II. UN INSTRUMENT NOVATEUR QUI PRÉVOIT L'EMPLOI DE MOYENS AÉRIENS DANS LE CADRE DE CETTE COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE
Ce protocole additionnel constitue le premier engagement bilatéral conclu par la France ayant pour objet spécifique l'emploi de moyens aériens dans la cadre de la coopération transfrontalière en matière policière et douanière.
En effet, l'emploi des moyens aériens pour la coopération policière et douanière s'est longtemps heurté à l'attachement de chaque État au respect de sa souveraineté dans ces deux domaines régaliens et sur les espaces aériens sur-adjacents à son territoire national ainsi qu'aux restrictions de circulation des aéronefs d'État en droit international. La convention de Chicago de 1944 relative à l'aviation civile internationale prévoit dans son article 3 qu'elle ne s'applique pas aux aéronefs d'État - les aéronefs utilisés dans des services militaires, de douane ou de police - et qu'aucun aéronef d'État contractant ne peut survoler le territoire d'un autre État ou y atterrir, sauf autorisation donnée par voie d'accord spécial ou de toute autre manière et conformément aux conditions de cette autorisation. Par ailleurs, certains engagements internationaux en matière de coopération policière proscrivaient l'utilisation de moyens aériens comme l'article 41 de la CAAS, qui exclut l'utilisation des moyens aériens pour la réalisation de poursuites transfrontalières.
Cependant, comme l'utilisation des moyens aériens semble constituer un levier utile de développement des coopérations policières et douanières et faute d'avancée dans ce domaine au niveau européen, la France a souhaité privilégier la voie des engagements bilatéraux à partir de la fin des années 1990. C'est ainsi que l'Accord de Mondorf de 1997 précité appelle, à l'article 17 §3, la France et l'Allemagne à réunir les conditions juridiques pour permettre et faciliter l'emploi de moyens aériens dans le cadre de leur coopération transfrontalière en matière policière et douanière.
La négociation en réponse à cet article 17 a été menée entre 2001 et 2004 mais n'a pu aboutir, en raison notamment de différences de pratiques nationales quant à la formalisation juridique des dispositions envisagées et de différences d'appréciation entre certaines des administrations participant aux négociations s'agissant des règles de circulation aériennes applicables aux aéronefs évoluant dans l'espace aérien de l'autre partie.
Les travaux ont été relancés dans le courant de l'année 2011, à l'initiative des services français. Une première phase de négociations a permis de fixer les paramètres généraux du texte et de définir notamment les missions dans le cadre d'interventions transfrontalières pouvant être réalisées avec une assistance mutuelle par voie aérienne. Une deuxième phase de discussions a plus spécifiquement porté sur les règles de circulation aérienne applicables et les modalités de coordination opérationnelle et de liaison technique permettant d'assurer la sécurité juridique de la coopération envisagée et de garantir la compatibilité du texte avec les exigences de sécurité de la navigation aérienne civile. Un laps de temps supplémentaire a par ailleurs été nécessaire pour parfaire la forme juridique de cet engagement bilatéral et la formulation de certaines dispositions.
Le présent protocole additionnel a pour objet de permettre l'emploi d'aéronefs d'État selon un régime dérogatoire au droit commun de la circulation aérienne générale et adapté aux nécessités et aux contraintes opérationnelles résultant du type de coopération envisagé. Il est en parfaite cohérence avec les dispositions de la convention de Chicago précité. Le régime de circulation des aéronefs d'Etat qu'il prévoit est relativement souple, puisqu'il ne soumet pas les vols effectués de jour selon le régime de « vol à vue » (VFR) à l'obligation de dépôt d'un plan de vol. De fait, il est difficile de définir à l`avance la durée et le trajet des vols d'aéronef utilisés dans le cadre de missions de police et de douane.
Cet instrument couvre deux types de situations au titre desquelles des aéronefs d'un État peuvent se trouver dans l'espace aérien ou sur le territoire de l'autre État :
- d'une part, la prolongation d'interventions ayant débuté sur le territoire de leur État mais qui doivent devenir transfrontalières pour que l'action policière soit efficace, en raison de la nature de l'évolution de la crise ou de l'événement en cause (logique de poursuite de l'action nationale, dans le respect de la souveraineté de l'autre État sur son territoire) ;
- et d'autre part, l'assistance mutuelle aux fins de réalisation, dans l'espace aérien ou sur le territoire de l'autre État, d'interventions que les moyens aériens de ce dernier ne seraient pas en mesure d'effectuer parce qu'ils excéderaient ses capacités nationales ou parce qu'ils nécessiteraient par nature la mobilisation conjointe de moyens aériens des deux États (logique de complémentarité ou de subsidiarité entre partenaires).
La mise en oeuvre du protocole apportera, outre la sécurité juridique, d'importants bénéfices opérationnels . En effet, la possibilité d'employer des moyens aériens de police au-delà de la frontière entre les deux États devrait notamment permettre d'améliorer l'efficacité des interventions de police administrative qui ne peuvent pas ou pas toujours faire l'objet d'une planification préalable comme la surveillance et le suivi de flux en zone frontalière, la recherche de personnes, le déplacement urgent d'équipes techniques et/ou de matériels spécialisés. De plus, la facilitation de l'assistance mutuelle au travers de moyens aériens permettra une mobilisation accrue de moyens pour des interventions policières utiles à la gestion d'événements de grande envergure comme des manifestations, des rassemblements et des sommets internationaux nécessitant une coordination bilatérale renforcée en matière d'ordre public de part et d'autre de la frontière ou d'escortes sensibles pour la protection de personnalités et les translations judiciaires par exemple.
L'usage de moyens aériens pourra s'avérer en outre particulièrement utile pour l'exécution de certaines missions de police judiciaire, comme les missions d'observations transfrontalières - surveillance, dans le cadre d'une enquête judiciaire, de l'activité de personnes impliquées dans certaines activités criminelles ou soupçonnées de se livrer à des trafics illicites- ; les poursuites transfrontalières de malfaiteurs pour des agissements délictueux commis en flagrance ; ou les livraisons surveillées - surveillance de personnes ou de lieux dans le cadre d'une enquête visant à identifier les personnes impliquées dans la commission d'infractions et à matérialiser celles-ci -.
Le présent protocole permettra aux autorités de police et de douane des deux Etats de disposer de moyens aériens plus importants même s'il ne s'agit pas d'une véritable mutualisation, ce qui aura pour conséquence d'optimiser le niveau global d'emploi des aéronefs de chaque Etat dont le coût de maintien en condition opérationnelle n'est pas négligeable.
En réponse aux questions de votre rapporteur 6 ( * ) , les services du ministère de l'Intérieur lui ont apporté les précisions suivantes sur les flottes aériennes concernées.
S'agissant des moyens aériens français , le groupement des forces aériennes de la gendarmerie Est dispose de cinq hélicoptères : trois hélicoptères rattachés à la section aérienne de gendarmerie de Metz-Frescaty - deux basés à Metz et un à Colmar - et deux à la section aérienne de Dijon-Longvic. Cette flotte n'est pas appelée à évoluer à court ou moyen terme. Par ailleurs, la brigade de police aéronautique de la direction zonale Est de la police aux frontières loue deux avions CESSNA-172 basés à Nancy-Essey. En septembre 2017, la section aérienne de la gendarmerie (SAG) de Metz a pu acquérir, sous financement européen, deux micro-drones tactiques de type NX 70, dans le cadre d'une expérimentation visant à évaluer l'utilité opérationnelle d'aéronefs télé-pilotés dans le cadre de missions de police.
Enfin, s'agissant des moyens aériens déployés par les différents services de police allemands , l'on compte neuf hélicoptères :
- six en Bade-Wurtemberg (cinq à Stuttgart, un à Karlsruhe) ;
- deux en Rhénanie-Palatinat (à Coblence) ;
- et un hélicoptère basé à Donaueschingen et appartenant à la Bundespolizei , force qui dispose par ailleurs d'une grosse flotte de moyens aériens et peut donc projeter, si besoin est, des capacités aériennes importantes dans la zone frontalière depuis sa base de Sankt Augustin, près de Bonn.
* 6 Réponses du Gouvernement au questionnaire de la commission et audition du 18 janvier 2018.