CHAPITRE VI - DISPOSITIONS IMMOBILIÈRES ET FINANCIÈRES
Article 26 - (art. 6, 16, 47, 56 et 59 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Conditions d'attributions de marchés publics de défense ou de sécurité
L'article 26 du présent projet de loi tend à revenir sur les « surtranspositions » du droit communautaire introduit en droit français par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015.
I - Le droit en vigueur
L'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 a transposé en droit français la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE.
Il est apparu que le cadre défini par cette ordonnance était en définitive plus restrictif que celui porté par la directive à transposer, ce qui est d'autant plus regrettable que le contenu de cette directive avait été négocié pour l'essentiel sous présidence française, au second semestre 2008, de telle sorte que des souplesses soient au contraire prévues, dans l'objectif de préserver les achats de souveraineté et l'existence d'une BITD solide.
II - Les modifications proposées par le projet de loi
Le texte initial du projet de loi proposait de revenir sur les surtranspositions présentes aux articles 6 et 47 de l'ordonnance du 23 juillet 2015.
L'article 7 de l'ordonnance tend en effet à écarter tous les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) de la possibilité d'intervenir comme adjudicateurs de marchés publics de défense ou de sécurité, alors même que la directive laissait cette possibilité ouverte pour des EPIC qui auraient des activités non commerciales. Ont ainsi été exclus du dispositif le Centre national des études spatiales (CNES), le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).
L'article 47 de l'ordonnance a ajouté, par rapport aux stipulations de la directive, deux conditions supplémentaires pour qu'une entreprise puisse bénéficier d'une dérogation à une interdiction préalable de soumissionner. L'article 26 du projet de loi propose donc, en ses alinéas 3 à 6, d'écarter ces conditions supplémentaires.
III - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a élargi le dispositif de l'article 26 en adoptant un amendement présenté par le Gouvernement en commission pour traiter également des articles 56 et 59 de l'ordonnance. Il s'agit d'un sujet différent, puisqu'il s'agissait là de dispenser les acheteurs publics de rendre accessibles en open data les données essentielles des marchés publics, lorsqu'il s'agit de marchés de défense et de sécurité.
IV - La position de votre commission
Votre commission propose de poursuivre dans cette logique d'allègement de contraintes excessives pesant sur les achats publics en matière de défense et de sécurité. A cette fin, elle a adopté un amendement réintroduisant à l'article 16 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 les éléments de prise en compte des spécificités des achats en matière de défense et de sécurité. Cet ajout se fait naturellement dans le respect du droit communautaire, qui prévoit notamment le régime des « exclusions spécifiques » à l'article 13 de la directive 2009/81/CE précitée.
Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.
Article 27 - (Article 73 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Prorogation du régime de cession des immeubles du ministère des armées
L'article 27 tend à proroger jusqu'en 2025 le régime dérogatoire des cessions d'immeubles affectés au ministère des armées sans que ces immeubles aient été reconnus comme définitivement inutiles pour les autres services de l'Etat.
I - Le droit en vigueur
Le régime général d'aliénation des dépendances du domaine privé de l'Etat est fixé par l'article L. 3211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que : « Lorsqu'ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'État ou un établissement public de l'État, les immeubles du domaine privé de l'État peuvent être vendus dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État ».
Ainsi, avant l'engagement d'une procédure de cession d'un bien du domaine privé de l'Etat, le principe général est celui de sa réutilisation en priorité par les autres services de l'Etat.
Dans le cadre de la politique active de cession des emprises du ministère des armées, en conséquence des restructurations réalisées au cours de la dernière décennie, et afin de favoriser l'accroissement de l'offre foncière, des dispositions dérogatoires ont été instituées pour les cessions d'immeubles affectés au ministère en charge de la défense. Ces dispositions visent à dispenser ces cessions de la longue procédure interministérielle d'examen de l'éventuelle utilité du bien pour d'autres services de l'Etat. L'étude d'impact ajoute que « ce dispositif se justifie notamment par le souci d'assurer au mieux la reconversion de certains sites ». Le constat d'inutilité relève ainsi d'une procédure interne au ministère des armées. La cession demeure, toutefois, quant à elle, de la compétence de la direction de l'immobilier de l'Etat (DIE), ex- France Domaine, relevant de la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère en charge de l'économie et des finances.
On notera qu'il reste évidemment possible, pour le ministre des armées, de procéder à une remise aux domaines d'un bien donné, qui lui est inutile, au profit d'un autre service ou d'un établissement public de l'Etat, dans le cadre d'un changement d'utilisation qui s'effectue alors soit à titre gratuit, soit à titre onéreux. Cette procédure a été mise en oeuvre récemment, par exemple, lors du changement d'utilisation de la Caserne Reymond à Montigny-lès-Metz, au profit du ministère de l'Intérieur, à titre gracieux.
Ce régime dérogatoire de cession des immeubles du ministère des armées a été institué puis prorogé par les deux précédentes LPM :
- L'article 7 de la LPM 2009-2014 124 ( * ) l'a institué pour la durée de la loi de programmation, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2014.
- L'article 47 de la LPM 2014-2019 125 ( * ) l'a prorogé jusqu'au 31 décembre 2019.
Ainsi, à l'heure actuelle, le III de l'article 73 de la loi 126 ( * ) du 23 décembre 1986 dispose :
« Jusqu'au 31 décembre 2019, par dérogation à l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, les immeubles utilisés par le ministère de la défense peuvent être remis à l'administration chargée des domaines en vue de leur cession, sans que ces immeubles soient reconnus comme définitivement inutiles pour les autres services de l'Etat. »
II - Les modifications proposées par le projet de loi
Le présent projet de loi propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2025 le régime dérogatoire de cession des immeubles utilisés par le ministère en charge de la défense sans qu'ils aient été reconnus inutiles à l'Etat.
III - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV - La position de votre commission
La disposition prévue au III de l'article 73 de la loi du 23 décembre 1986 s'inscrit dans le cadre d'un ensemble de dispositions permettant, d'une part, de faciliter la cession des emprises du ministère des armées et, d'autre part, de permettre l'utilisation des recettes ainsi dégagées pour le financement des infrastructures de la défense.
Outre la disposition prorogée par le présent article, ce régime inclut en effet :
- Le retour intégral au ministère des armées des produits de cession de ses immeubles. Le rapport annexé (paragraphe n°465) prévoit la prolongation de ce dispositif : « Hors périmètre de la loi de programmation militaire, le budget des armées bénéficiera d'un taux de retour de l'intégralité du produit des cessions immobilières du ministère » . L'étude d'impact ajoute que ce principe de retour intégral sera proposé dans le projet de loi de finances pour 2019.
- L'affectation des recettes issues du CAS au financement d'infrastructures tant immobilières qu'opérationnelles du ministère de la défense. L'article 42 de la loi de finances pour 2017 127 ( * ) prévoit en effet que les opérations éligibles au CAS incluent les dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'Etat sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale. L'étude d'impact du présent projet de loi précise qu'il sera également proposé au Parlement de proroger ce dispositif, dont le terme est aujourd'hui fixé au 31 décembre 2019, dans le projet de loi de finances pour 2019.
D'après les informations fournies par le Gouvernement, la disposition prorogée par le présent article se justifie par le besoin d'assurer au mieux la reconversion de certains sites , par ailleurs difficiles à valoriser en raison de leur situation géographique et/ou patrimoniale. Elle permet alors de simplifier et d'accélérer l'opération de cession, en la dispensant de la procédure interministérielle d'examen de l'utilité du bien en cause.
Les produits de cessions immobilières attendus sur la période 2019-2025 sont évalués à 500 millions d'euros environ. Le produit financier espéré doit pouvoir venir accentuer rapidement l'effort au profit de l'offre de logements et de l'entretien des infrastructures du ministère.
La reconduction jusqu'au 31 décembre 2025 du régime dérogatoire de cession existant au profit du ministère des armées est donc bienvenue.
Votre commission a adopté l'article 27 sans le modifier.
Article 28 - (art. L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Réalisation par l'acquéreur d'immeubles de l'État de certaines opérations contre déduction de leur coût sur le prix de cession
L'article 28 tend à sécuriser le dispositif de réalisation par l'acquéreur d'immeubles de l'État de certaines opérations contre déduction de leur coût sur le prix de cession.
I - Le droit en vigueur
L'article L3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) est relatif à la vente des immeubles du domaine privé de l'État.
Il a été complété par l'article 126 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie 128 ( * ) qui lui a ajouté un second alinéa, prévoyant la possibilité pour l'État de confier à l'acquéreur d'un bien immobilier de son domaine privé le soin de procéder :
- aux mesures de dépollution prévues à l'article L. 541-2 du code de l'environnement (« Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale ... ») ;
- ou à l'élimination des pollutions pyrotechniques.
L'article 126 de la loi du 4 août 2008 précise :
- que le coût de la dépollution s'impute sur le prix de vente ;
- que ce coût « peut être fixé par un organisme expert indépendant choisi d'un commun accord par l'État et l'acquéreur ».
Il s'agit pour l'État d'éviter de supporter l'avance des frais de dépollution et d'accélérer la disponibilité des emprises concernées.
L'article 8 de la LPM 2009-2014 129 ( * ) a clarifié la rédaction de ce second alinéa de l'article L. 3211-1 du CGPPP, qui est aujourd'hui ainsi rédigé :
« Lorsque la cession de ces immeubles implique l'application des mesures prévues à l'article L. 541-2 du code de l'environnement ou l'élimination des pollutions pyrotechniques, l'État peut subordonner la cession à l'exécution, dans le cadre de la réglementation applicable, par l'acquéreur, de ces mesures ou de ces travaux, le coût de la dépollution s'imputant sur le prix de vente. Dans cette hypothèse, le coût de la dépollution peut être fixé par un organisme expert indépendant choisi d'un commun accord par l'État et l'acquéreur. »
II - Les modifications proposées par le projet de loi
L'article 28 du présent projet de loi propose d'améliorer la rédaction du second alinéa de l'article L. 3211-1 du CGPPP, dont l'application s'est révélée délicate.
D'après l'étude d'impact, les objectifs poursuivis sont les suivants :
- Sécuriser la réalisation effective des opérations de dépollution par l'acquéreur dans le respect des règles de sécurité applicables , s'agissant tant de la gestion des déchets que des obligations qui s'imposent normalement au ministère des armées en matière de dépollution pyrotechnique 130 ( * ) ;
- Protéger les intérêts financiers des parties , en précisant expressément que la déduction sur le prix de vente du coût réel des travaux réalisés ne doit pas excéder la limite du plafond contractuel, qui sera désormais systématiquement déterminé à dire d'expert. Tandis que le recours à l'expert n'est que facultatif dans le dispositif actuel, il devient obligatoire et doit permettre l'exercice du contradictoire entre les parties. En outre, toute dépollution complémentaire que nécessiterait l'adaptation du terrain à son usage futur serait, après la cession, à la charge de l'acquéreur. Enfin, pour conserver la mémoire des opérations réalisées, il est prévu d'annexer à l'acte de vente « le diagnostic de dépollution, le rapport d'expertise et le relevé des mesures de dépollution réalisées ».
L'article 28 du présent projet de loi propose, pour ce faire, de rédiger ainsi le second alinéa de l'article L. 3211-1 du CGPPP :
« Lorsque la cession de ces immeubles implique l'application des mesures prévues à l'article L. 541-2 du code de l'environnement ou, en fonction de l'usage auquel le terrain est destiné, la réalisation d'une opération de dépollution pyrotechnique, l'État peut subordonner la cession à l'exécution, par l'acquéreur, de ces mesures ou de ces travaux. Dans ce cas, les opérations de dépollution pyrotechnique sont exécutées conformément aux règles de sécurité définies par voie réglementaire. Le coût réel de ces mesures ou travaux s'impute sur le prix de vente à concurrence du montant fixé à ce titre dans l'acte de cession, déterminé par un expert indépendant choisi d'un commun accord par l'État et l'acquéreur. Cette expertise est contradictoire. Le diagnostic de dépollution, le rapport d'expertise et le relevé des mesures de dépollution réalisées sont annexés à l'acte de vente. Une fois la cession intervenue, l'acquéreur supporte les dépenses liées aux mesures supplémentaires de dépollution nécessaires à l'utilisation future de l'immeuble cédé. »
III - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV - La position de votre commission
Le ministère des armées n'est pas actuellement en mesure de fournir un bilan précis de ses cessions avec réalisation par l'acquéreur d'opérations de dépollution contre déduction du prix de vente. Pour l'avenir, il a néanmoins engagé un travail de connaissance et de fiabilisation de ses coûts de dépollution, afin de les provisionner sur son bilan comptable. Un audit est en cours de réalisation en ce sens.
Le mécanisme de réalisation par l'acquéreur d'immeubles de l'État de certaines opérations de dépollution, contre déduction de leur coût sur le prix de cession, est de nature à faciliter et accélérer les cessions immobilières du ministère des armées.
Votre commission est donc favorable à l'amélioration de ce dispositif dans les deux directions proposées :
- D'une part, afin de sécuriser la réalisation effective des opérations de dépollution par l'acquéreur dans le respect de la réglementation applicable. Ce point est particulièrement sensible, pour le ministère des armées, s'agissant des opérations de dépollution pyrotechnique qui présentent des risques importants pour la sécurité et sont soumises à une réglementation particulière.
- D'autre part, pour protéger les intérêts financiers du ministère en précisant que la déduction du prix de vente ne pourra pas dépasser un plafond contractuel estimé à dire d'expert de façon contradictoire entre les parties.
Votre commission vous propose un amendement de clarification du dispositif, s'agissant de la nature des documents qui devront être annexés à l'acte de vente, la rédaction du projet de loi ne semblant pas cohérente avec le principe d'une dépollution réalisée postérieurement à la vente.
Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 28 - (art. L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques) - Exonération du mécanisme de décote sauf pour la réalisation de programmes de logements sociaux réservés aux agents du ministère des armées
L'article additionnel après l'article 28 tend à exonérer le ministère des armées du mécanisme de décote prévu par la loi du 18 janvier 2013, sauf pour la réalisation de programmes de logements sociaux intégralement réservés aux agents de ce ministère.
I - Le droit en vigueur
La loi du 18 janvier 2013 131 ( * ) , dite "loi Duflot" a introduit la possibilité d'appliquer une décote pouvant aller jusqu'à 100 % de la valeur vénale du prix des terrains cédés par l'État et ses établissements publics lorsque ces terrains sont affectés à la construction de logements dont une partie au moins est constituée de logements locatifs sociaux. Cette loi prévoit également, au profit de l'administration qui subit cette décote, une possibilité de réservation, à titre gratuit, d'une partie de ces logements sociaux (plafonnée à 10 %). Ces dispositions figurent respectivement aux I, II et V de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques.
À l'initiative de la commission, la loi du 28 juillet 2015 132 ( * ) actualisant la programmation militaire avait limité le taux de décote à 30 % pour les terrains occupés par le ministère de la défense. Cette disposition, fruit d'un accord en CMP avec l'Assemblée nationale, a toutefois été, par la suite, abrogée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2016.
II - Le dispositif proposé
La commission n'est pas favorable au mécanisme de décote , qui entraîne des moins-values importantes pour le ministère des armées.
Ces moins-values se sont élevées à 25 millions d'euros depuis la mise en oeuvre de la loi « Duflot », avec des taux de décote compris entre 27 % et 100 %. A ce montant, il faut ajouter environ 50 millions d'euros de décote estimée , dans le cadre de la vente en cours d'une partie de l'Ilot Saint-Germain à Paris (pour 29 millions d'euros au lieu de 80 millions d'euros estimés), qui doit permettre, en contrepartie, la réservation de 50 logements sur 250 pour le personnel militaire.
Toutefois, la commission est préoccupée par la question du logement des militaires , particulièrement en Ile-de-France et à Paris où le marché est très tendu. C'est pourquoi elle propose cet amendement, qui tend à supprimer à nouveau le mécanisme de décote dans le cadre des cessions de terrains occupés par le ministère des armées, sauf s'il s'agit de réaliser un programme de logement social réservé intégralement aux agents de ce ministère .
Le dispositif dérogatoire, introduit par cet amendement, est prévu à titre temporaire pendant la durée de la programmation. Il se justifie par la situation particulière du ministère des armées au regard de la question du logement de ses agents et de leur mobilité, dans un contexte où ils sont sur-sollicités et déployés y compris sur le territoire national .
Le gouvernement a choisi de poursuivre les cessions immobilières, malgré la remontée en puissance des effectifs ; la question du logement, qui est un enjeu central de la fidélisation, doit être pleinement intégrée à la réflexion sur les cessions futures.
Votre commission a donc inséré cet article additionnel.
* 124 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 125 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 126 Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.
* 127 LOI n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017
* 128 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 129 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 130 Décret n°2005-1325 du 26 octobre 2005 relatif aux règles de sécurité applicables lors des travaux réalisés dans le cadre d'un chantier de dépollution pyrotechnique.
* 131 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
* 132 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.