence administrative ainsi que sur des considérations d'ordre public.
S'agissant des autres aumôniers tout comme des auxiliaires bénévoles d'aumônerie, l'agrément est délivré par le directeur interrégional des services pénitentiaires, après avis du préfet du département dans lequel se situe l'établissement pénitentiaire visité, sur proposition de l'aumônier national du culte concerné 32 ( * ) (article D. 439 du code de procédure pénale).
Les dossiers d'agrément doivent comprendre le bulletin numéro n° 2 du casier judiciaire du candidat aux fonctions d'aumônier (article R. 79 du code de procédure pénale). Le refus d'agrément doit être motivé, en application du principe général de motivation des décisions administratives individuelles défavorables 33 ( * ) . À titre d'illustration, le refus peut être fondé sur l'absence de besoin au sein d'un établissement pénitentiaire ou sur l'avis défavorable du préfet, notamment en raison de considérations d'ordre public. Dans le cas de demandes provenant de personnes de nationalité étrangère, le directeur interrégional peut également vérifier que le titre de séjour du demandeur lui assure une stabilité suffisante sur le territoire national pour mener durablement une activité d'aumônerie en établissement pénitentiaire.
La présence d'aumôniers au sein de ces différents services publics est ainsi une mise en oeuvre directe du principe de liberté de religion qu'il s'agit de rendre effectif dans des lieux où son exercice est limité par les restrictions de déplacement qui s'imposent aux patients, aux personnes purgeant une peine de prison, ainsi qu'aux militaires des forces armées, en particulier sur les théâtres d'opérations extérieures.
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Les services d'aumôneries au sein des établissements d'enseignement scolaire L'État doit également, en application de la loi du 9 décembre 1905 telle que l'a interprétée le Conseil d'État, veiller à la création d'aumôneries dans l'enseignement du second degré lorsqu'il est établi qu'elles sont nécessaires au libre exercice du culte par les élèves 34 ( * ) . Dans ce cas, la création d'une aumônerie est obligatoire. Des aumôneries peuvent être également créées, même si elles ne sont pas indispensables au libre exercice des cultes, dès lors qu'elles ne vont pas à l'encontre de la liberté de conscience ou de l'ordre public 35 ( * ) . Dans tous les cas, un agrément du rectorat est requis pour les responsables de l'aumônerie. Contrairement aux autres catégories d'aumôniers présentées ci-dessus, les aumôniers intervenant au sein d'établissements scolaires ne sont pas rémunérés par l'État. |
Le développement des aumôneries au sein des services publics précités diffère selon les cultes.
S'agissant de l'islam, le rapport de la mission d'information précitée de nos collègues Nathalie Goulet et André Reichardt sur l'organisation, la place et le financement de l'Islam en France et de ses lieux de culte, indique à cet égard que « le culte musulman, qui s'installe en France dans la seconde moitié du vingtième siècle, a accusé un certain retard en matière d'aumôneries faute d'équipes à même d'assurer ce service et en l'absence de cadre ou de statut organisant cette activité ». Le rapport précise qu'« en l'absence d'autorité reconnue pour le faire, les personnes de confession musulmane de l'armée française, ou présentes dans les hôpitaux ou les prisons ne pouvaient jusqu'à récemment pas disposer d'aumônier de leur culte ».
Ce n'est que récemment, avec la création du conseil français du conseil musulman (CFCM) en 2005, que les aumôneries musulmanes ont pu être créées. À cet égard, votre rapporteur renvoie au rapport de la mission d'information pour de plus amples développements sur ce sujet 36 ( * ) . Ce rapport évoque d'ailleurs les critères mis en place par les aumôniers nationaux du culte musulman pour le recrutement de leurs aumôniers : maîtrise du français, connaissance de la religion et du contexte français, connaissance des lois de la République et respect de la laïcité.
• La création d'une nouvelle obligation de formation diplômante des aumôniers par décret
Le décret n° 2017-756 du 3 mai 2017 relatif aux aumôniers militaires, hospitaliers et pénitentiaires et à leur formation civile et civique 37 ( * ) a rendu obligatoire, pour ces aumôniers rémunérés et nouvellement recrutés à compter du 1 er octobre 2017, l'obtention d'un diplôme après le suivi d'une formation civile et civique agréée, comprenant un enseignement sur les grandes valeurs de la République, préalablement à leur recrutement.
Le contenu du diplôme est fixé par voie d'arrêté 38 ( * ) . Il sanctionne des formations d'un volume horaire minimal de cent vingt-cinq heures, dispensées en France par un établissement public placé sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur ou par un établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général. Ces formations comprennent des enseignements dans les domaines des institutions de la République et de la laïcité, des grands principes du droit des cultes et des sciences humaines et sociales des religions.
Les connaissances acquises au cours de ces formations font l'objet d'une évaluation en vue de la délivrance du diplôme de formation civile et civique. Le diplôme peut également être obtenu par la voie de la validation d'études antérieures ou d'une validation des acquis de l'expérience.
L'obligation de formation ainsi instaurée rejoint, en la rendant plus contraignante, le principe d'une formation qui existe déjà pour les aumôniers pénitentiaires.
Ce décret fait actuellement l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État, toujours en cours d'instruction. Il présente, selon votre rapporteur, un risque d'annulation en raison de l'incompétence du pouvoir réglementaire pour fixer le cadre d'exercice d'une liberté constitutionnellement garantie, en l'espèce le libre exercice du culte. Il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de prévoir toutes les garanties légales de l'exercice d'une liberté constitutionnellement garantie.
Votre commission juge légitime d'instituer une exigence de formation pour les aumôniers intervenant dans le cadre des services publics des armées, des établissements pénitentiaires et des centres hospitaliers, sans aller jusqu'au diplôme, dans le respect du principe constitutionnel de liberté de culte. En effet, s'agissant des aumôniers, une telle exigence est possible dans la mesure où il s'agit d'exercer un culte dans le cadre d'un service public, auprès de personnes qui ne sont pas en mesure de participer librement à ce culte.
Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé .
Article 5 (supprimé) (art. 8 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association) - Instauration d'une sanction pénale pour les associations ayant une activité cultuelle méconnaissant l'obligation de se constituer sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
L'article 5 de la proposition de loi tend à prévoir une sanction pénale, en l'espèce une amende de cinquième classe prévue à l'article 131-13 du code pénal, en cas de violation de l'obligation prévue par l'article 1 er de se constituer sous la forme d'une association cultuelle relevant de la loi du 9 décembre 1905 précitée pour toutes les associations qui assurent l'exercice public d'un culte ou la gestion d'un lieu de culte.
L'article 1 er de la proposition de loi ayant été supprimé, l'article 5 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-9 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 5.
Article 6 (supprimé) (art. 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association) - Instauration d'une sanction de dissolution judiciaire pour les associations ayant une activité cultuelle méconnaissant l'obligation de se constituer sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
L'article 6 de la proposition de loi tend à prévoir la dissolution, par décision du tribunal de grande instance, soit à la requête de tout intéressé, soit à la diligence du ministère public, en cas de violation de l'obligation prévue par l'article 1 er de se constituer sous la forme d'une association cultuelle relevant de la loi du 9 décembre 1905 précitée pour toutes les associations qui assurent l'exercice public d'un culte ou la gestion d'un lieu de culte.
L'article 1 er de la proposition de loi ayant été supprimé, l'article 6 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-10 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 6.
Article 7 (art. 421-2-5 du code pénal, art. 35 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État et art. 24, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) - Instauration de sanctions pénales en cas de célébration publique d'un culte par un ministre du culte non régulièrement formé, en cas de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence et en cas d'agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme
L'article 7 de la proposition de loi tend à instituer des sanctions pénales pour les ministres du culte qui célèbreraient publiquement un culte sans avoir rempli l'obligation de formation qualifiante prévue par l'article 4. Elle prévoit également des sanctions pénales pour toute personne qui, par des discours, provoque à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère ethnique, national, racial ou religieux ou bien propage des idées tendant à justifier ou encourager de tels comportements, ainsi que pour toute personne qui se livre à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme. Cette seconde série d'infractions ne vise pas seulement les ministres du culte.
Ces infractions sont créées à l'article 35 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, qui punit déjà de trois mois à deux ans d'emprisonnement « un discours prononcé ou un écrit affiché ou distribué publiquement dans les lieux où s'exerce le culte », à l'initiative d'un ministre du culte, lorsqu'il « contient une provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, ou s'il tend à soulever ou à armer une partie des citoyens contre les autres ». Sont également évoquées les « peines de la complicité, dans le cas où la provocation aurait été suivie d'une sédition, révolte ou guerre civile ». Cette infraction doit se comprendre dans le contexte de l'élaboration de la loi du 9 décembre 1905 et ne donne pas lieu aujourd'hui à des poursuites.
La proposition de loi aurait donc pour effet de punir d'une peine de deux ans d'emprisonnement les auteurs des nouvelles infractions qu'elle crée.
Comme cela est évoqué supra dans l'exposé général, ces dispositions pénales soulèvent des difficultés constitutionnelles au regard des principes de légalité des délits et des peines et de nécessité des peines.
S'agissant de la sanction des ministres du culte qui célèbreraient un culte sans pouvoir justifier de la formation exigée par la proposition de loi, elle semble disproportionnée à votre rapporteur par rapport à la faible gravité de l'infraction.
S'agissant des autres infractions, elles sont en réalité redondantes avec des infractions qui existent déjà, soit dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse soit dans le code pénal, mais avec des peines différentes et parfois inférieures. Le législateur doit définir les infractions pénales dans des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines. Il semble clair à votre rapporteur que prévoir la possibilité de sanctions différentes pour des infractions identiques serait une source d'arbitraire, en laissant à la discrétion des parquets le soin de poursuivre les mêmes faits en fonction du montant de la peine souhaitée.
Ainsi, le délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère ethnique, national, racial ou religieux, quel que soit le moyen ou le support par lequel il est commis - et pas seulement par voie de discours comme le prévoit le texte - est puni d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, de même que les délits connexes de diffamation et d'injure à caractère ethnique, national, racial ou religieux, par les articles 24, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881. Le délit identique de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère ethnique, national, racial ou religieux, au seul moyen du discours, instauré par la proposition de loi, serait puni plus sévèrement de deux ans d'emprisonnement.
De plus, le délit de provocation à la commission d'actes de terrorisme ou d'apologie publique du terrorisme est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende par l'article 421-2-5 du code pénal 39 ( * ) , alors que le délit similaire d'agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme, instauré par la proposition de loi, serait seulement puni de deux ans d'emprisonnement.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-11 visant à réécrire l'article 7 de la proposition de loi, tout en respectant l'intention de ses auteurs, en prévoyant un dispositif alternatif dans le cadre des délits visés par le texte.
Votre commission propose ainsi de créer une circonstance aggravante pour les délits de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère racial, dans la loi du 29 juillet 1881, et de provocation ou d'apologie du terrorisme, dans le code pénal, ainsi que pour les délits connexes, non visés par la proposition de loi, de diffamation ou d'injure à caractère racial, dans la loi du 29 juillet 1881, lorsqu'ils ont été commis « dans le cadre d'une réunion pour la célébration d'un culte », notion déjà utilisée en matière de police des cultes à l'article 25 de la loi du 9 décembre 1905 précitée.
Pour le délit de provocation ou d'apologie du terrorisme, les peines seraient portées à sept ans de prison et 100 000 euros d'amende, comme lorsque les faits ont été commis sur internet.
Pour le délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à caractère racial, ainsi que pour les délits connexes de diffamation ou d'injure à caractère racial, la peine de prison serait portée d'un à deux ans et l'amende serait maintenue à 45 000 euros, dans le cadre de l'échelle des peines propre à la loi du 29 juillet 1881.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 8 (supprimé) - Application de l'obligation de formation aux ministres du culte en fonction lors de l'entrée en vigueur du texte
L'article 8 de la proposition de loi prévoit que les ministres du culte déjà en fonction lors de l'entrée en vigueur de la loi devraient justifier de la nouvelle qualification requise par l'article 4 pour célébrer un culte dans les trois années suivant la publication du décret en Conseil d'État devant déterminer les critères de représentativité des instances cultuelles chargées de dispenser la formation permettant d'obtenir cette qualification.
L'article 4 ayant été supprimé par votre commission, l'article 8 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-12 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 8.
CHAPITRE II (supprimé) - DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES AUX DÉPARTEMENTS DE LA MOSELLE, DU BAS-RHIN ET DU HAUT-RHIN
Article 9 (supprimé) (art. 8 bis [nouveau] et 9 de la loi n° 1124 sur le droit public des réunions et des associations du 21 juin 1905) - Extension aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle de l'obligation de formation des ministres du culte
L'article 9 de la proposition de loi vise à étendre les dispositions des articles 3 et 4 aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, uniquement pour les cultes non statutaires.
Les articles 3 et 4 ayant été supprimés par votre commission, l'article 9 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-13 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 9.
Article 10 (supprimé) (art. 130 [nouveau] du code pénal local applicable dans les départements du Bas?Rhin, du Haut?Rhin et de la Moselle) - Extension aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle des sanctions pénales prévues par le texte
L'article 10 de la proposition de loi vise à étendre les dispositions de l'article 7 aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, pour les cultes non statutaires uniquement.
Compte tenu de la réécriture globale de l'article 7 effectuée par votre commission, l'article 10 n'a plus lieu d'être. En tout état de cause, les nouvelles dispositions de l'article 7 s'appliquent bien dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, sans mention expresse puisqu'elles ne relèvent pas du champ du droit local.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-14 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 10.
Article 11 (supprimé) - Exemption des cultes statutaires de l'extension du texte aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle
L'article 11 de la proposition de loi tend à préciser que les dispositions étendues aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle par les articles 9 et 10 ne s'appliquent pas aux cultes statutaires.
Les articles 9 et 10 ayant été supprimés par votre commission, l'article 11 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-15 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 11.
CHAPITRE III (supprimé) - GAGE
Article 12 (supprimé) - Compensation des pertes de recettes résultant de l'accroissement du nombre des associations bénéficiaires des exonérations fiscales prévues par la loi du 9 décembre 1905
L'article 12 de la proposition de loi comporte un gage financier destiné à compenser la perte de recettes pour l'État qui résulterait, si l'article 1 er de la proposition de loi était appliqué, de l'accroissement significatif du nombre des associations appelées à bénéficier des exonérations fiscales prévues par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.
L'article 1 er de la proposition de loi ayant été supprimé, l'article 12 n'a plus lieu d'être.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-16 de son rapporteur visant par cohérence à supprimer ces dispositions.
Votre commission a supprimé l'article 12.
Intitulé de la proposition de loi
Afin de tirer les conséquences des modifications apportées au texte, dès lors qu'il ne traite plus spécifiquement de la question de la formation des ministres du culte, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement COM-17 visant à donner un nouvel intitulé à la proposition de loi : proposition de loi relative aux conditions d'exercice de la liberté de culte dans un cadre républicain.
Votre commission a adopté l'intitulé ainsi modifié .
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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée , en retenant en conséquence l'intitulé suivant : « proposition de loi relative aux conditions d'exercice de la liberté de culte dans un cadre républicain ».
* 23 Conseil constitutionnel, décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité [Traitement des pasteurs des églises consistoriales dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle].
* 24 Conseil constitutionnel, décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association.
* 25 Cette disposition est applicable aux sénateurs en application de l'article L.O. 297 du code électoral.
* 26 Conseil d'État, assemblée, 6 juin 1947, Union catholique des hommes du diocèse de Versailles.
* 27 Conseil d'État, section, 17 octobre 1980, Pont. Dans ses conclusions, le commissaire du Gouvernement indiquait alors que « les textes suggèrent et le bon sens confirme, qu'un aumônier - ou à tout le moins l'aumônier d'un établissement hospitalier ou pénitentiaire - relève simultanément de deux autorités : la religieuse et l'administrative. Une double investiture, une double confiance est requise pour qu'il entre en fonctions. Pour qu'il y entre mais aussi, croyons-nous, pour qu'il y demeure... En vérité, que l'une quelconque de ces deux "investitures" soit retirée à un aumônier et son ministère ne peut plus être exercé ».
* 28 Circulaire DHOS/P1 n° 2006-538 du 20 décembre 2006 relative aux aumôniers des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
* 29 Décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 30 Il existait jusqu'en 2008 des aumôniers à statut civil.
* 31 Circulaire du 20 septembre 2012 relative à l'agrément des aumôniers rémunérés ou bénévoles, des auxiliaires bénévoles d'aumônerie des établissements pénitentiaires et des accompagnants occasionnels d'aumônerie.
* 32 Lorsqu'une candidature spontanée n'émane pas de l'autorité religieuse, celle-ci est sollicitée en vue d'homologuer cette demande.
* 33 Article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.
* 34 Conseil d'État, assemblée, 6 juin 1947, Union catholique des hommes du diocèse de Versailles.
* 35 Conseil d'État, section, 7 mars 1969, Ville de Lille.
* 36 La partie du rapport consacrée aux aumôniers musulmans est consultable à l'adresse suivante :
https://www.senat.fr/rap/r15-757/r15-7577.html#toc66
* 37 Les dispositions de ce décret ont été codifiées à l'article 8 du décret n° 2008-1524 du 30 décembre 2008 relatif aux aumôniers militaires et à l'article D. 439 du code de procédure pénale pour les aumôniers des services pénitentiaires.
* 38 Arrêté du 5 mai 2017 relatif aux diplômes de formation civile et civique suivie par les aumôniers militaires d'active et les aumôniers hospitaliers et pénitentiaires et fixant les modalités d'établissement de la liste de ces formations.
* 39 Ce délit a été sorti du régime pénal spécial du droit de la presse, plus favorable à la liberté d'expression, pour rejoindre le droit commun dans le code pénal, compte tenu de la gravité des faits en cause, par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, ce qui a été validé par le Conseil constitutionnel dans sa récente décision n° 2018-706 QPC du 18 mai 2018, M. Jean-Marc R. [Délit d'apologie d'actes de terrorisme].