N° 515
• SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mai 2018 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi visant à moderniser la transmission d' entreprise ,
Par Mme Christine LAVARDE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
343 , 514 et 516 rect. (2017-2018) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES
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Réunie mercredi 30 mai 2018 sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a procédé à l'examen, sur le rapport de Mme Christine Lavarde , de la proposition de loi n° 343 (2017-2018) visant à moderniser la transmission d'entreprise . Ce texte, déposé par MM. Claude Nougein et Michel Vaspart et plusieurs de leurs collègues, tend à « simplifier, moderniser et sécuriser la transmission d'entreprise dans nos territoires » 1 ( * ) . La commission des finances a adopté sans modification les articles 3, 6, 13, 17 et 19. Elle a modifié les articles 7, 8, 11, 12 et 18. Elle a supprimé les articles 1 er , 2, 4, 9 et 10. L'examen des articles 5, 14, 15 et 16 a été délégué au fond à la commission des affaires sociales 2 ( * ) . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La transmission d'entreprise constitue un sujet vital pour l'économie française, en particulier dans les territoires ruraux.
Les chiffres sont connus : alors que les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) représentent la majeure part de l'emploi en France, 20 % des dirigeants des PME sont âgés de plus de 60 ans et plus de 60 % des dirigeants d'ETI ont au moins 55 ans 3 ( * ) . Le nombre d'entreprises à transmettre dans les prochaines années va donc considérablement augmenter.
Or la transmission d'une entreprise représente un moment délicat : l'existence d'un repreneur intéressé et l'accès au financement constituent deux premières difficultés, auxquelles s'ajoute la question du maintien de l'emploi dans les territoires - les repreneurs pouvant être tentés de réduire la masse salariale lorsqu'ils restructurent l'activité.
Les difficultés liées à la transmission des entreprises sont identifiées depuis longtemps et ont donné naissance à de nombreux dispositifs fiscaux incitatifs . Le sujet dépasse d'ailleurs les clivages partisans puisque le principal dispositif fiscal en la matière, communément appelé pacte « Dutreil », qui existe depuis 2000 et qui prévoit une réduction de 75 % des droits de succession sous certaines conditions, a d'abord été introduit par un amendement du député Didier Migaud, avant d'être rendu plus incitatif par la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique portée par Renaud Dutreil, secrétaire d'État aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation 4 ( * ) .
Le sujet n'est donc pas nouveau.
La délégation aux entreprises du Sénat, dont les travaux sont directement à l'origine de la présente proposition de loi, a cependant innové à plusieurs égards - à commencer par le champ de ses investigations, très large.
D'une part, la délégation aux entreprises ne s'est pas limitée aux questions fiscales mais a aussi cherché à lever les freins aux reprises qui pouvaient être liés à des complexités du droit du travail ou à un manque de formation. Quatre articles de la présente proposition de loi ont ainsi été délégués au fond à la commission des affaires sociales (article 5 et articles 14 à 16).
D'autre part, les travaux préparatoires de la délégation ne portent pas seulement sur les très petites entreprises (TPE) ou les PME mais prennent également en compte les spécificités des ETI , dont le faible nombre pèse sur le dynamisme de l'économie française.
L'envergure du travail mené se reflète ainsi dans les auditions réalisées par la délégation : pas moins de 39 organismes ou institutions ont été rencontrés par cette dernière.
Il faut à cet égard souligner que les réflexions de la délégation ont débuté très en amont des réflexions actuelles du Gouvernement dans le cadre de la préparation du projet de loi dit « Pacte » : les travaux de la délégation sur ce sujet, qui ont commencé en 2016, ont abouti à la publication d'un rapport d'information dès le 23 février 2017 5 ( * ) .
La largeur de vue de la délégation aux entreprises se reflète dans la variété et l'ambition des dispositions législatives : la proposition de loi compte pas moins de 18 articles et remanie 13 dispositifs fiscaux.
Les travaux menés par la commission des finances ont été plus resserrés, dans le temps et dans leurs ambitions, que ceux de la délégation aux entreprises . Face à une proposition de loi très dense, c'est avant tout la faisabilité technique et juridique des propositions ainsi que leur coût pour les finances publiques que votre rapporteur s'est attaché à évaluer.
Sur de nombreux sujets, les analyses de votre rapporteur sont parfaitement convergentes avec celles de la délégation aux entreprises.
Tout d'abord, le constat d'une connaissance statistique insuffisante des transmissions d'entreprise est totalement partagé. Globalement, les bases de données dont disposent l'Insee et l'administration fiscale présentent de nombreuses lacunes, alors même que les entreprises et leurs dirigeants doivent réaliser chaque année de multiples déclarations.
Cette carence de notre appareil statistique pose de nombreux problèmes : il est difficile de faire un diagnostic éclairé sans chiffres fiables, et encore plus délicat d'anticiper l'impact budgétaire des réformes fiscales proposées. Par exemple, le coût de la réduction de 50 % des droits de mutation sur une entreprise faisant l'objet d'une donation avant soixante-dix ans n'a tout simplement jamais été chiffré par le Gouvernement, alors que le dispositif n'a pas été modifié depuis 2011 6 ( * ) .
S'agissant des dispositions portant sur des dispositifs fiscaux, plusieurs articles qui devraient permettre de fluidifier les transmissions d'entreprise en France ont été adoptés par la commission des finances sans aucune modification autre que technique ou rédactionnelle :
- l'article 3 , qui module le taux de la réduction d'impôt sur les donations selon l'âge du donateur, en prévoyant notamment une réduction de 60 % des droits de mutations lorsque la donation est effectuée avant 65 ans ;
- l'article 6 , qui assouplit considérablement les possibilités de paiement différé de l'impôt sur le revenu en cas de crédit-vendeur ;
- l'article 17 , qui augmente l'abattement sur les droits d'enregistrement et les droits de mutation dont peuvent bénéficier les repreneurs internes d'une entreprise, le portant de 300 000 à 500 000 euros ;
- l'article 18 , qui assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne.
Ont également été conservés la quasi-totalité des assouplissements prévus par l'article 12 concernant le report d'imposition dans le cadre d'un apport de titres. L'alignement du taux droit d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui des actions est également maintenu ( article 11 ).
Votre commission a même choisi d'aller plus loin que la délégation aux entreprises sur l'article 7 , en prorogeant de deux ans supplémentaires la réduction d'impôt concernée.
Concernant l'exonération de droits de mutation « Dutreil » (article 8), qui constitue le dispositif central en matière de transmission, l'essentiel des modifications proposées a été conservé : mise en place d'une exonération renforcée à 90 %, assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées, extension des possibilités de donation, assouplissement de la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction, assouplissement des obligations déclaratives, etc . Des amendements complémentaires adoptés à l'initiative de votre rapporteur sont par ailleurs venus assouplir d'autres « verrous » qui ne paraissent pas justifiés.
S'agissant des amendements qui tendent à écarter ou à réécrire certaines dispositions de la proposition de loi initiale, les modifications apportées relèvent principalement de trois objectifs :
- assurer la constitutionnalité des dispositifs ;
- apporter des améliorations techniques ;
- limiter le coût des propositions pour les finances publiques.
À titre d'exemple, certains assouplissements du pacte « Dutreil » semblent aller trop loin au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui est très protectrice du principe d'égalité devant les charges publiques.
Il faut être très vigilant car ce risque constitutionnel s'est déjà matérialisé en matière de transmission : une exonération analogue au « Dutreil » avait ainsi été déclarée contraire à la Constitution en 1995 parce que le Conseil constitutionnel avait considéré que les conditions d'application du dispositif étaient trop souples pour justifier un avantage fiscal d'une telle ampleur. Il ne faudrait pas faire « le pas de trop » qui ferait « tomber » tout le dispositif, au détriment de nos entreprises.
Cinq articles ont par ailleurs été supprimés pour des motifs essentiellement techniques . Ainsi, les articles 2 et 9 paraissent déjà satisfaits par le droit existant, tandis que les articles 1 et 10 ne semblent pas relever de la compétence du législateur. Enfin, les effets de l'article 4, qui vise à assouplir le dispositif de location-gérance, paraissent en décalage avec l'objectif de favoriser les transmissions d'entreprises durablement implantées dans nos territoires.
Au total, c'est une proposition de loi complète et cohérente qui émerge des travaux du Sénat, permettant une véritable recomposition du paysage fiscal de la transmission d'entreprises en France.
* 1 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 343 de MM. Claude Nougein et Michel Vaspart.
* 2 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.
* 3 « Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires », rapport d'information n° 440 (2016-2017) de Claude Nougein et Michel Vaspart, fait au nom de la délégation aux entreprises et déposé le 23 février 2017, p. 38.
* 4 Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 8 du présent rapport pour une description détaillée des évolutions du dispositif.
* 5 « Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires », rapport d'information n° 440 (2016-2017) de Claude Nougein et Michel Vaspart, fait au nom de la délégation aux entreprises et déposé le 23 février 2017.
* 6 Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 3 du présent rapport pour une description détaillée du dispositif.