CHAPITRE II - Une administration qui s'engage
Article 9 (art. L. 312-2, L. 312-3 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8 et L. 574-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Publication et opposabilité des circulaires
Objet : Cet article propose de modifier les règles de publication et les effets juridiques des circulaires et certains autres documents administratifs.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit commun applicable aux circulaires et documents assimilables
1. La diversité des textes entrant dans le champ des circulaires
Les circulaires sont généralement définies comme les documents par lesquels, sous diverses appellations (circulaire, note de service, instruction etc.), « les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements » 86 ( * ) .
2. Les règles spécifiques à leur publication
L'obligation de publication des circulaires et son régime ont été codifiés aux articles L. 312-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration lors de la création de ce code 87 ( * ) . Font ainsi l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives 88 ( * ) .
Des dispositions réglementaires du code précisent le régime de publication applicable. Ainsi, sauf disposition contraire, cette publication doit intervenir dans les quatre mois suivant la date du document 89 ( * ) . Lorsque ces documents émanent de l'administration centrale, cette publication est assurée par l'intermédiaire de divers bulletins officiels dont la périodicité est inférieure ou égale à trois mois, selon des règles fixées par arrêtés ministériels 90 ( * ) .
Les circulaires émanant d'administrations déconcentrées de l'État font, elles, l'objet de publications au sein des recueils des actes administratifs de chaque département concerné 91 ( * ) . En outre, les circulaires ou documents assimilés rédigés par les administrations des collectivités territoriales peuvent, au choix, être publiés par l'intermédiaire d'un bulletin officiel ou d'un registre public, le cas échéant sous forme électronique après information du préfet sur le mode de publication retenu 92 ( * ) . Des règles similaires s'imposent également aux établissements publics, aux autres personnes de droit public et aux personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public 93 ( * ) .
Enfin, des règles de nature réglementaire déterminent le régime spécialement applicable aux circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'État qui doivent être publiées sur un site internet relevant du Premier ministre : il s'agit de « circulaires.gouv.fr ». En effet, l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration précise qu' « une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés » .
La publication de ces textes peut néanmoins se faire sur un autre site internet lorsqu'ils interviennent dans certains domaines marqués par un besoin régulier de mise à jour portant sur un nombre important de données 94 ( * ) .
Les dispositions de l'article R. 312-8 sont initialement issues d'un décret de 2008 95 ( * ) dont l'article 2, non codifié, dispose également qu'à compter du 1 er mai 2009, « les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l'article 1 er » .
Ainsi, il découle de ce régime que certaines circulaires doivent être publiées trois fois : une première fois au « Bulletin officiel », en vertu de la procédure de publication de droit commun, une deuxième fois sur « circulaires.gouv.fr » en vertu de l'article R. 312-8 précité si elles entrent dans son champ d'application et, le cas échéant, une troisième fois sur un autre site internet thématique, lorsque le texte relève d'un domaine particulier (voir supra ).
En l'état actuel du droit, le « cycle de vie » de la circulaire est également complexe, notamment pour celles entrant dans le champ d'application de l'article R. 312-8 précité : de sa date de signature à sa publication sur « circulaires.gouv.fr », la circulaire produit des effets envers l'administration à laquelle elle s'adresse, mais cette dernière ne peut s'en prévaloir à l'égard des administrés. Cette dernière hypothèse n'intervient que lorsque la publication sur ce site internet est opérée (voir supra ). Enfin, en vertu du décret de 2008 précité, une partie des circulaires qui n'étaient pas publiées au 1 er mai 2009 sont réputées abrogées.
3. L'actuel régime de l'opposabilité des circulaires et les voies de recours
L'application des circulaires aux administrés par l'administration découle directement du principe hiérarchique puisqu'elles matérialisent les instructions d'un supérieur aux agents ou services qui lui sont subordonnés. L'application de certaines directives données à une administration par sa hiérarchie peut même être revendiquée par un usager dans le cadre d'une décision individuelle . Le juge administratif a ainsi fait émerger la notion de « ligne directrice » 96 ( * ) caractérisant les instructions données aux administrations pour l'exercice concret d'un pouvoir discrétionnaire . Si ces lignes peuvent fonder un refus à l'encontre de l'usager qui ne remplit pas les critères qu'elles posent 97 ( * ) , ce dernier « en droit de prétendre à l'avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées » 98 ( * ) . À l'exception du domaine fiscal (voir infra ), l'usager ne peut cependant pas invoquer la méconnaissance d'une circulaire par l'administration pour fonder un recours contre une décision individuelle, a fortiori si la circulaire est illégale.
L'usager peut, en revanche, introduire un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif lorsqu'il s'estime lésé par l'application d'une circulaire impérative 99 ( * ) . Jusqu'à l'apparition de ce critère posé par la jurisprudence du Conseil d'État en 2002 100 ( * ) , seules les dispositions matériellement réglementaires des circulaires étaient susceptibles de recours, au même titre que les règlements eux-mêmes 101 ( * ) . Le juge administratif a d'ailleurs parfois requalifié entièrement certaines circulaires en règlements 102 ( * ) .
Désormais, « les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire doivent être regardées comme faisant grief ». Peu importe que ces dispositions aient été introduites par la circulaire elle-même ou que la circulaire se soit « bornée à rappeler et expliciter les termes » 103 ( * ) de dispositions issues de normes de rang supérieur tant que la circulaire impose leur respect. Une fois le recours accueilli, le juge peut, le cas échéant, retenir la contrariété de la circulaire à des normes de rang supérieur pour motiver une annulation.
B. Les exemples fiscaux et douaniers en matière d'opposabilité des circulaires
Certaines administrations peuvent cependant se voir opposer leur doctrine par leurs administrés, y compris lorsque cette doctrine est contraire à un texte de rang supérieur. C'est notamment le cas en matière fiscale puisque l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales dispose que :
« Il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différend sur l'interprétation par le redevable de bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration.
« Lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportée à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente. Sont également opposables à l'administration, dans les mêmes conditions, les instructions ou circulaires publiées relatives au recouvrement de l'impôt et aux pénalités fiscales » 104 ( * ) .
La mise en oeuvre de ce mécanisme se traduit principalement par la possibilité laissée au contribuable, personne physique ou personne morale, de mobiliser l'ensemble des ressources publiées par l'administration fiscale au Bulletin officiel des Finances publiques - Impôts .
Un mécanisme similaire est prévu à l'article L. 345 bis du code des douanes . D'une rédaction très proche de celle de l'article L. 80 A précité, il dispose, entre autres, que « lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportées à la date des opérations constituant le fait générateur, elle ne peut constater par voie d'avis de mise en recouvrement et recouvrer les droits et taxes perçus selon les modalités du présent code, en soutenant une interprétation différente » .
Enfin, le code de la sécurité sociale prévoit également des cas où les circulaires ou instructions du ministre chargé de la sécurité sociale sont opposables en matière de cotisations et contributions sociales. L'article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale fait d'ailleurs référence aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration pour déterminer les modalités de publication qui conditionnent cette opposabilité.
C. Les nouvelles règles de publicité et d'opposabilité issues du dispositif proposé par le projet de loi initial
L'article 9 du projet de loi déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale vise, d'une part, à modifier les règles de publication applicables aux circulaires et, d'autre part, à en étendre l'opposabilité . Enfin, le dernier alinéa de l'article tend à rendre applicable ce dispositif outre-mer . Il convient de rappeler que ces règles sont supplétives , en application de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration qui dispose que « le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables » .
Les règles de publicité
L'article tend à modifier et compléter l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration, unique article du code de nature législative relatif au régime de publication des circulaires, afin de préciser que « les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret ».
Les règles d'opposabilité
Un article L. 312-2-1 serait également créé dans le code des relations entre le public et l'administration afin de préciser que toute personne peut se prévaloir d'une instruction, une circulaire ou d'une note ou réponse ministérielle qui comporte une interprétation, même erronée, du droit positif ou une description des procédures administratives émanant des administrations centrales de l'État. Cette opposabilité serait néanmoins conditionnée à ce que le texte en cause s'applique à une situation qui n'affecte pas les tiers , et à ce que l'interprétation qu'il porte n'ait pas été modifiée.
L'article 9 précise aussi l'existence de certaines exceptions au nouveau principe d'opposabilité dans certaines matières spécifiquement sensibles. Ainsi, les dispositions en cause « ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement » .
L'application outre-mer
L'article 9 tend également à mettre à jour les « compteurs » outre-mer afin de rendre ces dispositions applicables à la Polynésie française 105 ( * ) , à la Nouvelle-Calédonie 106 ( * ) , ainsi qu'à Wallis-et-Futuna (voir infra ).
D. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Des corrections matérielles lors de l'examen en commission
La première modification a consisté au changement d'office, lors de l'examen en commission, de la numérotation du nouvel article L. 312-2-1 du code des relations entre le public et l'administration créé par l'article 9, qui s'est vu attribuer le numéro L. 312-3. Le changement n'a cependant pas été opéré dans la mention que le dernier alinéa de l'article 9 prévoit d'ajouter aux « compteurs » outre-mer.
Outre deux amendements rédactionnels, les modifications survenues en commission à l'Assemblée nationale ont porté sur des corrections de deux erreurs matérielles.
La première concernait l'article du compteur outre-mer pour Wallis-et-Futuna précité (article L. 574-1 et non L. 572-8 du code des relations entre le public et l'administration) et l'autre le numéro de la ligne des compteurs outre-mer visés qu'il convenait de modifier et à la suite de laquelle la mention prévue au dernier alinéa de l'article 9 devait être insérée.
Deux modifications de fond apportées à la suite de l'adoption d'amendements en séance publique
En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin, sur avis favorable de notre collègue rapporteur Stanislas Guerini et avec un avis de sagesse du Gouvernement, pour que soit également opposables les documents visés par l'article L. 312-2 précité adoptés par les administrations déconcentrées de l'État , au même titre que ceux de l'administration centrale déjà visée par l'article 9 du projet de loi.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de notre collègue rapporteur Stanislas Guerini, sur avis favorable du Gouvernement. Identique à la modification opérée à l'article 2 portant sur le droit à l'erreur, il tend à préciser que les dispositions de l'article 9 du projet de loi ne pourraient pas faire obstacle à « l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement » .
III - La position de votre commission
Rectification de numérotation
Après avis de l'administration en charge de la rédaction du texte, il apparait qu'à la suite de la modification de numérotation de l'article L. 312-2-1 en article L. 312-3, la numérotation du compteur « outre-mer » demeure valide mais que celle du nouvel article est erronée dans la version du projet de loi transmise au Sénat. Votre commission spéciale a donc corrigé cette erreur matérielle par l'adoption d'un amendement COM-231.
Les modalités de publication comme condition de prise d'effet des circulaires
Si le texte de l'article 9 tend à subordonner les effets juridiques et l'opposabilité des circulaires à leur publication, il le fait de manière complexe :
a - l'alinéa 1 er de l'article L. 312-2 précise que les circulaires doivent être publiées ;
b. - ce même alinéa précise que ces textes sont réputés abrogés s'ils ne sont pas publiés ;
c.- le premier alinéa du nouvel article L. 312-3 dispose que ces circulaires ne sont opposables par l'administré que si elles sont publiées sur internet.
Il est plus naturel de définir les circulaires qui produisent des effets juridiques plutôt que celles qui sont réputées ne plus en produire . En outre, il est possible de simplifier la rédaction des dispositions relatives aux points a. et b en prévoyant que seuls les documents régulièrement publiés sont applicables.
Cette formulation conduit également à ne pas créer de décalage entre la date d'effet de la circulaire pour l'administration et la date à partir de laquelle la circulaire lui est opposable par l'administré . Rien n'empêchant, par ailleurs, l'administration de travailler sur la base de projets en amont de la date de publication des circulaires, comme elle le fait déjà pour les normes de niveau supérieur.
Enfin, la notion d'applicabilité est plus adéquate que le terme d'« entrée en vigueur », habituellement réservé aux seuls lois et règlements. Ce terme a d'ailleurs été retenu dans la rédaction de l'article R. 312-8 précité.
Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-231 en ce sens.
L'obligation de publication comme condition de prise d'effet des circulaires
L'article 9 tend à instituer une différence entre, d'une part, les instructions et circulaires et d'autre part, les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Si l'ensemble de ces documents doit être publié en vertu du premier alinéa de l'article L. 312-2 qui demeure inchangé, seules les instructions et circulaires verraient leur applicabilité conditionnée à leur publication en vertu des nouvelles dispositions proposées. Votre rapporteur constate néanmoins que, s'il existe bien un critère objectif pour définir une réponse ministérielle, la distinction entre une circulaire et une note ministérielle comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives est, en revanche, beaucoup plus floue. Votre rapporteur a donc souhaité que le même régime soit appliqué aux notes, afin que des circulaires ne soient pas prise sous la forme de notes pour contourner les obligations de publications prévues par l'article L. 312-2 à la suite de sa modification. L' amendement COM-231 adopté par votre commission spéciale a permis cette adaptation.
Le risque de conflits de circulaires
Le premier alinéa du nouvel article L. 312-2-1 du code des relations entre le public et l'administration tend à disposer que « toute personne peut se prévaloir des documents administratifs [...] émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'État » . En cela, il ne semble pas limiter l'opposabilité des circulaires à la seule administration qui a rédigé le document en cause. Le risque d'opposabilité « croisée » ou « par ricochet » pourrait notamment intervenir dans le cas où plusieurs administrations seraient amenées à faire application de principes ou de dispositions identiques, le cas échéant interprétées par différentes circulaires. Les administrations devront donc se montrer particulièrement vigilantes quant au champ ratione materiae de la doctrine qu'elles émettront, afin de ne pas créer d'interférences dont elles seraient les premières victimes.
L'opposabilité des documents administratifs dans le temps
Les dispositions que l'article 9 tend à introduire dans le nouvel article L. 312-2-1 sont beaucoup moins précises que les dispositions de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales ou celles de l'article L. 345 bis du code des douanes.
Dans les deux cas, ces articles précisent, en effet, que les interprétations opposables à l'administration sont celles exprimées à la date des opérations en cause. Cependant, ces deux articles s'appliquent à des situations précises, là où les dispositions proposées par l'article 9 du projet de loi ont vocation à régler l'ensemble des cas pour lesquels aucune règle spéciale ne s'applique . Il ne semble donc pas possible de procéder à une rédaction permettant d'appréhender précisément l'ensemble de ces situations. La rédaction d'un principe général clairement exposé semble, en cela préférable. Le juge administratif aura alors la liberté de s'en saisir pour en faire une application adaptée aux espèces qui lui seront, le cas échéant, présentées. En cela, la rédaction retenue pour le deuxième alinéa du nouvel article L. 312-2-1 précité semble remplir cet objectif.
La régulation des circulaires illicites
Les circulaires favorables, comme défavorables, qui seront illicites pourront continuer à faire l'objet de recours pour excès de pouvoir, selon les critères déjà établis par la jurisprudence (voir supra ). Le Conseil d'État fait d'ailleurs preuve de souplesse dans l'appréciation des catégories de documents administratifs pouvant fonder un tel recours dès lors qu'ils portent une interprétation du droit.
Les dispositions de l'article 9 du projet de loi pourraient toutefois créer une différence entre circulaires favorables et défavorables. Car, dans les faits, peu de justiciables auront intérêt à agir afin de faire annuler d'éventuelles circulaires favorables mais illégales et, in fine , faire respecter la hiérarchie des normes . Les usagers n'auront, en premier lieu, aucun intérêt à introduire des recours contre de tels textes puisqu'ils leurs seront par définition favorables. Il en ira de même pour les tiers puisque l'opposabilité des circulaires portant une interprétation erronée d'une règle est subordonnée au fait qu'elles ne les affectent pas. Toutefois, l'expérience de l'opposabilité de la doctrine fiscale ne semble jamais avoir, dans la pratique, révélé l'application manifeste d'éventuelles circulaires illégales .
Les cas exclus
Votre rapporteur constate que l'article 9 tend à exclure l'application des documents portant une interprétation erronée dans les cas où cette application affecterait les tiers. Il est, en effet, primordial qu'une circulaire illégale ne puisse interférer dans les relations juridiques privées . D'autres normes voient d'ailleurs déjà leur champ se limiter à une application strictement verticale, dans certaines circonstances. C'est notamment le cas des directives européennes non-transposées dans le délai imparti, qui sont invocables par les particuliers à l'égard de l'État qui ne les a pas transposées, mais non entre les acteurs privés, pour des raisons évidentes d'équité et de sécurité juridiques 107 ( * ) .
L'article 9 tend, en outre à exclure du champ du nouvel article L. 312-3 précité les cas faisant « obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ». Votre rapporteur constate que la modification apportée par notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, vient utilement limiter les cas d'exclusion à la préservation directe des intérêts visés. Votre rapporteur constate également que les thématiques exclues correspondent à un ordre public élargi sur lequel il ne convient pas de revenir.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 10 (art. L. 141-1 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Généralisation de la pratique des prises de position formelles, ou « rescrit » de l'administration
Objet : Cet article définit les effets juridiques des prises de position formelle ou « rescrit » de l'État et de ses établissements publics administratifs.
I - Le dispositif proposé
A. Les procédures de rescrit déjà existantes en droit français
Les prises de position formelle, ou rescrits, ont pu être définis comme les « consultations données à la demande des intéressés, par les autorités administratives ou juridictionnelles, sur des questions de droit (interprétation de leurs règlements ou de la loi), sous des formes et dans des domaines divers » 108 ( * ) . Elles ont pour but de fournir à l'usager le point de vue de l'administration sur une situation ou une action afin d'en limiter les risques juridiques.
Divers dispositifs de ce type existent d'ores et déjà en droit français. Le premier d'entre eux est celui applicable à la matière fiscale, en vertu des articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales. Cette procédure représente actuellement près de 18 000 demandes par an pour la direction générale des finances publiques, qui doivent appeler une réponse dans un délai normal de trois mois 109 ( * ) .
Une procédure de rescrit existe également en matière de cotisations sociales et en matière douanière depuis l'ordonnance du 7 décembre 2005 110 ( * ) qui a notamment créé l'article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale et le II de l'article L. 345 bis du code des douanes.
Enfin, ce type de procédure a été élargi à de nouveaux domaines par l'ordonnance du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur 111 ( * ) . Des procédures de rescrits ont ainsi été créées auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, en matière d'occupation temporaire du domaine public, en matière agricole ainsi que pour le régime social des indépendants (RSI).
Les différentes dispositions en cause ont pour point commun de modifier les textes spéciaux s'appliquant à chaque domaine en y introduisant des procédures relativement précises, renvoyant elles-mêmes à des instruments d'application lorsqu'ils sont nécessaires.
B. Le dispositif proposé par le projet de loi
L'article 10 du projet de loi tend à créer un nouveau titre du code des relations entre le public et l'administration intitulé « Les engagements de l'administration », constitué d'un nouvel article unique L. 141-1. Comme l'ensemble des dispositions du code, celles de ce nouvel article seraient d'application supplétive, en vertu de son article L. 100-1 qui dispose que « Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables » .
Le premier alinéa du nouvel article L. 141-1 tend à créer, pour les administrés, un droit général au rescrit auprès d'une administration de l'État ou de l'un de ses établissements publics administratifs afin qu'ils prennent formellement position sur l'application de règles de droit à une situation de fait n'affectant pas les intérêts des tiers.
Le deuxième alinéa dispose que la demande adressée à l'administration doit être « écrite, précise et complète, présentée par une personne de bonne foi en dehors d'une procédure de contrôle ou d'un contentieux » .
Ces critères reprennent ainsi en partie ceux posés par le 1° de l'article L. 80 B précité du livre des procédures fiscales, à l'exception de l'exclusion opérée pour les cas de contrôle et de contentieux 112 ( * ) .
Les alinéas suivants précisent les cas où la prise de position cesse de produire des effets : changement de situation du demandeur, changement du droit ou notification d'un changement de son appréciation par l'administration.
Enfin, comme en matière de droit à l'erreur prévu à l'article 2 du projet de loi et d'opposabilité des circulaires prévue à l'article 9, l'article 10 précise que ses « dispositions ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement » .
L'avant dernier alinéa du nouvel article L. 141-1 du code des relations entre le public et l'administration tend à préciser, de manière habituelle, que les modalités d'application de l'article seront prises par décret en Conseil d'État. Il précise également que ce décret fixera « les matières » concernées par le présent article.
Enfin, une mise à jour des « compteurs » outre-mer rend ces dispositions applicables à la Polynésie française 113 ( * ) , à la Nouvelle Calédonie 114 ( * ) , ainsi qu'aux îles de Wallis et Futuna 115 ( * ) .
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Un amendement de notre collègue Stanislas Guerini, rapporteur, adopté en commission, a précisé que le délai de réponse de l'administration, fixé par décret en Conseil d'État, ne saurait être supérieur à six mois. Un autre amendement adopté en commission, déposé par notre collègue députée Alice Thourot a, en outre, précisé que le silence gardé par l'administration à l'issue du délai de réponse valait « décision d'acceptation » de la demande. Enfin, un amendement rédactionnel du rapporteur, également adopté en commission a prévu que le décret d'application du texte viendrait préciser son « champ » et non en « fixer les matières » , comme le prévoyait la rédaction initiale.
Un amendement du Gouvernement adopté en séance plénière est revenu sur les dispositions introduites au stade de la commission. Une raison fondamentale de cette suppression est qu'une demande de rescrit ne constitue pas une question fermée. La règle du silence valant accord ne peut donc s'appliquer, puisque l'administration n'a pas à répondre à la question posée simplement par oui ou par non.
Le Gouvernement n'a, en revanche, pas souhaité revenir sur le délai maximum de six mois introduit en commission . Enfin, comme en matière de droit à l'erreur et d'opposabilité des circulaires, un amendement du rapporteur, Stanislas Guerini, est venu préciser que seules les dispositions préservant « directement » la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement devront faire obstacle à l'application des dispositions du nouvel article L. 141-1.
II - La position de votre commission
A. L'approbation du principe d'un rescrit généralisé
Votre rapporteur ne peut qu'apprécier l'idée d'une généralisation des procédures de rescrit au sein de l'administration afin de garantir la sécurité juridique des administrés dans leurs relations avec l'administration. Si l'idée est acquise, les modalités de mise en oeuvre que le projet de loi tend à instituer sont plus problématiques.
B. Un blanc-seing demandé au Parlement
Le recours aux décrets d'application pour définir la substance du droit applicable
Les différents exemples existants en matière de rescrit montrent que les procédures mises en oeuvre sont relativement spécifiques, en fonction des matières concernées. Si leurs modalités sont souvent mises en oeuvre par l'intermédiaire de décrets d'application, un certain nombre de principes structurants sont, eux de nature législative . Ainsi, l'article L. 80 B précité du livre des procédures fiscale compte plus d'une vingtaine d'alinéas et l'article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale en compte une douzaine. Il semble donc, a priori , que le renvoi à des décrets d'application pour fixer les modalités des nouveaux rescrits créés ne soit pas nécessairement suffisant et que des dispositions législatives devront sûrement être prises pour rendre ces nouvelles procédures opérantes. Se pose donc la question de la pertinence de créer un principe général au sein du code des relations entre le public et l'administration puisque la substance du droit applicable sera ailleurs.
Il serait plus rationnel, comme cela a été fait jusqu'alors, de modifier les dispositions législatives et réglementaires applicables à chaque secteur concerné pour mettre en oeuvre des dispositions ad hoc . Une telle démarche permettrait, en outre , que le Parlement examine les dispositions législatives applicables à chaque espèce, et ne se voit pas imposer des dispositions réglementaires prises en application d'un principe général, dans l'hypothèse où de telles mesures réglementaires seraient suffisantes.
Le recours aux décrets d'application pour définir le champ d'application du droit applicable
Le renvoi à un décret d'application pour définir le champ d'application de la généralisation du rescrit pose un réel problème . En effet, ni le texte du projet de loi, ni son étude d'impact n'apportent de précision sur un champ minimum d'application qui permettrait de rendre effectif le principe général d'un recours au rescrit, tel qu'énoncé au premier alinéa du nouvel article L. 141-1 précité.
L'adoption de l'article 10 du projet de loi impliquerait que le législateur généralise une procédure, sans toutefois savoir à qui elle s'appliquerait, ni selon quelles modalités . Cet argument a été développé par le Conseil d'État dans l'avis qu'il a rendu sur le texte. Il n'y retient pas les dispositions proposées au motif qu'elles seraient entachées d'incompétence négative qui est, rappelons-le, un grief d'inconstitutionnalité 116 ( * ) : « Le Conseil d'État constate, pour le regretter, que le Gouvernement tout en souhaitant généraliser cette garantie, ne s'est pas donné les moyens - par la présentation dans l'étude d'impact d'un bilan de l'utilisation des rescrits existants, d'une recherche des procédures ou domaines nouveaux dans lesquels ils pourraient être créés et d'une évaluation des avantages et inconvénients corrélatifs - de concevoir des mesures adaptées aux besoins. Il ne peut retenir la disposition, qu'il estime entachée d'incompétence négative, renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir les domaines dans lesquels ce nouveau rescrit pourrait être institué » .
C. Une étude de moyens par définition incomplète
Votre rapporteur entend les arguments expliquant que les cas traités par la voie du rescrit peuvent diminuer d'autant les échanges contradictoires dans le cadre de procédures de contrôle. Il entend également que certaines questions informelles jusqu'alors traitées par les administrations pourraient entrer dans le champ de cette nouvelle procédure sans charge de travail supplémentaire. Il pense toutefois que, malgré les efforts de formation prévus par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, la mise en oeuvre de cette procédure ne peut se faire à moyens constants.
L'étude d'impact ne donne cependant aucune indication sur les moyens nouveaux que la généralisation du rescrit rendrait nécessaires. Si elle indique qu' « une charge de travail supplémentaire pèsera sur les services concernés » , elle précise que « cette charge de travail est, à ce stade, difficile à évaluer » .
Votre rapporteur déplore que le Gouvernement ne dispose pas de données sur les besoins nouveaux, mais le comprend aussi tout à fait. Il est, en effet, impossible de mener une étude sur les moyens nouveaux que nécessitent une réforme lorsqu'on n'en a pas préalablement défini le champ d'application (voir supra ) .
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a donc adopté l' amendement de suppression COM-233 de votre rapporteur.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 11 - Expérimentation de l'approbation implicite de projets de rescrit
Objet : Cet article propose d'expérimenter l'acceptation tacite, d'un projet de rescrit adressé à l'État et ses établissements publics administratifs par un administré.
I - Le dispositif proposé
L'article 11 n'a connu aucune modification lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, à l'exception d'une précision rédactionnelle apportée par un amendement du rapporteur, notre collègue député Stanislas Guerini.
Le dispositif prévu tend à créer une expérimentation, au sens de l'article 37-1 de la Constitution, portant sur l'acceptation tacite par l'administration de propositions de rescrit au bout d'un silence d'une durée de trois mois. Ces propositions de rescrit seraient rédigées par le demandeur et transmises dans le cadre des procédures prévues à l'article L. 141-1 du code des relations entre le public et l'administration que l'article 10 du projet de loi transmis tend à créer.
L'expérimentation serait mise en oeuvre pour une durée de trois ans, selon des modalités prévues par décret et donnerait lieu à une évaluation dont les résultats seraient remis au Parlement. Votre rapporteur note que l'article 41 du projet de loi dans le texte voté par l'Assemblée nationale précise que le rapport d'évaluation devrait rendre compte « des conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont participé' a` ces évaluations ».
Ces dispositions sont également visées à l'article 40 du projet de loi prévoyant la remise d'un rapport annuel sur la mise en oeuvre de ses mesures réglementaires d'application.
II - La position de votre commission
Les dispositions de l'article 11 tendent à créer un aménagement à la procédure de rescrit que votre commission spéciale a, par ailleurs, écartée en n'adoptant pas l'article 10 du projet de loi. En cohérence, votre commission a donc adopté un amendement COM-233 de suppression du présent article.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 12 (art. L. 114-11 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Certificat d'information sur les normes applicables
Objet : Cet article créé, pour certaines activités à définir par décret en Conseil d'État, un certificat d'information, délivré par l'administration à tout usager souhaitant démarrer une activité qui en fait la demande, sur les règles applicables auxdites activités.
I - Le dispositif proposé
Partant du constat, maintes fois dressé 117 ( * ) , de la prolifération, de la complexité et de l'instabilité croissante de la norme , le présent article entend mettre en place, au profit de tout usager qui souhaiterait exercer une activité nouvelle, un nouveau dispositif d'information sur les règles de droit qui lui seraient applicables.
• Deux dispositifs comparables existent déjà : le certificat de projet en matière environnementale - dont le Gouvernement dit s'être inspiré dans l'étude d'impact - et le certificat d'urbanisme.
Créé par l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale 118 ( * ) , un certificat de projet peut être demandé par le porteur d'un projet soumis à autorisation environnementale à l'autorité administrative compétente pour la délivrer. Ce certificat identifie les régimes et procédures dont relève le projet , précise le contenu attendu du dossier et comporte le rappel des délais réglementaires d'instruction, ou un calendrier d'instruction établi en accord avec le demandeur et qui engage les deux parties. Il arrête la situation du projet au regard de l'archéologie préventive et peut aussi intégrer d'autres procédures « amont » 119 ( * ) , dont le certificat d'urbanisme.
Enfin, il est prévu que « les indications figurant dans le certificat de projet ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours contre l'autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l'administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier a porté préjudice au bénéficiaire du certificat » 120 ( * ) .
Défini à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, le certificat d'urbanisme permet au demandeur de connaître les règles d'urbanisme applicables sur un terrain donné (« certificat d'urbanisme information ») et de savoir si l'opération projetée est réalisable (« certificat d'urbanisme opérationnel »). Le maire dispose d'un délai d'instruction d'un mois, dans le premier cas, ou de deux mois, dans le second, l'absence de réponse au terme du délai valant délivrance d'un certificat tacite.
À la différence du certificat de projet, l'obtention d'un certificat d'urbanisme a pour effet de figer, ou de « cristalliser », la règlementation applicable pendant dix-huit mois à compter de sa délivrance, voire au-delà en cas de prolongation de sa durée de validité, à l'exception des dispositions relatives à la sécurité ou à la salubrité publique 121 ( * ) .
• Le « certificat d'information » créé par le présent article apparaît à la fois plus limité dans ses effets , en ce qu'il ne cristallise pas les normes applicables qu'il recense, et potentiellement plus large dans son champ d'application , à définir par décret en Conseil d'État mais dont l'étude d'impact indique, à titre d'exemple, qu'il pourrait être proposé « pour les demandes d'homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport », « pour l'exercice de la profession d' architecte » ou encore pour « les règles attachées à la fabrication, l'acquisition, la détention, l'importation et l'exportation de matériels de guerre ».
Défini au sein d'une nouvelle section et d'un nouvel article L. 114-11 du code des relations entre le public et l'administration, ce certificat pourra être délivré à tout usager « préalablement à l'exercice d'une activité ». L'information délivrée par l'administration saisie devra comporter « l'ensemble des règles qu'elle a mission d'appliquer », dans leur existence comme dans leur contenu. Il est prévu qu'en cas d'information « incomplète ou erronée du certificat, à l'origine d'un préjudice » pour l'usager, ce dernier pourra « [engager] la responsabilité de l'administration ».
La liste des activités visées ainsi que les conditions et modalités de délivrance du certificat sont renvoyées à un décret en Conseil d'État , sans plus de précisions 122 ( * ) . Dans l'étude d'impact, le Gouvernement justifie ce renvoi par « la nécessité que le périmètre des activités concernées soit fixé de manière très concrète et qu'il évolue au plus près des besoins identifiés par l'administration et des attentes exprimées par les acteurs économiques ».
Enfin, on rappellera qu'en fonction des activités qui seront effectivement retenues, seront potentiellement concernées l'ensemble des administrations visées à l'article L. 100-3 du même code, soit les administrations de l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, les députés n'ont adopté que deux amendements purement rédactionnels.
En séance, un délai maximal de cinq mois pour la délivrance du certificat par l'administration, qui pourra le cas échéant être modulé à la baisse dans le décret d'application selon les administrations et les activités concernées, a été ajouté par un amendement du rapporteur.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur est bien entendu favorable à tout dispositif qui améliore l'accessibilité et l'intelligibilité de la règle de droit .
Il reste qu'en l'état, le certificat d'information comporte un certain nombre d'incertitudes - quel périmètre, quelles administrations concernées, quels délais de délivrance hors le délai-plafond ajouté par les députés ( cf. infra ), ou quel degré de précision ? -, voire de manques - limitation aux seuls porteurs de projets, absence d'exhaustivité et pas d'effet de cristallisation hors l'expérimentation introduite au nouvel article 12 bis ( cf. infra ) - qui peuvent faire douter de sa réelle plus-value par rapport aux dispositifs existants.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État déplorait ainsi :
- d'une part, l'absence d'exhaustivité des informations fournies, puisque le certificat ne mentionnerait que les règles que la seule administration émettrice a pour mission d'appliquer, et non « celles relevant de chacune des administrations responsables, qu'il s'agisse de l'État, des collectivités territoriales ou d'une autre personne publique » ; pour une activité régie par plusieurs administrations, un usager devra donc solliciter plusieurs interlocuteurs différents pour avoir une vue complète des règles qui lui sont applicables ;
- d'autre part, l'absence de cristallisation des règles recensées dans le certificat, qui ne garantit pas son détenteur contre un changement de la norme dans les mois suivant la délivrance du document.
En conséquence, le Conseil d'État n'avait pas « [retenu] ces dispositions, qu'il n'estime pas nécessaires », ajoutant au surplus que l'objectif poursuivi pouvait être atteint « sans création de nouvelles règles » mais par la voie d'outils existants , comme les circulaires 123 ( * ) ; or, il semble, à la lecture de l'étude d'impact, que l'amélioration de ces outils n'a pas été étudiée, en méconnaissance des prescriptions organiques applicables en la matière 124 ( * ) .
En réponse aux interrogations de votre rapporteur, le Gouvernement a apporté les précisions suivantes :
• Concernant l'absence d'exhaustivité du certificat, une délivrance par un guichet unique est jugée prématurée et le Gouvernement préfère procéder par ét apes pour tenir compte de la difficulté à faire traiter par une seule et même personne des demandes qui ne relèvent pas de son champ de compétences habituel. Il est toutefois prévu que les administrations d'État mèneront un travail de coopération interministérielle pour répondre aux demandes portant sur des activités qui relèveraient de différents ministères.
Votre rapporteur ne conteste pas la difficulté à mettre en place un guichet unique , ne serait-ce qu'en termes d'engagement potentiel de la responsabilité de l'administration qui serait désignée, mais estime néanmoins possible d'aller plus loin , en prévoyant a minima que l'administration sollicitée orientera l'usager vers d'autres interlocuteurs pour compléter son information, si nécessaire.
• Concernant le contenu concret du certificat, le Gouvernement rappelle qu'il est bien question de viser « l'existence et le contenu des règles » : le certificat ne se limitera pas à l'énoncé d'une liste des règles mais le niveau d'explicitation desdites règles est renvoyé au décret.
• S'agissant du fait que le certificat ne soit réservé qu'aux usagers souhaitant démarrer une activité , le Gouvernement indique qu'il souhaite tester cette innovation pour les nouvelles activités économiques mais ne s'interdit pas, au regard du bilan de la mesure, de l'étendre. Votre rapporteur juge au contraire une telle limitation à la fois injustifiée et irréaliste en pratique : injustifiée car la demande d'un usager exerçant déjà une activité et qui souhaiterait disposer d'une information sur les règles applicables paraît tout aussi légitime que la même demande émanant d'un porteur de projet, qui plus est dans un contexte d' instabilité de la norme ; et irréaliste car l'on voit mal comment l'administration pourrait s'assurer de la qualité du demandeur.
• En matière de délais de délivrance , le Gouvernement se satisfait enfin du délai maximal de cinq mois ajouté à l'Assemblée nationale et rappelle qu'il s'agit bien d' un plafond , susceptible d'être réduit en fonction notamment de la complexité de la demande ou de la technicité de l'activité.
Votre rapporteur ne peut souscrire à ces arguments : contrairement au rescrit qui, répondant à une situation particulière, peut nécessiter un délai de réponse important en fonction de la complexité de la question de droit posée, le certificat d'information a pour unique objet de recenser les règles régissant une activité . Ces règles sont par définition connues de l'administration qui a mission de les appliquer, sans qu'il soit nécessaire pour elle de les interpréter pour les adapter à une situation particulière. En pratique, l'élaboration des certificats pourra, dans la très grande majorité des cas, être réalisée en amont de la demande effective de l'usager. Aussi un délai maximal de trois mois paraît-il à la fois plus en phase avec l'horizon du démarrage d'une activité et le rythme de la vie économique, et cohérent avec le travail concret que la délivrance d'un tel certificat impliquera pour l'administration.
Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté :
- un amendement COM-174 ouvrant le droit au certificat d'information à tout usager exerçant une activité ou envisageant de l'exercer ;
- un amendement COM-175 disposant que « lorsque les règles spécifiquement applicables à l'activité visée relèvent de plusieurs administrations, et au plus tard dans le mois suivant la demande, l'administration saisie oriente l'usager vers les autres administrations concernées » ;
- enfin, un amendement COM-176 plafonnant le délai de délivrance du certificat à trois mois , pour les raisons évoquées plus haut.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 12 bis - Expérimentation de la cristallisation des règles après délivrance d'un certificat d'information
Objet : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, entend expérimenter la cristallisation des règles présentées dans le certificat d'information lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable à l'exercice d'une activité intervient dans l'année suivant la délivrance du certificat.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Introduit par un amendement du rapporteur en commission 125 ( * ) , le présent article prévoit d' expérimenter la « cristallisation » des règles recensées dans le certificatif d'information pour certaines activités, lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable à l'exercice d'une activité est déposée dans les douze mois suivant la délivrance du certificat.
Cette expérimentation, dont les modalités, tenant en particulier aux activités concernées, devront être précisées par décret en Conseil d'État, sera ouverte pour une durée de trois ans et devra faire l'objet d'une évaluation dont les résultats seront présentés au Parlement .
Lors du débat en commission sur l'article 12, le rapporteur avait indiqué que « les avis sont contradictoires [sur l'opportunité d'une cristallisation] » et précisé que « l'ancien préfet M. Duport, par exemple, (...) y est plutôt hostile, pour des raisons qui tiennent au respect du principe d'égalité devant la loi ». Il est vrai qu'en l'espèce, des règles différentes pourront s'appliquer à une même activité, et à la même date, selon que l'usager aura ou non préalablement demandé un certificat d'information.
Cette réserve semble avoir justifié le recours à une expérimentation , de même que l'étendue du périmètre des activités potentiellement visées, selon l'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de l'article 126 ( * ) .
II - La position de votre commission
Bien qu'elle présente l'intérêt de sécuriser juridiquement le détenteur d'un certificat d'information contre un changement de la norme dans les mois suivant la délivrance du document, la cristallisation des règles induit certains effets qu'il convient d'analyser avec prudence :
- la cristallisation pourrait d'abord permettre au détenteur du certificat de s'affranchir de règles de droit nouvelles 127 ( * ) et plus protectrices en matière, par exemple, de santé, de sécurité ou d'environnement ;
- elle pourrait aussi, dans certains cas, priver le demandeur d'évolutions de la norme qui pourraient lui être favorables ;
- elle pourrait enfin engendrer des ruptures d'ég alité entre les usagers selon qu'ils auraient ou non demandé un certificat d'information, voire un effet d'aubaine pour les usagers les plus avertis qui pourraient demander régulièrement des certificats dans le seul but de figer les règles.
Par ailleurs, en réponse à votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué ne disposer d' aucun bilan des effets de la cristallisation existante dans le cadre du certificat d'urbanisme .
Après s'être interrogé sur l'opportunité de supprimer le présent article, votre rapporteur a jugé qu' une expérimentation en la matière, assortie de certaines précisions, pourrait malgré tout s'avérer intéressante :
- en attachant un droit nouveau à la délivrance d'un certificat d'information, elle lui confère en effet une plus-value par rapport aux outils d'information existants ;
- l'expérimentation permettra non seulement d'en circonscrire le cadre à certaines activités mais aussi de disposer d'une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement, « au plus tard six mois avant son terme » comme proposé par votre rapporteur dans l' amendement COM-178 ;
- pour éviter que des dispositions d'intérêt général puissent être méconnues et s'assurer que la cristallisation sera toujours favorable au demandeur, deux exceptions devraient être faites au profit, d'une part, des règles « préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement » et, d'autre part, en cas de demande contraire du détenteur du certificat qui souhaiterait se voir appliquer une règle nouvelle jugée plus favorable, comme prévu par l' amendement COM-177 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 (art. L. 423-2 [nouveau] du code des relations entre le public et l'administration) - Encadrement du recours à la transaction par l'administration
Objet : Cet article prévoit la possibilité pour une administration de l'État de transiger, après avis d'un comité ad hoc afin de de limiter la responsabilité du signataire.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit applicable aux transactions des personnes publiques
La transaction est définie en ces termes à l'article 2044 du code civil : « la transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». La mention des concessions réciproques a été récemment introduite par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle 128 ( * ) . Cette loi a également introduit un nouvel article 2052 au sein du code civil qui crée une véritable « autorité de la chose transigée » en disposant que « la transaction fait obstacle à l'introduction ou à la poursuite entre les parties d'une action en justice ayant le même objet » 129 ( * ) .
Les transactions passées par les personnes publiques ne sont pas régies par des dispositions spéciales mais bien par les dispositions du code civil, le cas échéant, adaptées par le juge . Ces adaptations ont d'ailleurs été consignées dans une circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits . Une circulaire de 2009 faisait de même pour les transactions établies dans le domaine spécifique de l'exécution des contrats de la commande publique 130 ( * ) .
La circulaire de 2011 rappelle, en outre, que la faculté de transiger de l'État était reconnue de longue date par le juge administratif 131 ( * ) . Elle rappelle également que le contrat de transaction relève de la compétence du juge qui aurait été compétent pour statuer sur le litige au fond , s'il avait été porté devant un tribunal 132 ( * ) et que les transactions qui ont pour objet le règlement ou la prévention de litiges pour le jugement desquels le juge administratif sera compétent sont des contrats administratifs.
Si le cadre juridique est désormais relativement clair, l'étude d'impact du projet de loi regrette le faible recours actuel à la transaction par les administrations publiques : « L'agent judiciaire de l'État (AJE) n'a ainsi conclu, pour les années 2015 et 2016 que 295 transactions (dont 37 en matière d'indemnisation pour détention provisoire). Dans le même temps, l'agent judiciaire de l'État enregistre 7 894 décisions de justice (dont 939 en matière d'indemnisation pour détention provisoire) le concernant. L'agent judiciaire de l'Etat n'a donc transigé que dans moins de 1,3 % des affaires » 133 ( * ) .
Le Gouvernement se fonde sur les explications fournies par la circulaire du 7 septembre 2009 134 ( * ) précitée pour justifier ces réticences : « Les conditions dans lesquelles il peut être envisagé de transiger semblent mal appréhendées par les personnes publiques. Le contenu souhaitable et la portée exacte des contrats de transaction paraissent également méconnus. Les transactions sont fréquemment perçues comme induisant des risques importants, notamment sur le plan pénal » .
Or, la transaction est vue par le Gouvernement comme un mode rapide et amiable de règlement des différends, permettant une gestion économe des deniers publics et, dans une moindre mesure, l'allègement de la charge de travail des juridictions 135 ( * ) .
B. Le dispositif initial du projet
Dans sa rédaction initiale, l'article 13 du projet de loi tendait à créer un nouvel article L. 423-2 au sein du code des relations entre le public et l'administration prévoyant la mise en place d'un comité ad hoc , selon des modalités prévues par décret. Ce comité aurait été chargé de se prononcer sur le principe du recours à la transaction et son montant lorsqu'une administration de l'État, saisie d'une contestation qui l'expose à un risque de condamnation pécuniaire, souhaite transiger.
L'article 13 du projet de loi initial tendait également à prévoir que « la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ne peut être mise en caus e à raison du principe du recours à la transaction et des montants mis à la charge de l'administration, lorsque celle-ci a suivi l'avis du comité » .
C. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Un amendement déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin a modifié le champ d'application de la disposition afin que « le comité' mis en place par le présent article intervienne également pour des transactions concernant des litiges pour lesquels l'administration serait fondée a` réclamer une indemnité' » 136 ( * ) .
Cet amendement tend également à rendre obligatoire l'avis du comité lorsque le montant de la transaction en cause dépasse un seuil déterminé par décret.
II - La position de votre commission
Les dispositions introduites ne concernent que les transactions passées par les administrations de l'État. Ce choix est justifié par l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi, précisant que « la création d'un comité n'est pertinente que pour les administrations de l'État, dès lors que les autres administrations au sens de l'article L. 100-3 du CRPA sont le plus souvent dotées d'un organe collégial (conseil d'élus ou conseil d'administration) pouvant se prononcer sur le principe et le montant d'une transaction » .
La sécurisation de la situation du signataire des transactions visées par l'article 13 du projet de loi ne semble pas se faire au détriment de la sécurité juridique et des intérêts des tiers et de l'administration concernée. Les voies de recours ouvertes contre la convention de transaction devraient rester inchangées. En outre, comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, « cette règle nouvelle ne remet pas en cause le rôle de l'autorité chargée du contrôle financier, qui consiste à veiller à la régularité de la dépense et à s'assurer que les crédits correspondant au montant de l'indemnisation à verser par l'administration sont engagés comptablement sur la ligne budgétaire appropriée. La conclusion d'une transaction demeurera donc subordonnée à l'aval de l'autorité chargée du contrôle financier » . Enfin, l'instauration de ce comité ad-hoc devrait, selon toute vraisemblance, ne pas remettre en cause la jurisprudence reconnaissant la possibilité, pour le juge administratif, d'homologuer certaines transactions 137 ( * ) .
Si votre rapporteur n'a pas reçu de réponse aux interrogations concernant les moyens humains et matériels qui seront mis à disposition du comité pour instruire les transactions soumises à son avis , il constate que sa composition est envisagée par l'étude d'impact. Sont ainsi pressentis « des représentants de l'administration, spécialisés dans le domaine de compétence concerné ou disposant d'une expertise juridique ou d'un pouvoir de décision en la matière et des experts désignés en raison de la nature du litige [...] à même de mesurer la probabilité que l'administration encourt réellement une condamnation pécuniaire devant le juge compétent ».
Enfin, si le texte vise à exclure la « responsabilité personnelle du signataire » en cas d'avis favorable du comité, votre rapporteur constate que sa responsabilité pénale ne pourra, en tout état de cause, pas être exclue.
En effet, l'avis du comité ne pourra pas purger les transactions passées de tout risque pénal pour le signataire et ne saurait, en outre, faire obstacle à la compétence du juge pénal. Votre commission a donc adopté l' amendement COM-234 de votre rapporteur afin de préciser explicitement ce point.
Votre commission a également adopté l' amendement COM-29 à l'initiative de notre collègue Jérôme Durain. Cet amendement évite que le signataire d'une transaction puisse avoir sa responsabilité personnelle engagée en raison des montants mis à la charge de l'autre partie à la transaction, alors même qu'il aurait suivi l'avis du comité ad-hoc . En partie satisfait par l'article 44 du projet de loi, il permet néanmoins une meilleure protection des signataires et a ainsi reçu l'avis favorable de notre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 bis (nouveau) (art. L. 59 A du livre des procédures fiscales) - Élargissement de la compétence des commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires
Objet : Cet article, introduit par votre commission, vise à permettre aux commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires de se prononcer, d'une part, sur les majorations de droits consécutives aux rectifications relevant de leur compétence, et d'autre part, sur le caractère d'immobilisation ou de charge déductible que présente une dépense engagée par l'entreprise.
Lors d'un contrôle fiscal, en cas de désaccord entre l'administration et le contribuable sur des rehaussements notifiés en matière d'impôts sur les bénéfices (bénéfice industriel et commercial, bénéfice agricole, bénéfice non commercial etc.) ou de taxes sur le chiffre d'affaires, l'une des deux parties peut saisir pour avis la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires (CIDTCA) , prévue aux articles 1651 à 1651 G du code général des impôts (CGI). L'article 90 de la loi n°2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a réduit leur nombre de 101 à 36 .
Aux termes de l'article 1651 du code général des impôts, cette instance est présidée par le président du tribunal administratif ou, à sa demande, par un membre de ce tribunal ou de la cour administrative d'appel. Elle comprend en outre trois représentants des contribuables 138 ( * ) et deux représentants de l'administration fiscale ayant au moins le grade d'inspecteur départemental.
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La compétence des commissions des impôts Aux termes de l'article L. 59 A du livre des procédures fiscales (LPF), la commission intervient lorsque le désaccord porte : 1° Sur le montant du résultat ou du chiffre d'affaires, déterminé selon un mode réel d'imposition ; 2° Sur les conditions d'application des régimes d'exonération ou d'allégements fiscaux en faveur des entreprises nouvelles, à l'exception du crédit d'impôt recherche ; 3° Sur les rémunérations non déductibles pour la détermination du résultat des entreprises industrielles ou commerciales ; 4° Sur la valeur vénale des immeubles, des fonds de commerce, des parts d'intérêts, des actions ou des parts de sociétés immobilières. La commission n'est pas compétente pour trancher les questions de droit : elle se prononce sur les faits susceptibles d'être pris en compte pour l'examen des questions de droit. Toutefois, par dérogation, la commission peut se prononcer sur des questions de droit dans les trois cas suivants : - le caractère anormal d'un acte de gestion ; - le principe et le montant des amortissements et des provisions ; - le caractère de charges déductibles des travaux immobiliers. Source : commission spéciale |
Le présent article additionnel résulte de deux amendements COM-105 et COM-104 adoptés par la commission à l'initiative de notre collègue Philippe Mouiller, avec l'avis favorable de votre rapporteur . Ceux-ci prévoient respectivement de permettre aux commissions des impôts directs :
- de se prononcer sur l'application des majorations prévues par l'article 1729 du CGI (40 % en cas de manquement délibéré et 80 % en cas d'abus de droit ou de manoeuvres frauduleuses) lorsque celles-ci sont consécutives à des rectifications relevant de sa compétence, et non plus seulement sur ces seules rectifications ;
- de trancher des questions de droit relatives à la qualification d'immobilisation ou de charges déductibles des dépenses engagées par l'entreprise. Il est en effet plus favorable que des dépenses soient considérées comme des charges, immédiatement déductibles, plutôt que comme des immobilisations, qui doivent être amorties sur la durée d'utilisation du bien.
Ces dispositions conduiraient les commissions des impôts à se prononcer, d'une part, sur l'intentionnalité du contribuable et non plus seulement sur le bien-fondé d'une rectification, et d'autre part, sur la nature comptable d'une dépense autre que des travaux immobiliers , lesquels constituent aujourd'hui une exception.
La commission a estimé que cet élargissement de la compétence des commissions des impôts était cohérent avec l'esprit même du présent projet de loi , qui vise à faciliter la reconnaissance d'un droit à l'erreur du contribuable (en l'espèce pour la qualification des dépenses) et la prise en compte de sa bonne foi (en l'espèce pour l'application des majorations).
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 14 (art. 345 bis du code des douanes, art. 2 de l'ordonnance n° 2008-860 du 28 août 2008, art. 11 de l'ordonnance n° 2009-799 du 24 juin 2009 et art. 6 de l'ordonnance n° 2011-1920 du 22 décembre 2011) - Renforcement du rescrit douanier
Objet : Cet article vise à encourager le recours au rescrit douanier en alignant celui-ci sur le rescrit fiscal, c'est-à-dire en donnant un délai de trois mois à l'administration pour répondre, en permettant un second examen, et en prévoyant la possibilité d'un rescrit en cours de contrôle.
I - Le droit existant
A. Le rescrit douanier, une reprise incomplète du rescrit fiscal
À l'instar du rescrit prévu en matière fiscale par les articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales (LPF) (cf. commentaire de l'article 4 du présent projet de loi), l'article 345 bis du code des douanes prévoit un dispositif de rescrit douanier , créé par l'article 29 de l'ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités.
Comme l'article L. 80 A du LPF en matière fiscale, le I de cet article pose le principe d'opposabilité à l'administration des douanes, par le redevable, de la doctrine et des décisions de cette dernière relatives à l'assiette des droits et taxes perçus selon les modalités de ce code : « lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportées à la date des opérations constituant le fait générateur, elle ne peut constater par voie d'avis de mise en recouvrement et recouvrer les droits et taxes perçus selon les modalités du présent code, en soutenant une interprétation différente ».
Comme le 1° du I de l'article L. 80 B du LPF, le II de cet article prévoit une procédure de prise de position formelle, sous la forme d'un rescrit : « lorsque l'administration a formellement pris position sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal, elle ne peut constater par voie d'avis de mise en recouvrement et recouvrer les droits et taxes perçus selon les modalités du présent code en prenant une position différente ».
Toutefois, à la différence du rescrit fiscal, le rescrit douanier ne définit pas précisément la demande du contribuable, et ne prévoit aucun délai de réponse de l'administration . Par contraste, l'article L. 80 B du LPF prévoit que celle-ci « se prononce dans un délai de trois mois lorsqu'elle est saisie d'une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi ».
Le rescrit douanier ne prévoit pas non plus la procédure de second examen prévue par l'article L. 80 CB du LPF, en vertu de laquelle, « lorsque l'administration a pris formellement position à la suite d'une demande écrite, précise et complète déposée (...) par un redevable de bonne foi, ce dernier peut saisir l'administration, dans un délai de deux mois, pour solliciter un second examen de cette demande, à la condition qu'il n'invoque pas d'éléments nouveaux . (...)
« Lorsqu'elle est saisie d'une demande de second examen, auquel elle procède de manière collégiale , l'administration répond selon les mêmes règles et délais que ceux applicables à la demande initiale, décomptés à partir de la nouvelle saisine. À sa demande, le contribuable ou son représentant est entendu par le collège ».
B. Un dispositif quasi-inutilisé par les entreprises
Aujourd'hui, le rescrit douanier est mis en oeuvre de manière hétérogène par les différents services de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), et ne fait l'objet d' aucune comptabilisation ou traçabilité précise, faute de système d'information adapté .
Il est certain, cependant, que ce dispositif est aujourd'hui quasi-inutilisé par les redevables , contrastant avec son utilisation croissante dans les relations des redevables avec la direction générale des finances publiques (DGFiP). En ce qui concerne les taxes perçues par l'administration des douanes en application du code des douanes, la direction générale a délivré seulement 7 rescrits en 2017 139 ( * ) . L'étude d'impact indique quant à elle, « à titre d'exemple », que le bureau de la direction générale compétent pour les fiscalités énergétiques et environnementales a reçu, depuis le 1 er janvier 2017, 5 demandes de rescrit concernant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), 5 concernant la TICFE (taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité), et 6 concernant la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).
En outre, les garanties prévues par l'article 345 bis du code des douanes ne sont pas applicables aux ressources propres de l'Union européenne . L'étude d'impact rappelle toutefois que le code des douanes de l'Union contient plusieurs dispositifs permettant de tenir compte des prises de positions formelles de l'administration, notamment à travers les procédures suivantes :
- les renseignements contraignants en matière tarifaire ou d'origine de la marchandise qui peuvent être opposés à l'administration à tout moment, afin d'éviter une notification d'une dette douanière supplémentaire (article 33 du code) ;
- l'obligation de ne pas recouvrer (ou de remettre ou même rembourser) la dette douanière dans le cadre du principe de confiance légitime, le redevable de bonne foi pouvant opposer à l'administration une erreur qu'elle aurait commise (ou commise par tout autre autorité compétente) dans l'interprétation d'un texte de l'Union européenne, qu'il ne pouvait raisonnablement déceler (article 119 du code).
Enfin, il convient de souligner que le rescrit fiscal prévu par l'article L. 80 B du LPF, qui est applicable aux contributions indirectes collectées par l'administration des douanes sur le fondement du code général des impôts (CGI), n'est pas davantage utilisé . D'après les informations communiquées à votre rapporteur, « en matière de contributions indirectes, au niveau central, les principaux rescrits portent sur les avis de classement fiscaux permettant de définir la fiscalité applicable à une boisson. Les autres demandes de rescrits portent sur les modalités d'application de la réglementation relative à la circulation des marchandises passibles de droits d'accises ou au statut d'entrepositaire agréé, lié aux boissons alcooliques . Il importe, par ailleurs, de souligner que, très souvent, les demandes présentées comme des demandes de rescrit, sont en réalité des demandes d'aménagement de la réglementation au regard de la situation personnelle de l'intéressé, ce qui explique également qu'ils ne soient pas recensés en tant que rescrits ».
II - Le dispositif proposé
Le présent article vise à encourager le recours au rescrit douanier , en modifiant les dispositions de l'article 345 bis du code des douanes pour :
- prévoir que « l'administration se prononce dans un délai de trois mois lorsqu'elle est saisie d'une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi ». Ces dispositions reviennent à aligner le rescrit douanier sur le rescrit fiscal général du 1° de l'article L. 80 B du LPF ;
- instituer une procédure de second examen, effectuée de manière collégiale, et répondant aux mêmes règles et délais que ceux de la demande initiale , analogue à la procédure prévue en matière fiscale par l'article L. 80 CB du LPF. L'étude d'impact précise que les membres du collège de second examen seront désignés par arrêté du ministre chargé des douanes.
Un décret en Conseil d'État préciserait les modalités d'application de ces dispositions, « notamment le contenu, le lieu ainsi que les modalités de dépôt de la demande du redevable ».
Il serait enfin précisé, comme dans le droit existant mais avec une formulation actualisée , que les dispositions de l'article 345 bis du code des douanes ne sont pas applicables lorsque les instructions ou circulaires ou la demande d'un redevable portent sur les ressources propres de l'Union européenne , c'est-à-dire sur l'application du règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union et de ses règlements d'application.
III - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Dans sa version initiale, le présent article n'était pas applicable « lorsque la demande est adressée à l'administration alors que le redevable fait l'objet d'un contrôle ou d'une enquête [douanière] », excluant ainsi le recours au rescrit et au second examen en cours de contrôle.
À l'initiative de notre collègue député Mohamed Laqhila, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à instituer un rescrit en cours de contrôle, sur le modèle du « rescrit contrôle » prévu en matière fiscale à l'article 4 du présent projet de loi. Le rescrit douanier serait donc applicable « lorsque, dans le cadre d'un contrôle ou d'une enquête effectués par l'administration, et sur demande écrite du redevable présentée conformément au premier alinéa du présent II, avant la notification de l'information ou de la proposition de taxation (...), l'administration a formellement pris position sur un point qu'elle a examiné au cours du contrôle ».
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a en outre adopté cinq amendements rédactionnels à cet article.
IV - La position de votre commission
Le développement du rescrit douanier, comme d'ailleurs du rescrit fiscal, va dans le sens d'une plus grande sécurité juridique et d'une meilleure prise en compte de la situation individuelle de chaque redevable. À ce titre, il ne peut qu'être encouragé par votre rapporteur.
Il n'est pas sûr, toutefois, que le faible recours au rescrit douanier tienne vraiment à l'absence d'un délai de réponse - auquel l'administration pourrait tout à fait s'astreindre par elle-même - ou au fait que la loi ne mentionne pas une « demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi », exigence qui semble aller de soi, et pourrait de toute façon se déduire des principes généraux encadrant les relations entre redevables et administration.
De fait, la DGDDI a indiqué à votre rapporteur que le temps moyen de réponse à une demande de rescrit est déjà compris entre deux mois et demi et trois mois 140 ( * ) .
Sur le strict plan juridique, la mesure proposée ne change donc pas grand-chose, et s'apparente bien davantage à un « prétexte législatif » pour rappeler les possibilités du droit existant qu'à un véritable élargissement de ces possibilités.
L'enjeu du développement du rescrit douanier n'est donc pas tant d'ordre législatif que d'ordre administratif, organisationnel et culturel . Or, à cet égard, les éléments fournis par l'étude d'impact du projet de loi manquent, sinon d'ambition, du moins de précisions, quant à la manière d'assurer la cohérence, l'harmonisation et la comptabilisation des rescrits douaniers, et d'encourager les redevables à y recourir.
Au-delà de la nécessaire adaptation des systèmes d'informations, un tel objectif ne peut passer que par un pilotage centralisé de la « politique » de la DGDDI en matière de rescrits.
De fait, s'il est nécessaire de renforcer la cohérence de l'action de la DGDDI en matière de rescrits, cela n'implique pas forcément, à ce stade, la création de services dédiés, compte tenu du nombre relativement faible de demandes attendues à court ou moyen terme. D'après l'étude d'impact, « il s'agit de donner une plus grande visibilité à cette procédure, sans que cela donne lieu à la création de nouveaux services au niveau central ou au niveau déconcentré. Une réflexion pourra ultérieurement être conduite sur la nécessité de confier le traitement des rescrits à des services dédiés, à l'instar de l'organisation retenue par la DGFiP 141 ( * ) ».
En effet, toutes choses égales par ailleurs, le potentiel de développement du rescrit douanier semble a priori plus limité que celui du rescrit fiscal. Comme l'a expliqué Rodolphe Gintz, directeur des douanes et droits indirects, lors de son audition du 31 janvier 2018 par la commission des finances 142 ( * ) , « contrairement à la DGFiP, qui pourra être sollicitée sur des questions de droit, par exemple pour valider une qualification d'établissement stable au regard des principes de territorialité, la DGDDI a davantage à connaître de questions concrètes, matérielles », tenant à la nature même de la fiscalité dont elle a la charge (importations, droits d'accises etc.).
D'après les éléments communiqués à votre rapporteur, « il y a peu de recours au rescrit en matière de douane ou de contributions indirectes parce que les opérateurs avec lesquels traite la DGDDI, sont des professionnels qui connaissent particulièrement bien la réglementation qu'ils appliquent . De plus, chaque direction régionale dispose d'un pôle action économique (PAE) qui rencontre régulièrement les redevables relevant de la direction, afin d'échanger sur la réglementation et de répondre aux questions posées 143 ( * ) ».
La fiscalité environnementale 144 ( * ) , plus récente, plus complexe et plus évolutive, pourrait être la principale exception : ses redevables, peu nombreux 145 ( * ) par comparaison avec les redevables des impôts directs, sont les principaux « destinataires » de la mesure proposée .
Enfin, si le présent article devrait donc avoir un impact limité sur le développement du rescrit douanier lui-même, il n'en va pas nécessairement de même pour le rescrit en cours de contrôle , introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur, et qui constitue une nouveauté pour la DGDDI . En effet, cette procédure n'est pas utilisée aujourd'hui, « non pas par refus de l'administration, mais parce que les opérateurs concernés n'en éprouvent pas le besoin. Il est fort probable que la mise en place d'un rescrit en cours de contrôle va inciter les opérateurs à le solliciter. Cependant, à ce stade, il est impossible d'en déterminer précisément l'impact . En tout état de cause, l'administration des douanes devra définir de nouvelles relations et méthodes de travail entre les services de contrôle et d'enquête et les pôles d'action économiques (PAE) au sein des directions régionales ».
Enfin, votre rapporteur vous propose un amendement tendant préciser que, dans le cadre de la procédure de second examen du rescrit douanier, le redevable peut, à sa demande, être entendu par le collège. Cette disposition, qui figurait dans le texte initial, a vraisemblablement été supprimée par erreur par l'Assemblée nationale .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 86 Guide de légistique, 3 ème édition, la Documentation Française, 1.3.7. Circulaires et instructions, p. 99.
* 87 Création du code des relations entre le public et l'administration par l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration. Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé le 16 décembre 2015 à l'Assemblée nationale mais n'a, pour l'heure, pas été examiné.
* 88 Article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration.
* 89 Article R. 312-7 du code des relations entre le public et l'administration.
* 90 Article R. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration.
* 91 Article R. 312-4 du code des relations entre le public et l'administration.
* 92 Article R. 312-5 du code des relations entre le public et l'administration.
* 93 Article R. 312-6 du code des relations entre le public et l'administration.
* 94 Article R. 312-9 du code des relations entre le public et l'administration.
* 95 Décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires.
* 96 Le terme de « ligne directrice » a finalement été préféré à celui de « directive », depuis la décision du Conseil d'État du 19 septembre 2014, Jousselin n° 364385, sans doute pour éviter toute forme de confusion avec le droit de l'Union européenne.
* 97 Conseil d'État, section, 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France n° 78880.
* 98 Conseil d'État, 4 février 2015, ministère de l'intérieur n os 383267 et 383268.
* 99 Cette même faculté existe également, par voie d'exception, dans le cadre de recours indemnitaires.
* 100 Conseil d'État, section, 18 décembre 2002, Dame Duvignière n° 233618.
* 101 Critère apparu dans la décision du Conseil d'État, Assemblée, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame de Kreisker n° 07134.
* 102 C'est notamment le cas de la circulaire du ministre de l'éducation nationale du 11 janvier 1950 sur les subventions aux établissements privés d'enseignement secondaire qui a été l'objet du recours ayant conduit à la décision « Institution Notre Dame de Kreisker » précitée.
* 103 Termes utilisés par le Conseil d'État pour qualifier une circulaire impérative dans sa décision du 8 octobre 2004, Union française pour la cohésion nationale.
* 104 Dispositif créé par l'article 100 de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 portant réforme du contentieux fiscal et divers aménagements fiscaux puis modifié par l'article 21 de la loi n° 70-601 du 9 juillet 1970 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
* 105 Article L. 552-8 du code des relations entre le public et l'administration.
* 106 Article L. 562-8 du code des relations entre le public et l'administration.
* 107 CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn et CJCE, 5 avril 1979 Ratti.
* 108 Vocabulaire juridique , Gérard Cornu, association Henri Capitant, Puf.
* 109 D'autres délais spéciaux sont, le cas échéant, applicables dans des situations particulières visées par l'article L. 80 B précité.
* 110 Ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités.
* 111 Ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur, prise à la suite de l'habilitation donnée par l'article 9 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.
* 112 L'opposabilité des rescrits de l'article L. 80 B se fait dans les conditions posées par l'article L. 80 A, ce qui exclut cette hypothèse puisque ce dernier vise le redressement d'impôts anciens et l'interprétation de l'administration fiscale lors d'opérations antérieures à un contrôle.
* 113 Article L. 552-3 du code des relations entre le public et l'administration.
* 114 Article L. 562-3 du code des relations entre le public et l'administration.
* 115 Article L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration.
* 116 Conseil constitutionnel, décision 67-31 DC du 26 janvier 1967.
* 117 Cf. par exemple les trois études consacrées à ce thème par le Conseil d'État, en 1991 (« De la sécurité juridique »), 2006 (« Sécurité juridique et complexité du droit ») et 2016 (« Simplification et qualité du droit »).
* 118 Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.
* 119 Examen au cas par cas prévu au IV de l'article L. 122-1 et cadrage préalable en matière d'évaluation environnementale prévu à l'article L. 122-1-2.
* 120 Art. L. 181-6 du code de l'environnement.
* 121 « Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique » (art. L. 410-1 précité).
* 122 Il est enfin prévu que le certificat d'information est applicable, outre à la métropole et aux territoires ultramarins où il s'applique de plein droit, à la Polynésie Française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna.
* 123 L'enrichissement des sites publics service-public.gouv.fr ou legifrance.gouv.fr pourrait aussi être envisagé.
* 124 Alors que l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 dispose que les études d'impact « recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation », l'étude d'impact du présent article ne présente que la seule option retenue (p. 73).
* 125 Et seulement modifié par trois amendements rédactionnels du même rapporteur en séance.
* 126 « Compte tenu de la variété des champs d'activité potentiellement intéressés par le certificat, il apparaît en effet prudent de prévoir une expérimentation afin de préciser les activités concernées » (exposé des motifs de l'amendement du rapporteur).
* 127 Voire de règles existantes à la date du certificat mais omises par l'administration émettrice.
* 128 Article 10 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle.
* 129 Ibidem.
* 130 Circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le règlement des litiges portant sur l'exécution des contrats de la commande publique.
* 131 Conseil d'État, 23 décembre 1887 de Dreux-Brézé, évêque de Moulins.
* 132 Tribunal des conflits, 18 juin 2007, société Briançon Bus.
* 133 Voir l'étude d'impact du projet de loi.
* 134 Circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le règlement des litiges portant sur l'exécution des contrats de la commande publique.
* 135 Voir l'étude d'impact du projet de loi.
* 136 Extrait de l'exposé sommaire de l'amendement n° 661 adopté en commission à l'Assemblée nationale.
* 137 Conseil d'État, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second degré de L'Hay-les-Roses.
* 138 Pour la plupart des matières sur lesquelles la commission est compétente, la loi prévoit que l'un des représentants des contribuables est un expert-comptable. Les autres sont désignés par les organismes professionnels représentatifs : chambres de commerce et d'industrie territoriales, chambres de métiers et de l'artisanat, fédérations départementales des syndicats d'exploitants agricoles etc.
* 139 Source : réponse de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au questionnaire de votre rapporteur.
* 140 Source : réponse de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au questionnaire de votre rapporteur.
* 141 I l s'agit, au sein des services centraux de la DGFiP, du service juridique de la fiscalité, et plus particulièrement du bureau des agréments et des rescrits.
* 142 Audition du 31 janvier 2018 de M. Rodolphe Gintz, directeur général des douanes et droits indirects, sur les moyens et les missions de la Douane.
* 143 Source : réponse de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au questionnaire de votre rapporteur.
* 144 Notamment la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques.
* 145 Il s'agit, pour la TGAP, des entreprises dont l'activité ou les produits sont polluants, et pour la TICPE, des professionnels gérant la production, l'importation et/ou le stockage de carburants.