EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 janvier 2018, la commission a examiné la proposition de loi n° 717 (2016-2017) relative au développement durable des territoires littoraux.
M. Hervé Maurey , président . - Nous examinons à présent le rapport de notre collègue Didier Mandelli sur la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux, présentée par Michel Vaspart et plusieurs de ses collègues des groupes Les Républicains et Union Centriste.
Je rappelle que ce texte, qui sera examiné en séance publique mardi prochain, reprend, en partie, une proposition de loi adoptée par le Sénat en 2017, dont l'examen n'est pas allé à son terme du fait de la suspension des travaux parlementaires. Ce texte entend répondre aux attentes des élus des territoires littoraux, confrontés à des contraintes d'aménagement du territoire liées au changement climatique, et à la difficulté de concilier les exigences de protection et d'aménagement du littoral.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Ce texte semble peut-être familier à certains d'entre vous. Il vise en effet à relancer le processus d'examen des dispositions de la proposition de loi n° 3959 portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, déposée à l'Assemblée nationale en juillet 2016 et adoptée en première lecture au Sénat en janvier 2017.
En deuxième lecture, le texte transmis par l'Assemblée au Sénat n'avait pas pu être examiné, compte tenu de la suspension des travaux parlementaires.
Au Sénat, Michel Vaspart avait été rapporteur de notre commission, et Philippe Bas avait été nommé rapporteur pour avis de la commission des lois. Je tiens à saluer la qualité de leur travail d'alors, et leur implication sur ce nouveau texte, le président Bas étant à nouveau rapporteur pour avis. Nous avons travaillé en étroite collaboration et plusieurs amendements que nous examinerons dans un instant font l'objet de propositions identiques de nos deux commissions.
La présente proposition de loi reprend l'essentiel du précédent texte dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
Elle vise à mieux prendre en compte les effets du changement climatique sur l'érosion et l'élévation du niveau de la mer, afin de concilier le phénomène de recul du trait de côte avec le développement d'activités dans les territoires littoraux.
Je rappelle que le trait de côte représente environ 5 800 km pour la France métropolitaine et près de 10 000 km pour les outre-mer, et on estime qu'un quart de la côte en métropole connaît un phénomène d'érosion marquée, auquel s'ajoute l'élévation du niveau de la mer, accélérée par le changement climatique.
L'objectif principal du texte est d'intégrer et de gérer ce phénomène en améliorant l'information des acteurs locaux et en sécurisant juridiquement leurs activités. Il s'agit également de permettre aux collectivités territoriales de mener des opérations de recomposition spatiale, en tenant compte du recul à venir du trait de côte.
Pour cela, le texte prévoit la création d'une série d'instruments nouveaux, notamment de stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte, de zones d'activité résiliente et temporaire, et d'un nouveau type de bail immobilier.
Par ailleurs, le texte reprend un ajout du Sénat dans la précédente proposition de loi, permettant de déroger au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante, sous certaines conditions.
Bien que le présent texte reprenne fidèlement la précédente proposition de loi, j'ai souhaité mener une nouvelle série d'auditions avec les principales parties prenantes, et j'ai effectué deux déplacements, dans le Finistère et en Vendée, afin de prendre la mesure exacte des difficultés rencontrées dans les territoires littoraux et d'entendre les observations de chacun sur ce texte, qu'il s'agisse d'élus locaux, de professionnels, d'usagers ou de représentants associatifs engagés en faveur de l'environnement. Des délais contraints ne m'ont malheureusement pas permis de faire des déplacements dans d'autres territoires littoraux.
Je rappelle que notre commission avait adopté en 2014 un rapport très complet sur l'application de la loi Littoral présenté par nos collègues Odette Herviaux et Jean Bizet. Ce travail, que je salue, a fait date en établissant un constat clair, équilibré et transpartisan sur les difficultés et les défis rencontrés dans les territoires littoraux, qui a directement nourri le texte que nous examinons aujourd'hui.
Comme ce point a été évoqué lors des auditions, je précise dès à présent qu'une meilleure prise en compte du recul du trait de côte dans l'aménagement du littoral n'implique aucunement de renoncer à lutter par ailleurs contre ce phénomène, par des investissements et des ouvrages de défense contre la mer à la hauteur des enjeux.
Ce n'est pas l'objet du texte mais c'est un sujet indissociable, pour lequel nous souhaitons une présence et un soutien forts de l'Etat car il s'agit d'une mission véritablement régalienne, de protection des populations et des biens. Il est indispensable d'avancer sur les deux fronts à la fois.
J'ajoute que les pouvoirs publics doivent impérativement agir de concert et mettre en cohérence leurs initiatives. Lors d'un déplacement, j'ai été alerté de décisions de l'État autorisant des prélèvements massifs de granulats ayant pour conséquence d'amplifier fortement l'évolution du trait de côte, cette fois-ci en raison de facteurs humains, alors que les élus locaux, qui n'en ont pas été informés, s'employaient à la limiter ! Une meilleure coopération doit permettre de prévenir de telles incohérences.
Je vous propose à présent de vous présenter synthétiquement le contenu du texte, dont les dispositions sont réparties entre trois chapitres.
Le chapitre I er comprend un article 1 er unique, qui prévoit l'élaboration par l'État d'une stratégie nationale de gestion du trait de côte, servant de cadre de référence. Il prévoit également l'élaboration facultative par les collectivités de stratégies locales sur ce sujet, afin de mettre en oeuvre les principes de la stratégie nationale, et de proposer, le cas échéant, l'établissement d'un zonage dédié pour gérer ce phénomène.
Le chapitre II comprend les articles 2 à 8.
L'article 2 - c'est nouveau - définit le recul du trait de côte : il s'agit d'un déplacement vers l'intérieur des terres de la limite du domaine maritime en raison de l'érosion côtière ou de l'élévation permanente du niveau de la mer. Cet article permet donc de préciser le phénomène qui motive l'ensemble du texte.
L'article 3 prévoit de rendre éligible à une indemnisation par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), également appelé « fonds Barnier », les propriétaires de l'immeuble du Signal, à Soulac-sur-Mer en Gironde, devenu emblématique des difficultés en matière de gestion du recul du trait de côte. La spécificité de cet article est qu'il concerne une affaire en cours d'examen devant le Conseil d'Etat, ce dernier ayant récemment transmis une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.
L'article 4 intègre aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) une évaluation du risque de recul du trait de côte et prévoit la possibilité de délimiter des zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) sur proposition d'une collectivité ou d'un groupement concerné. Le PPRN précisera alors la durée maximale pendant laquelle des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés, exploités ou déplacés dans les ZART. Ce zonage pourra être assorti d'interdictions ou de prescriptions.
En cohérence avec ce mécanisme, l'article 5 prévoit, lorsqu'une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte a été élaborée et portée à sa connaissance, que le préfet de département décide si une révision ou une modification du PPRN est nécessaire.
L'article 6 prévoit, à titre général, que le préfet transmet aux collectivités un document relatif aux caractéristiques, à l'intensité et à la probabilité des risques naturels existants, dans le cadre du « porter à connaissance » en matière d'urbanisme.
La bonne information des différents acteurs économiques est essentielle pour intégrer le phénomène du recul du trait de côte. L'article 7 impose donc au vendeur ou au bailleur d'un bien situé dans une ZART d'informer l'acheteur ou le preneur de la durée pendant laquelle les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés ou exploités au regard du risque de recul du trait de côte.
Quant à l'article 8, il prévoit qu'en l'absence d'objectifs de gestion du trait de côte dans les SRADDET, les schéma régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, les schémas de cohérence territoriale prennent en compte les objectifs fixés par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.
Le chapitre III est constitué des articles 9 à 19, qui comprennent des dispositions plus diverses.
L'article 9 permet de déroger au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante dans les communes littorales dans plusieurs cas : pour densifier les hameaux, pour relocaliser des constructions dans le cadre d'une ZART, pour réaliser des constructions ou installations liées aux activités agricoles et forestières ou aux cultures marines, ou pour établir des annexes de taille limitée.
Cet article a soulevé des réactions qui me semblent disproportionnées par rapport à l'objet véritable du texte. En effet, ces opérations sont strictement encadrées.
Tout d'abord, elles ne peuvent pas cibler les espaces proches du rivage. Par ailleurs, elles doivent faire l'objet d'une autorisation par l'autorité compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, et elles ne peuvent être autorisées si elles portent atteinte à l'environnement ou aux paysages. Enfin, elles n'ouvrent pas de droit ultérieur à une extension de l'urbanisation.
Ces nombreux garde-fous permettront de prévenir les risques de dérives. Il me semble donc très inapproprié de prétendre qu'il s'agit par cet article de permettre un « bétonnage du littoral », comme nous avons pu parfois le lire ou l'entendre lors des débats sur le précédent texte. Aucun d'entre nous ne souscrit à cette vision et nous avons tous en partage le souhait de préserver le patrimoine naturel du littoral.
Par ailleurs, les auteurs de la présente proposition de loi, et Michel Vaspart au premier chef, ont été à l'écoute des parties prenantes, en ne reprenant pas une disposition adoptée lors de l'examen du précédent texte qui permettait la création de zones d'activités économiques mais qui avait soulevé des inquiétudes. Cela montre, je crois, l'esprit d'ouverture qui guide l'intention du législateur sur ce sujet.
Il nous semble néanmoins indispensable de faire évoluer l'état du droit, car les difficultés dans les territoires littoraux sont réelles, nombreuses et durent depuis trop longtemps. Je rappelle que plus de 1 200 communes sont soumises au régime de la loi littoral, y compris les communes accueillant des lacs de plus de 1 000 hectares, et ce sur l'ensemble de leur territoire, y compris les zones rétro-littorales éloignées du rivage. Nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler lors de l'examen de cet article.
L'article 10 précise les motifs d'élargissement de la bande littorale (dite « bande des 100 mètres ») dans le cadre d'un Plan local d'urbanisme (PLU), en y ajoutant la prévention des risques naturels liés à la submersion marine. Cet ajout, consensuel lors du précédent texte, vise à intégrer une préconisation du rapport de nos collègues Odette Herviaux et Jean Bizet.
L'article 11 procède à une coordination concernant les dispositions à viser en matière d'enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale, qui vise à assurer la circulation des piétons le long du littoral. L'objectif est de sécuriser juridiquement ces procédures.
L'article 12 vise à intégrer l'exposition aux risques naturels dans le processus d'évaluation environnementale, afin d'améliorer la prise en compte de ces enjeux lors de l'autorisation des projets.
L'article 13 permet au département de déléguer son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles à un établissement public foncier de l'État. Cette faculté vise à tenir compte des territoires qui ne comprennent pas d'établissement public foncier local.
L'article 14 prévoit que les immeubles du domaine privé de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et des établissements publics fonciers, situés dans une ZART sont inaliénables, en ne permettant que des cessions ou des échanges entre personnes publiques.
L'article 15 permet de recourir à des actions ou opérations d'aménagement, des opérations de préemption et de réserves foncières afin de réduire la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte. L'objectif est de prévoir la mobilisation d'outils classiques à disposition des collectivités pour réaménager les territoires affectés par le recul du trait de côte.
L'article 16 crée un nouveau type de bail, le bail réel immobilier littoral, dit « BRILi », destiné à prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) tout en permettant d'y développer des activités.
Ce bail sera ouvert aux personnes publiques disposant de biens dans ces zones caractérisées par une certaine précarité de l'occupation et des constructions existantes ou nouvelles. Il doit permettre aux personnes publiques de valoriser ces biens tout en apportant des garanties au preneur de ce bail réel, lui-même en mesure de consentir un bail sur le bien concerné.
L'article fixe les droits et obligations du bailleur et du preneur, en tenant compte des cas où le recul du trait de côte se réaliserait de manière anticipée par rapport au contrat.
Afin de renforcer l'attractivité de cet outil, l'article 17 applique aux entreprises nouvellement créées et signataires d'un BRILi les exonérations fiscales prévues pour les zones de revitalisation rurale (ZRR).
L'article 18, porte sur l'éligibilité au « fonds Barnier », et comprend deux volets.
Le premier vise à rendre les expropriations de biens exposés aux mouvements de terrain côtiers éligibles à une indemnisation par le fonds.
Le second volet permet de mobiliser le fonds pour les acquisitions de biens lors d'une opération d'aménagement pour réduire la vulnérabilité au recul du trait de côte, pour mener certains travaux de démolition ou de limitation d'accès dans le cadre d'une ZART, et pour indemniser les éventuelles pertes liées à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte dans un BRILi.
Enfin, l'article 19 reprend une disposition adoptée dans la précédente PPL en vue de permettre aux départements de soutenir financièrement les comités des pêches et les comités de la conchyliculture.
Ce texte ayant été adopté dans cette version par le Sénat il y a tout juste un an, avec de nombreux points de convergence avec l'Assemblée nationale, je vous proposerai d'y apporter plusieurs ajustements, sans remettre en cause son économie générale.
Parmi les amendements que nous examinerons dans un instant, je vous proposerai à l'article 8 de préciser l'articulation entre l'élaboration des SRADDET et la prise en compte par les SCoT des objectifs en matière de recul du trait de côte. Un amendement visera par ailleurs à supprimer l'article 6 qui est redondant avec ce que prévoit déjà le code de l'urbanisme en termes d'information des collectivités territoriales sur les risques naturels auxquels leurs territoires sont exposés.
S'agissant de l'urbanisation en discontinuité, à l'article 9, je ne vous proposerai pas de modification à ce stade, car la rédaction me semble équilibrée, entre possibilités nouvelles et modalités d'encadrement, et je sais que nombre d'entre vous sont attachés à maintenir l'équilibre existant.
Je vous proposerai une réécriture de l'article 12 relatif à l'intégration des risques naturels dans le processus d'évaluation environnementale, afin de procéder à une modification plus opérante que celle actuellement prévue dans le texte.
Par ailleurs, je vous proposerai de supprimer l'article 14, qui prévoit de rendre inaliénables les immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans une ZART. Cette disposition me semble excessivement contraignante, pour les collectivités territoriales comme pour l'Etat, et risque d'avoir un effet contre-productif en dissuadant les parties prenantes d'utiliser ce nouvel outil.
À l'article 15, je vous proposerai de sécuriser les opérations de préemption dans les ZART en leur apposant une présomption d'utilité publique, peu contestable au regard des objectifs partagés que sont la protection des populations et la protection de l'environnement.
Pour l'article 16 relatif au BRILi, je vous proposerai d'apporter une série de précisions afin de consolider cet outil et l'équilibre entre les obligations du bailleur et du preneur, notamment en fixant les modalités de cession au bailleur des constructions réalisées par le preneur au cours du bail, et en précisant les droits dont dispose le preneur vis-à-vis du bien.
Enfin, je vous proposerai un amendement visant à limiter dans le temps le recours au « fonds Barnier » en vue de mener des acquisitions de biens dans le cadre d'opérations d'aménagement. Il me semble important de fixer un terme à ce dispositif transitoire, afin de pouvoir élaborer un outil plus pérenne de financement.
Voici en substance, les modifications que je vous proposerai sur ce texte, qui doit permettre de répondre concrètement et rapidement à des difficultés qui deviennent critiques pour l'avenir de nos territoires littoraux, avec le souci permanent d'assurer la protection de cet environnement exceptionnel, tout en créant de réelles possibilités de développement.
Mme Nelly Tocqueville . - Nous savons les menaces qui pèsent sur nos côtes, dont vous avez rappelé la superficie considérable. Le texte qui nous est soumis reprend presque intégralement les dispositions de la proposition de loi socialiste de janvier 2017, dont l'objectif était d'adapter les territoires littoraux au changement climatique, et dont l'examen n'a pu aboutir pour les raisons que le président a rappelées.
Mais des divergences significatives nous séparent, en particulier sur trois articles.
L'article 4 avait fait l'objet de discussions qui avaient abouti à une modification concernant les ZART, dont l'initiative avait été donnée aux collectivités. Il avait été précisé, lors de la seconde lecture à l'Assemblée nationale, qu'il appartient bien au plan de prévention des risques de déterminer le recul du trait de côte.
L'autre point de divergence sur cet article concerne les zones de mobilité du trait de côte (ZMTC), qui permettaient d'interdire toute construction dans certains secteurs. Ce dispositif nous paraît nécessaire, en particulier pour les territoires ultramarins, où la biodiversité appelle une protection spécifique. Or, le texte n'intègre pas cette notion. Pouvez-vous nous préciser pourquoi ?
L'article 9 vise à assouplir la loi Littoral en introduisant plusieurs dérogations au principe d'extension en continuité de l'urbanisation dans les parties rétro-littorales des communes littorales. Il s'agit d'une réécriture de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, qui reprend en grande partie la rédaction que vous aviez proposée en 2017, à ceci près que vous ne reprenez pas les dérogations alors proposées pour la création de zones d'activité économique - ce qui est un motif de satisfaction.
Cependant, quatre dérogations nous interpellent : la densification des hameaux, la relocalisation des biens menacées, les constructions « liées » aux activités agricoles et forestières ou aux cultures marines - avec les imprécisions qu'emporte ce terme -, et les constructions d'annexes. Pourquoi de telles propositions, qui menacent les dispositions de la loi Littoral, alors que les députés avaient déjà fait un pas supplémentaire sur lequel vous avez rappelé que nous avions trouvé un terrain d'entente ? Je veux parler du compromis sur le principe de l'extension dans les hameaux existants, sur l'autorisation de s'implanter en discontinuité des agglomérations et des villages pour les exploitants agricoles, forestiers et de cultures marine, et sur l'identification des zones situées dans les ZART.
S'agissant de l'article 16, nous divergeons également sur les dispositions précisant les conditions du BRILi, notamment du bail entre bailleur et repreneur, en particulier en cas de non-réalisation du recul du trait de côte.
Pour nous, plusieurs mesures de ce texte remettent en cause des dispositions essentielles de la loi Littoral, dont nous savons tous qu'elle est non seulement essentielle à la préservation des milieux naturels mais aussi la seule possibilité de préserver des risques et de protéger les biens et les personnes. Certaines dérogations ici prévues risquent de laisser le champ libre à des interprétations qui, selon les territoires, pourront satisfaire des intérêts qui se révèlerons parfois difficiles à combattre.
Nous disposons de critères de comparaison avec certains de nos voisins, qui nous envient la qualité de nos paysages littoraux, et il serait risqué d'enclencher une marche arrière alors que le recul du trait de côte s'impose à nous. Faut-il rappeler qu'en Normandie, en octobre et en décembre, ce sont encore des milliers de mètres cubes qui se sont effondrés ?
M. Christophe Priou . - Je salue le travail de notre collègue sur un sujet qui mérite d'être dépassionné. Je suis d'une région, la Loire-Atlantique, où l'on a eu à gérer, il y a peu, deux catastrophes, l'une qui n'était pas d'origine naturelle, la marée noire de l'Erika, et l'autre, qui a eu des conséquences dramatiques, la tempête Xynthia. Les élus locaux furent alors aux côtés de l'Etat, voire en avant lorsque celui-ci était défaillant ou mal organisé.
Autre remarque : nous avons à gérer le décret relatif aux concessions de plages, qui s'est appliqué sur toutes les côtes du littoral atlantique parce que l'on n'avait pas su faire respecter la loi en Corse... laquelle devra sans doute gérer en son propre sein le sujet, non résolu en son temps...
On établit désormais des plans de prévention des risques naturels, pour assurer la protection des biens et des personnes. Il faudra voir comment l'Etat calcule tout cela, sachant qu'une élévation moyenne du niveau de la mer de 5 % peut signifier qu'en certains endroits, elle sera nulle, tandis qu'elle sera de 20 % dans d'autres. On a quelquefois l'impression que les services de l'Etat, qui s'appuient sur le principe de précaution mais en recherchant, désormais, le risque zéro, sont très conservateurs, au point que les élus s'interrogent.
Nous avons besoin d'un partenariat avec le gouvernement. Il y a quelques années, avec le ministère du logement et de l'écologie, une initiative très intéressante avait été mise en place, l'Atelier littoral. Plusieurs sites avaient été choisis dont Coutances, dans la Manche, la presqu'île guérandaise, la côte vermeille autour de Collioure, Juan-les-pins et Antibes. Il s'agissait, au lieu d'opposer un « non » aux élus, de leur dire que l'Etat était là pour les aider et faire en sorte de dire « oui » ensemble. Cette expérience s'exporte très bien dans certains pays, comme la Chine, mais le ministère l'a abandonnée ; c'est regrettable, car elle était un exemple de coconstruction des PLU et des SCoT.
Dans ma commune de Guérande, qui compte 8 000 hectares, avec la Brière au nord, avec ses marais salants, si l'on additionne tous les textes en vigueur, sur douze villages et 80 hameaux, seule Guérande n'est pas concernée par la loi Littoral. Pourtant, nous parvenons à développer un certain nombre d'activités.
J'interviendrai en séance sur l'article 9, notamment sur les équipements d'intérêt général et d'intérêt public. Nous avons créé le deuxième périmètre d'espaces agricoles naturels après celui de Lyon. Nous avons 600 hectares agricoles non exploités en rétro-littoral, entre La Turballe, Guérande et la Baule ; nous voulons les remettre en exploitation. Or, même avec les services de l'Etat, la création d'équipements liés à l'agriculture au sein d'un hameau agricole est chose extrêmement complexe. Il me semble donc important que nous puissions faire avancer de manière consensuelle, à travers ce texte, certaines procédures, dans l'intérêt général et l'intérêt public.
M. Ronan Dantec . - Je ne préjugerai pas des choix de l'Assemblée nationale, mais nous avons tout de même quelques indications... qui pourraient bientôt nous conduire à nous exclamer « Caramba ! Encore raté ! ». Ce texte, de fait, est mal parti. Associant deux questions différentes, l'une liée à la loi Littoral, l'autre au trait de côte, il est en train de provoquer contre lui une forte mobilisation et ne fait pas consensus. L'association France Nature Environnement alerte sur ce sujet.
Les deux questions sont légitimes, mais relèvent de problématiques distinctes. Celle du trait de côte, d'abord, si l'on considère que le niveau de la mer doit monter d'un mètre environ sur un siècle, crée une perte de valeur importante en gelant certains territoires. L'immeuble Le Signal va tomber dans l'eau - mais il est vrai qu'il a été construit sur une dune qui bouge d'elle-même, sans qu'il soit besoin de montée des eaux... Il n'en reste pas moins que cette question du trait de côte emporte des enjeux législatifs à traiter en tant que tels, et cela a un sens d'examiner une proposition de loi sur le sujet.
Il faudrait avoir le courage d'assumer qu'un certain nombre de territoires, aujourd'hui, ne sont pas propices à l'activité humaine. La ZART n'est qu'une façon de retarder les échéances. C'est une usine à gaz qui créera d'énormes difficultés dans quelques décennies. J'ajoute que vu l'enjeu, il faudrait une étude d'impact, donc plutôt un projet de loi. Je voterai par conséquent contre ce dispositif, même si la question posée est légitime.
Autre chose est la question de la loi Littoral. Il est des territoires qui lui sont soumis mais qui ne seront pas touchés par la montée des eaux. Nous sommes tous d'accord pour considérer qu'il faut lever certains blocages dus à la loi, et qu'il convient de trouver des moyens d'urbanisation de bon sens, mais cela ne saurait passer par une dérogation générale. Il y faut des dérogations particulières, par consensus. Or, l'article 9 s'appuie sur les difficultés que l'on connaît tous - je pense par exemple à l'aéroport de Guipavas. Il faut trouver une instance de consensus et non pas détricoter la loi Littoral, comme le fait l'article 9, qui va soulever des contentieux et ne créera aucun consensus.
Ce texte n'atteindra pas ses deux objectifs, en dépit de leur caractère légitime. Et j'ai même tendance à penser que la navette ne se poursuivra pas.
M. Frédéric Marchand . - Ce qui pose problème au groupe de La République en marche, c'est ce fameux article 9. Comme l'ont dit Nelly Tocqueville et Ronan Dantec, il remet en cause la loi Littoral, et les arguties juridiques auxquelles s'emploie le rapporteur, dont je salue le talent, n'y font rien.
On peut aussi s'interroger sur le règlement de la situation que connaît Soulac-sur-Mer, avec l'immeuble Le Signal. Sans doute y a-t-il d'autres moyens qu'une proposition de loi pour parvenir à régler le problème de l'indemnisation.
M. Jean Bizet . - Je me réjouis que le Sénat ait pu reprendre le texte initié par les députés Bruno Leroux et Pascale Got. L'introduction des problématiques de la loi Littoral dans le SRADDET et d'un droit à l'expérimentation pour les élus me semblent bienvenus.
Le travail que nous avions conduit, il y a quelques années, avec Odette Herviaux, soulignait clairement l'importance de la loi Littoral, inscrite quasiment dans le marbre. Cela étant, dans le département de la Manche, qui compte 350 kilomètres de côte, nous nous sommes heurtés pendant des années à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et de la protection des paysages. J'ose le rappeler, cette administration, qui n'a strictement rien fait, a stérilisé toute réflexion en la matière.
L'article 9 ne me pose pas problème, car il ne comporte rien de systématique : toutes les dents creuses ne sont pas urbanisables. Je préfère la densification à l'étalement. Pour avoir vu quelques dents creuses emblématiques lors de la préparation de notre rapport, nous avons pu constater qu'elles étaient devenues des zones de déprise, qui, sans rien apporter à la biodiversité, étaient le refuge de prédateurs, source de nuisances pour les riverains. On y voit proliférer les mauvaises herbes et des espèces animales...
Mme Nelly Tocqueville . - La nature, en somme...
M. Jean Bizet . - ... qui poussent le voisinage à interpeller les élus.
Je déposerai un amendement concernant le financement de la protection contre la submersion marine. Je n'ai pas voté la compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Laisser cela à des collectivités locales, surtout sur des côtes sableuses, peut devenir ingérable.
On ne fera pas l'économie, dans le cadre du projet de loi de finances, d'une certaine péréquation financière. Je ne suis pas insensible à ce qu'a dit notre collègue Ronan Dantec. Certains territoires vont voir se fermer leurs perspectives économiques. Pourquoi ne pas prévoir une péréquation financière entre communes littorales et rétro-littorales ? J'ajoute que les collectivités ne pourrons faire financièrement face seules, et que l'on ne pourra les laisser livrées à elles-mêmes.
Mme Françoise Cartron . - Je vais faire entendre la voix de la Gironde, en évoquant à mon tour l'immeuble Le Signal.
Ce texte peut sans doute paraître technique, mais si vous venez à Soulac, vous verrez très concrètement ce que provoque le recul du trait de côte. Ce n'est pas seulement un immeuble, dont, je le rappelle, le permis de construire avait été délivré par l'Etat, qui est condamné, mais 70 familles modestes qui sont dans la détresse, depuis des années, alors qu'elles ont engagé leurs économies pour réaliser leur rêve de vivre en bordure de l'océan. L'immeuble est aujourd'hui muré, et les familles, à cause d'un vide juridique, ne peuvent être indemnisées. On leur propose, à ce jour, 10 000 euros, alors qu'elles se sont endettées et ont engagé les économies d'une vie de labeur. Drame humain supplémentaire, ces familles vieillissent ; à chaque assemblée générale de copropriétaires, on égrène les noms des disparus, décédés sans avoir vu venir de solution. Et l'imbroglio s'aggrave pour les héritiers.
Comme l'a dit Ronan Dantec, cette proposition de loi mêle deux questions, et je crains qu'à trop vouloir satisfaire de multiples intérêts, on oublie l'objectif majeur : répondre à ces familles en détresse.
M. Guillaume Gontard . - Ce texte est attendu, comme le montre l'exemple de l'immeuble Le Signal. Il vise à prendre en compte des phénomènes nouveaux qui, avec la montée des eaux et le réchauffement climatique vont prendre de l'ampleur. Il contient des éléments positifs en matière d'information des élus et des riverains, de prise en compte et d'anticipation des risques, d'adaptation des territoires au changement dans un souci de protection. Voilà des objectifs utiles et nécessaires, mais nous avons, en revanche, de gros doutes sur la question du financement.
Le groupe CRC s'inquiète de la brèche que l'article 9 pourrait ouvrir dans l'application de la loi Littoral, puisqu'en l'absence d'une définition du groupement ou hameau, on élargit à l'excès les possibilités d'extension. Il serait bon, en la matière, de s'inspirer de la loi Montagne. Oui à la possibilité de construire dans les dents creuses, mais uniquement dans celles-ci. Nous proposerons une modification en ce sens.
L'objectif de cette proposition de loi doit rester d'accompagner les territoires face aux phénomènes naturels ; elle ne doit pas faciliter à l'excès la construction sur le littoral.
M. Michel Vaspart . - Je veux commencer par un rappel historique, à l'intention de nos nouveaux collègues. Sous le mandat précédent, dans le texte sur le recul du trait de côte, issu de l'Assemblée nationale, à l'initiative de Pascale Got, et dont j'avais été le rapporteur pour le Sénat, nous avions ajouté les dispositions que l'on retrouve à l'article 9, parce que le texte a de toute évidence un rapport avec le littoral, d'autant plus que nous étions d'accord avec l'Assemblée nationale pour éviter que les ZART se créent en continuité de l'urbanisation existante. Si nous dérogions ainsi à la loi Littoral, c'est parce que ceux qui vivent dans certains territoires, comme la Gironde, ont envie de continuer d'y vivre et d'y avoir des activités. Pascale Got avait donc réfléchi avec le ministère à ces zones d'aménagement résilientes et temporaires, sur lesquelles est prévu un bail très spécifique.
Je veux attirer votre attention sur l'attente, forte, des élus du littoral. Il ne s'agit pas de remettre en cause la loi Littoral, mais de répondre, par voie législative, aux dérapages intervenus dans les décisions des juridictions administratives et les jurisprudences qui en ont découlé. Là est le fond du problème. La loi Littoral est à ce point un totem que quiconque évoque ce problème est soupçonné de la remettre en cause. Je le dis haut et fort, tel n'est pas le cas. Ronan Dantec sait combien je suis attaché à cette loi, pour avoir été maire pendant 25 ans d'une commune littorale. Mais les dérapages de la jurisprudence, notamment sur l'interprétation des dents creuses, doivent trouver remède. La loi SRU a voulu, à juste titre, réduire la consommation foncière de terres agricoles - l'équivalent d'un département tous les dix ans - ; c'est indispensable. Cependant, dans un certain nombre de départements, il existe, dans des hameaux et des villages, des dents creuses perdues pour l'agriculture, et que nous ne pouvons pas urbaniser. Nous avons rencontré des conchyliculteurs qui ne peuvent pas, sur des terres proches du rivage, étendre leur activité ou regrouper des installations affreuses et vétustes disséminées dans la bande des 100 mètres !
Tel est l'esprit du texte, dont a été retirée une disposition qui ne faisait pas consensus et qui consistait à proposer l'installation de zones d'activité, en discontinuité de l'urbanisation existante, pour éviter les conflits d'usage.
M. Hervé Maurey , président . - Nous avons eu un débat riche et intéressant. Les opinions peuvent diverger, notamment sur l'article 9, mais je constate qu'il y a des points d'accord, en particulier sur la question du trait de côte.
Tout le monde a ici réaffirmé son attachement à la loi Littoral, et je crois que nous sommes tous d'accord pour considérer qu'elle a besoin de certains aménagements destinés à répondre à l'attente des élus. Tout est question de curseur, et il nous appartient de trouver ce difficile équilibre. Le retrait de la disposition concernant les zones d'activité va, de ce point de vue, dans le bon sens.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Merci de votre intérêt sur ce sujet sensible. L'examen des amendements me sera l'occasion de répondre à certaines interrogations. Je me contenterai pour l'heure d'observer que la loi Littoral a donné lieu à une jurisprudence nourrie, et que le rapport de nos collègues Jean Bizet et Odette Herviaux répondait au souci de prendre en compte certaines dérives, qui vont à l'encontre du développement durable des territoires littoraux. Tel est au reste l'intitulé de cette proposition de loi. L'objectif est de permettre à ceux qui vivent sur ces territoires, façonnés par la main de l'homme - je pense notamment à la saliculture mais aussi à la conchyliculture - de pérenniser leur activité, tout en préservant notre patrimoine commun. Ce texte y répond, en prenant en compte à la fois la problématique du trait de côte et la nécessité de rééquilibrer la jurisprudence par des mesures mesures proportionnées, placées sous le contrôle permanent des services de l'Etat.
J'insiste sur le fait que l'article 9 s'applique en dehors des espaces proches du rivage, lesquels sont notamment définis par plusieurs critères : la distance par rapport au rivage, la covisibilité avec la mer ou la configuration de l'espace, qui encadrent suffisamment les choses, à mon sens, pour éviter les dérives. Je rappelle que dans un certain nombre de communes littorales, dont le territoire est très important, certaines parcelles sont très éloignées du rivage - jusqu'à 7 ou 8 kilomètres - et qu'à l'inverse, le territoire de certaines autres, qui ne sont pas concernées par la loi Littoral, ne s'en trouve pas moins à 500 mètres des côtes.. Il faut à mon sens, sur ces espaces, faire de la dentelle, et le texte va le permettre.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-16 porte sur l'élaboration de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, dont l'existence est consacrée par l'article 1 er de la proposition de loi.
Il poursuit deux objectifs. En premier lieu, il prévoit que le Conseil national de la mer et des littoraux est associé à l'élaboration de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Ce Conseil, qui constitue l'instance de concertation de référence sur les projets relatifs à la mer et au littoral, participe déjà à l'élaboration de la stratégie nationale pour la mer et le littoral. Il paraît donc cohérent qu'il soit associé aux réflexions relatives à la gestion du trait de côte.
En second lieu, cet amendement précise les modalités de participation du public préalablement à l'adoption de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Il renvoie pour cela aux dispositions actuelles du code de l'environnement relatives à la participation du public lors de l'élaboration des plans et programmes, qui prévoient la possibilité d'organiser un débat public ou une concertation préalable.
M. Ronan Dantec . - Je voterai cet amendement, tout en défendant un amendement complémentaire en séance, pour proposer que la montée des eaux soit appréhendée dans le cadre du Programme national d'adaptation au changement climatique, qui réunit tous les acteurs et constitue un espace de concertation publique
L'amendement COM-16 est adopté.
L'amendement de précision rédactionnelle COM-17 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-3 prévoit la possibilité pour les préfets de créer, à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN), des zones de mobilité du trait de côte (ZMTC) au sein desquelles tout ouvrage, construction ou aménagement pourraient être interdits, à l'exception des ouvrages de défense contre la mer et des aménagements de culture marine.
La possibilité de créer de telles zones était prévue dans la proposition de loi initiale de la députée Pascale Got. En première lecture de cette proposition de loi, le Sénat avait supprimé ce zonage pour ne conserver que les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART). En effet, les ZMTC paraissent redondantes avec la possibilité qui existe déjà, pour les préfets de délimiter via les PPRN des "zones rouges" au sein desquelles les constructions peuvent être interdites.
Je ne vois pas en quoi cette rédaction apporte une solution spécifique au problème du recul du trait de côte par rapport aux dispositions existantes du code de l'environnement. Avis défavorable.
Mme Nelly Tocqueville . - Les territoires ultramarins méritent une protection spécifique de leur biodiversité, que les ZMTC peuvent apporter.
M. Claude Bérit-Débat. - Le groupe socialiste votera l'amendement.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-26 vise à supprimer l'article 6, qui prévoit que l'Etat doit remettre aux communes à leurs groupements compétents en matière d'urbanisme un document relatif aux risques naturels existants sur leur territoire.
En effet, le « porter à connaissance » des collectivités en matière de prévention des risques est déjà prévu à l'article R. 132-1 du code de l'urbanisme. L'article 6 de la proposition de loi est donc réglementaire et redondant avec le droit existant.
Surtout, le fait de prévoir une transmission des études techniques sur les risques techniques à travers un document unique serait source de complexité, puisque ces études sont généralement transmises par les services de l'Etat en continu, en fonction de leur réalisation ou actualisation.
L'amendement COM-26 est adopté et l'article 6 est supprimé.
Article 7
L'amendement rédactionnel COM-18 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-21 , identique à l'amendement COM-29 de la commission des lois, prévoit de mieux articuler la prise en compte des objectifs de gestion du trait de côte dans les SRADDET et les SCoT prévue par la proposition de loi.
L'article 8 du texte prévoit en effet que de tels objectifs doivent être pris en compte par les SCoT en l'absence de dispositions relatives au trait de côte dans les SRADDET. Or, comme vous le savez, les conseils régionaux ont jusqu'au 28 juillet 2019 pour élaborer leurs nouveaux schémas d'aménagement. Par conséquent, pour éviter d'avoir à modifier des SCoT inutilement, je vous propose de retarder l'entrée en vigueur de cet article au 28 juillet 2019.
Les amendements identiques COM-21 et COM-29 sont adoptés.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-9 vise à supprimer l'article 9. J'y suis défavorable, ainsi que je m'en suis expliqué. Nous sommes très attachés à la loi Littoral, mais la doctrine administrative et la jurisprudence qui se sont développées à partir du texte de 1986 ne permettent pas une approche équilibrée entre protection de l'environnement et développement local dans certains territoires, alors que l'esprit du législateur était de promouvoir une logique alors novatrice de développement durable.
M. Ronan Dantec . - En supprimant l'article 9, on pourra peut-être sauver la question du trait de côte. Si l'on veut répondre à cette urgence, il faut que ce texte survive à la navette, ce qui ne sera pas le cas si cet article demeure.
M. Hervé Maurey , président . - Je me permets de vous faire remarquer que l'on peut laisser à l'Assemblée nationale le soin de supprimer l'article 9. Dire que si l'on ne le supprime pas cet article ici et maintenant, il n'y aura pas de navette n'est guère dans l'esprit du bicamérisme. Je m'attendais plutôt à vous voir présenter un amendement de nature à permettre le consensus que vous appelez de vos voeux.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Il ne m'a pas semblé, dans les échanges que j'ai pu avoir avec le Gouvernement, que les positions fussent aussi tranchées que vous le dites.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-8 vise à lever la restriction relative aux espaces proches du rivage pour les seules constructions ou installations liées aux cultures marines.
Cet ajustement très circonscrit me semble de bon sens, car la nature même de ces activités nécessite une localisation à proximité du rivage. Nous avons été alertés sur des difficultés d'application possibles sur ce point, auxquelles la rédaction actuelle de l'article 9 ne permettrait pas de répondre efficacement. A titre d'exemple, lors d'un déplacement nous avons eu connaissance d'un projet de regroupement d'une vingtaine de constructions conchylicoles dispersées, y compris dans la zone des 100 mètres, pour optimiser les moyens. La disposition proposée me semble de bon sens pour les cultures marines. J'y suis donc favorable.
M. Jean Bizet . - Je voterai cet amendement des deux mains, d'autant qu'il est plus simple que celui que j'aurais imaginé, et plus conforme à la sensibilité de certains sur le sujet... Les professionnels du secteur attendent une telle disposition.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Dans le milieu agricole, on peut construire sous réserve de disposer d'un nombre minimum d'hectares. Est-ce le cas ?
M. Charles Revet . - Je voterai moi aussi cet amendement des deux mains. Je vous rappelle que la France, qui dispose de l'une des zones maritimes les plus importantes du monde, importe 85 % de ses poissons et crustacés. Faisons en sorte de produire chez nous ! Ne pas le faire serait une faute économique grave - ce qui ne signifie pas qu'il ne faille pas être attentifs aux modalités.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-5 vise à encadrer la notion de hameau, en faisant notamment référence à un nombre et à une densité significatifs de constructions, tout en renvoyant la définition de ces critères à un décret en Conseil d'État.
Cette nouvelle rédaction reprend la solution proposée par le précédent gouvernement en séance au Sénat en janvier 2017. En réalité, elle restreindrait significativement la possibilité créée par l'article 9, en reprenant pour l'essentiel les critères consacrés par la jurisprudence en 2015, qui posent justement problème aujourd'hui. Cela n'apportera pas de solution à la majeure partie des difficultés aujourd'hui rencontrées dans les territoires littoraux. Avis défavorable donc.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-6 vise à faire référence à des constructions ou installations "nécessaires" aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines, plutôt qu'à des constructions ou installations "liées" à ces activités. La sémantique a son importance.
Mme Nelly Tocqueville . - Absolument.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Cet amendement a évidement des conséquences sur le périmètre des opérations concernées. Je n'ai pas de position de principe sur cet ajustement mais je souhaiterais disposer de davantage d'éléments avant de nous prononcer sur ce point. À l'Île de Ré, par exemple, les ostréiculteurs aménagent des espaces d'accueil du public pour commercialiser leurs produits. Retenir le terme de « nécessaire » pourrait donner lieu à interprétation.
Je suis favorable aux circuits courts, aux filières locales, et crains que votre amendement ne restreigne les possibilités.
Si vous en êtes d'accord, je vous propose de retirer cet amendement, et de le redéposer pour la séance. Nous en rediscuterons avec les éléments dont nous disposerons alors.
Mme Nelly Tocqueville . - Ecrire que les dérogations doivent être nécessaires au développement de l'activité doit précisément permettre la vente en circuit court.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mais la jurisprudence n'intègre pas nécessairement la commercialisation.
Mme Nelly Tocqueville . - Cependant, écrire que les dérogations doivent être « liées » à l'activité permet des interprétations très larges.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Pourrions-nous nous rejoindre en écrivant qu'elles doivent être « nécessaires à ces activités et à leur valorisation locale » ?
M. Claude Bérit-Débat . - Cette proposition nous convient. Nous présenterons un amendement de séance en ce sens.
L'amendement COM-6 est retiré.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à supprimer la dérogation bénéficiant aux annexes de taille limitée à proximité des bâtiments existants.
Cette dérogation reprend pour le littoral une disposition adoptée de manière consensuelle par les deux assemblées dans le cadre de la loi Montagne de décembre 2016. Il s'agit par ailleurs d'une demande ancienne des élus du littoral, qui me semble suffisamment encadrée par l'ensemble des conditions de l'article que j'ai déjà évoquées. En visant des constructions de taille limitée, et en renvoyant à la voie réglementaire pour préciser ces possibilités, nous avons une solution qui comporte des garanties supplémentaires.
Mme Nelly Tocqueville . - Je le retire.
L'amendement COM-7 est retiré.
Article additionnel après l'article 9
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-1 , qui concerne le logement des travailleurs saisonniers, vise à créer un cas de dérogation relatif aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines mentionnant expressément le logement des saisonniers et du chef d'exploitation.
Sa rédaction est en partie redondante avec l'article 9 que nous venons d'examiner, et contrevient à l'ajustement adopté à l'initiative de Michel Vaspart sur les cultures marines dans les espaces proches du rivage. Avis défavorable.
M. Michel Vaspart . - Lors de la discussion du texte précédent, certains élus avaient souhaité pouvoir loger les travailleurs saisonniers. La ministre de l'époque s'était engagée à rechercher des solutions réglementaires. Il faudra reposer la question en séance.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
L'article 10 est adopté sans modification.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'article 11 procède à une correction de référence pour l'enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale. Cette modification, prévue par le texte initial de la proposition de loi, pour sécuriser juridiquement les procédures, gagnerait à être étendue à la servitude de passage transversale. Tel est l'objet de mon amendement COM-13 , identique à l'amendement COM-30 de la commission des lois.
Les amendements identiques COM-13 et COM-30 sont adoptés.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-12 vise à réécrire l'article 12 en vue de le rendre plus opérant. Dans la rédaction actuelle, il prévoit d'étendre le champ de l'évaluation environnementale aux projets ayant pour effet d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles identifiés dans un PPRN. Mais cette modification n'aura pas d'effet notable car la clef d'entrée dans la nomenclature des projets soumis à étude d'impact se fait par catégories de projets et selon des critères techniques, et non par enjeu environnemental.
La réécriture proposée par l'amendement privilégie une modification du contenu de l'étude d'impact, en la complétant par une évaluation des effets du projet sur l'exposition aux risques naturels. Outre qu'elle enrichira l'évaluation environnementale, cette disposition visera par ailleurs un champ plus large que les seuls risques identifiés dans le cadre d'un PPRN.
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-10 , identique à l'amendement COM-31 de la commission des lois, vise à supprimer l'article 14, qui prévoit que les immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans une ZART seront inaliénables. Cette contrainte paraît excessive au regard de la temporalité du recul du trait de côte. Il me semble trop rigide de n'offrir aux pouvoirs publics que la possibilité d'échanges entre eux ou de location via un BRILi. La perspective de blocage dans la gestion du domaine privé des personnes publiques risque de les dissuader dès l'origine de s'engager dans le nouveau zonage. A trop encadrer cet outil, nous allons étouffer les initiatives en méconnaissant certains configurations locales.
M. Ronan Dantec . - Imaginons que l'Etat vende un terrain, sur lequel la montée des eaux se révèle plus rapide que prévu. C'est s'exposer à d'énormes risques de contentieux, et à de lourdes difficultés de gestion de patrimoines abandonnés. Tant que l'on n'écrira pas dans la loi qu'il ne saurait y avoir de ZART sur des terrains inondables à échéance de 100 ans, on ne s'en sortira pas.
Mme Nelly Tocqueville . - Nous voterons contre ces amendements, pour les mêmes raisons.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Votre choix est un facteur d'alourdissement pour les collectivités concernées.
Les amendements identiques COM-10 et COM-31 ne sont pas adoptés.
L'article 14 est adopté sans modification.
Article 15
L'amendement rédactionnel COM-14 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-15 précise que l'exercice du droit de préemption dans les ZART dispose d'une présomption d'utilité publique.
Deux éléments principaux justifient cette précision : d'une part, l'adaptation au recul du trait de côte et sa prévention renvoient à des objectifs d'intérêt général peu contestables comme la protection des populations et la protection de l'environnement ; d'autre part, l'acte mixte que constitue la déclaration d'utilité publique peut être contesté devant le juge administratif. La présomption d'utilité publique dont bénéficiera la préemption dans les ZART permettra de sécuriser son sort.
L'amendement COM-15 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-19 , identique à l'amendement COM-32 de la commission des lois est de cohérence.
La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a prévu la création de sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN), qui se distinguent des SPLA classiques par le fait que l'État peut entrer dans leur capital pour accompagner les collectivités territoriales dans des opérations d'aménagement.
Dès lors que la faculté de conclure un BRILi est ouverte aux sociétés publiques locales compétentes pour les actions d'aménagement, l'extension au SPLA d'intérêt national apparaît logique.
M. Ronan Dantec . - On crée un droit de construction sur des zones dont on sait qu'elles sont inondables. C'est aller à l'inverse du développement durable. Autant je peux partager votre diagnostic sur la loi Littoral, même si nous n'avons pas les mêmes réponses, autant j'estime qu'une telle disposition est insensée.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - C'est le principe même de la ZART que d'intégrer ces zones, à terme, quelle que soit l'échéance. On ne peut pas dire aux élus que rien n'est possible. Il s'agit de zones d'activités résilientes et temporaires : l'idée n'est pas, précisément, de les abandonner et de tout y geler. Cela permet à l'Etat d'intervenir et de conforter des projets d'aménagement, qui ne se traduisent d'ailleurs pas forcément par de la construction.
M. Michel Vaspart . - Evitons la confusion. Je ne suis pas, comme vous le savez, à l'origine de cette partie du texte, qui a été travaillée par Pascale Got avec les services du ministère et les élus locaux concernés par le recul du trait de côte, notamment dans le Sud-Ouest. Le risque n'est pas du tout de même nature qu'une vague de submersion, un tsunami. Car il est prévisible dans le temps, et une étude est d'ailleurs menée sur l'ensemble du territoire pour identifier le risque d'érosion et la rapidité du recul du trait de côte.
Si ce dispositif est mis en place, monsieur Dantec, c'est justement pour que les communes concernées puissent mettre en place des zones d'activité résiliente et temporaire - je souligne ce dernier terme. Ces zones seront en place pour 20 ou 50 ans.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - C'est anticiper, tout simplement.
M. Michel Vaspart . - Il s'agit de faire en sorte que certaines activités soient maintenues. Les élus concernés et nos contacts au ministère sont attachés à voir ce dossier aboutir. Attention à ne pas déstructurer le texte.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Absolument. Et vous le verrez sur la question du financement de ces actions.
Après la tempête Xynthia, qui a touché un département qui m'est cher, on a reproché à notre pays de manquer de cette culture du risque et du réflexe de la prévention. En traitant de cette façon le sujet, nous faisons un pas important. Nous inversons notre façon de raisonner sur un risque que l'on peut anticiper. Le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, le Cerema, a engagé une étude sur l'ensemble des territoires concernés. Nous aurons donc des échéances. Il s'agit de sécuriser le dispositif et d'éviter le problème emblématique de l'immeuble Le Signal, auquel nous sommes très sensibles, comme en témoigne l'article 3, dont l'objet unique est de régler le problème de l'indemnisation des propriétaires, à hauteur de 75 %.
M. Jérôme Bignon . - Pour avoir participé au groupe de travail que vous évoquez, je confirme que le consensus des acteurs locaux était assez fort. Il s'agissait, avec les ZART, d'un risque pris de façon consciente, dont tout le monde serait informé - ce qui n'a pas été le cas à Soulac.
M. Ronan Dantec . - Lisez l'amendement Com-22 à venir, qui trahit la fragilité du dispositif. Il n'est pas question de risque, mais d'environnement, et de charge pour l'Etat - au point que l'on est obligé d'écrire dans la loi que le preneur, sous 30 ou 40 ans, devra démolir à ses frais. Je puis vous assurer qu'à cette échéance, il se sera évaporé, et que l'Etat devra financer lui-même la déconstruction.
Si vous aviez envisagé des constructions temporaires, qui ne soient pas en dur, on aurait pu discuter. Ce qu'a dit Jean Bizet tout à l'heure était pertinent. On pourrait être plus souples sur la loi Littoral, et envisager des constructions vers les villages, pour des activités historiques qui doivent rester sur le territoire, mais on en est loin. L'idée est que l'Etat autorise des constructions sur des terrains inondables y compris à 10 ans, puisqu'aucune date n'est fixée, en disant au constructeur qu'il doit s'engager à déconstruire ! Ce n'est pas sérieux ! C'est créer une charge pour l'Etat à échéance de quelques décennies.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Il ressort des discussions que nous avons eues avec les services de l'Etat qu'il n'est pas envisagé d'intégrer les ZART dans les PPRN, pour les laisser dans les PLU, justement afin de ne pas faire de lien entre le risque et la réalisation de ces ZART. C'est le moyen, bien sûr, de désengager la responsabilité de l'Etat, mais les PLU, comme vous le savez, sont de toute façon soumis à la procédure que vous connaissez...
Ceci pour dire que la dissociation entre le risque et la création d'activité est une donnée intégrée par l'Etat - ce qui n'était pas le cas il y a quelques mois.
M. Hervé Maurey , président . - Fort bien. Passons sans plus tarder au vote sur les amendements identiques de notre commission et de la commission des lois...
Les amendements identiques°COM-19 et COM-32 sont adoptés.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement de précision COM-24 doit permettre de sécuriser les BRILi qui seront conclus par les personnes publiques au regard des règles applicables à la commande publique.
L'article 101 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics a modifié le code général de la propriété des personnes publiques, dont l'article L. 2122-6 dispose désormais que : « Une autorisation d'occupation temporaire ne peut avoir pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, pour le compte ou pour les besoins d'un acheteur soumis à l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ou d'une autorité concédante ».
L'ajout de cette précision est importante. Elle n'empêche cependant pas que certaines constructions accessoires ou mineures soient mises à la charge du preneur, tant que l'objet principal du BRILi n'est pas la réalisation de travaux mais bien le maintien et le développement d'une activité économique ou, par ricochet, d'habitation, dans une ZART.
L'amendement COM-24 est adopté.
L'amendement de coordination COM-20 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-22 vise à laisser davantage de marges de manoeuvre au bailleur d'un BRILi pour déterminer le sort des constructions et améliorations réalisées par le preneur du BRILi à la fin de ce bail.
La rédaction actuelle, à l'indicatif, prévoit une cession obligatoire de ces constructions en l'absence de retrait du trait de côte au terme du BRILi, sans préciser si cette cession est réalisée à titre gratuit ou à titre onéreux.
Cet amendement de précision permet de laisser aux parties le soin de déterminer, dans le contrat de BRILi, les modalités de cession de ces ouvrages au regard, par exemple, de critères tels que l'amortissement des constructions réalisées ou leur prix et de prévoir la démolition de ces ouvrages aux frais du preneur, dans le cas où le bailleur ne souhaiterait pas ou ne pourrait pas les acquérir.
Je précise que cet amendement est identique au I de l'amendement COM-33 de la commission des lois.
L'amendement COM-22 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-4 est quasiment identique à l'amendement que nous venons d'adopter. Je propose qu'il soit rectifié pour rejoindre la rédaction que j'ai proposée.
Mme Nelly Tocqueville . - J'accepte la rectification.
L'amendement COM-4 rectifié, identique à l'amendement COM-22, est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur. - Mon amendement COM-23 vise à affirmer la liberté dont jouit le preneur dans l'exercice de ses droits réels, reconnus par le BRILi. L'idée provient d'une disposition adoptée par le Sénat le 11 janvier 2017 lors de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique de M Le Roux et Mme Got.
La liberté d'action du preneur à l'égard des constructions et ouvrages concernées par le BRILi n'est désormais limitée que sur deux aspects : la destination initiale des immeubles concernés, qui témoigne d'une volonté exprimée par la collectivité dans l'aménagement spatial et temporel ; la remise des biens à l'issue du bail dans l'état dans lequel il a été convenu.
Ici, les parties sont libres de fixer les modalités d'application de cette disposition puisqu'elles conviennent, dans le contrat portant BRILi, de l'état dans lequel les constructions existantes et nouvelles seront remises au bailleur à la fin du BRILi.
Cet amendement est identique au III de l'amendement ?COM-33 de la commission des lois.
L'amendement COM-23 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-33 est identique, dans son I, à l'amendement COM-22. Son II est identique au III de l'amendement COM-20 et son III est identique à l'amendement COM-23.
L'amendement COM-33 est adopté.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-25 précise la rédaction du nouvel article L. 567-18 du code de l'environnement. Il renforce la liberté contractuelle des parties à un bail réel immobilier littoral (BRILi). Le prix du bail sera remis par le preneur au bailleur à des dates et dans les conditions prévues au contrat de BRILi.
L'amendement COM-25 est adopté.
L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'article 44 quindecies du code général des impôts établit le régime fiscal applicable aux zones de revitalisation rurale (ZRR) : l'exonération fiscale touche l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu, de façon dégressive. En outre, aux termes de l'article 1465A du Code général des impôts visé par l'article 44 quindecies précité, les collectivités peuvent exonérer les entreprises en ZRR de cotisation foncière.
En revanche, l'article 44 quindecies ne mentionne pas la référence à l'article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit des exonérations de charges sociales pour les entreprises qui s'installent en ZRR.
Cette précision est donc inutile dans la rédaction actuelle de l'article 17. Mon amendement COM-27 y remédie.
L'amendement COM-27 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Didier Mandelli , rapporteur . - Mon amendement COM-28 vise à limiter dans le temps la possibilité de recourir aux ressources du « fonds Barnier » pour des opérations d'aménagement dans des zones où des biens sont menacés par le recul du trait de côte à une échéance inférieure à 10 ans.
Cette limitation doit permettre d'assurer une transition avant la mise en place d'une solution de financement englobante et pérenne pour les problématiques d'aménagement en proximité avec le littoral.
Les dispositions instituées par le I et le II du présent article ne sont pas modifiées et permettront, par ailleurs, de faire financer les risques de mouvements de terrain côtiers par le « fonds Barnier », ce qui incitera les collectivités locales à engager ces opérations au plus vite.
L'amendement COM-28 est adopté.
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 19
L'article 19 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 19
M. Didier Mandelli , rapporteur . - L'amendement COM-2 vise à préciser que la compétence dont sont dotés les EPCI en matière de promotion du tourisme se limite aux seules missions confiées aux offices de tourisme.
Au titre de l'article 45 de la Constitution, les amendements doivent, pour être recevables, présenter un lien, même indirect, avec le texte examiné. Or, en ce qu'il concerne la compétence "tourisme" de l'ensemble des EPCI, cet amendement ne présente pas de lien même indirect avec la proposition de loi qui a trait aux territoires littoraux. Retrait ?
M. Cyril Pellevat . - Je veux rappeler un élément de contexte. La loi NOTRe a transféré la compétence tourisme au niveau intercommunal. Dans le cadre de la loi Montagne, dont j'étais le rapporteur, nous avions prévu une dérogation pour les offices de tourisme classés. Or, en Haute-Savoie, le préfet en a une interprétation très rigoureuse, à la différence de ce qui a cours dans d'autres départements, où les compétences optionnelles sont également renvoyées au niveau intercommunal. Sur certains territoires, des communes ne peuvent ainsi plus financer certaines de leurs activités associatives, le préfet ayant bloqué les mandats. On en est, pour l'heure, à un semi-accord, par lequel les communes doivent classer les activités, et décider si le « concours de pétanque » est ou non touristique.
J'ai conscience qu'il s'agit d'un cavalier, que j'ai néanmoins déposé en ayant à l'esprit ce qui a été fait dans le cadre de la loi Montagne, étant entendu que sont principalement concernés les offices de tourisme classés dans le cadre des lois Littoral et Montagne. Je suis prêt à retirer l'amendement pour soulever ce problème, dont le gouvernement a été saisi, en séance.
M. Hervé Maurey , président . - C'est précisément ce que j'allais vous suggérer.
L'amendement COM-2 est retiré.
M. Hervé Maurey , président . - Je vais mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.
M. Claude Bérit-Débat . - Le groupe socialiste s'abstiendra.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.