E. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION : PÉRENNISER ET ADAPTER LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
Sur la base du bilan de l'expérimentation de la procédure d'examen en commission, en 2015 et 2016, le Président du Sénat a déposé la proposition de résolution soumise à l'examen de votre commission, instaurant, cette fois à titre pérenne, une procédure de « législation en commission ». Cette proposition a été déposée à l'issue d'une concertation avec les présidents de groupe et les présidents de commission. Un certain nombre de remarques et d'observations ont été prises en compte, notamment dans l'exposé des motifs de la proposition.
Nonobstant la dénomination donnée à cette nouvelle procédure, votre rapporteur indique que les textes qui en feront l'objet resteront votés en séance publique, même si le droit d'amendement ne s'exercera plus qu'en commission, laquelle accueillera également l'essentiel du débat. Ainsi, il ne s'agit pas d'un mécanisme par lequel le Sénat déléguerait entièrement son pouvoir législatif à une commission, à l'image de ce qui peut exister au Sénat italien.
Ainsi, le dispositif de cette nouvelle procédure a été élaboré à partir de celui de la procédure expérimentale d'examen en commission, mais il en diffère sur certains aspects et, surtout, il innove sur deux points, avec la possibilité d' appliquer la procédure sur une partie de texte seulement , et pas uniquement sur l'ensemble d'un texte, au nom d'un « meilleur équilibre entre les travaux en commission et en séance publique » selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution - selon lequel « de nombreux projets de loi comportent (...) des parties très techniques », ce qui justifierait de se dispenser de leur examen en séance -, et la possibilité de présenter, dans certains cas très limitativement circonscrits, des amendements en séance sur les dispositions ayant fait l'objet d'un examen en commission suivant cette nouvelle procédure.
En premier lieu, alors que la procédure d'examen en commission était décrite dans un seul article 47 ter du Règlement, la procédure de législation en commission est détaillée sur trois articles 47 ter à 47 quinquies , améliorant sa structure formelle et sa lisibilité.
En deuxième lieu, s'agissant de la décision d'engager cette procédure , elle reviendrait à la seule Conférence des présidents, comme dans la procédure d'examen en commission, sur proposition du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond du texte, du président d'un groupe ou du Gouvernement. Dans ce cas, le droit d'amendement ne s'appliquerait qu'en commission, dans les conditions prévues par le Règlement pour l'établissement du texte de la commission en application de l'article 42 de la Constitution. La proposition de résolution prévoit que la procédure pourrait concerner « tout ou partie d'un texte », c'est-à-dire pas uniquement l'ensemble d'un texte, mais aussi un chapitre, un titre ou seulement certains articles d'un texte, qui pourrait être un projet de loi ou une proposition de loi ou de résolution.
Par ailleurs, la proposition de résolution indique de façon expresse que cette procédure n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Cette impossibilité, implicite dans la rédaction antérieure, ne faisait pas de doute dans la mesure où il est fait exception de ces textes, à l'article 42 de la Constitution, pour l'établissement du texte de la commission. Néanmoins, la mention expresse de cette impossibilité contribue à la lisibilité du Règlement.
En décidant d'appliquer la procédure de législation en commission, la Conférence des présidents fixerait également, sur proposition du président de la commission, la date de réunion de la commission pour l'examen du rapport et pour l'établissement de son texte ainsi que le délai limite pour le dépôt des amendements de commission. Il est prévu, comme dans la procédure d'examen en commission, que les sénateurs et le Gouvernement sont immédiatement informés de ces dates.
En troisième lieu, s'agissant de la possibilité de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de législation en commission - autrement appelée « droit de veto » par certains présidents de groupe entendus en audition par votre rapporteur -, la proposition de résolution reprend à l'identique ce qui était prévu dans la procédure d'examen en commission, c'est-à-dire la faculté pour le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond et tout président de groupe de s'opposer à deux stades : d'une part, lors de la réunion de la Conférence des présidents qui statue sur la question et, d'autre part, à la suite de la réunion de la commission, donc concrètement au vu du texte adopté par la commission. Outre l'opposition de principe qui peut s'exprimer dès la première étape, en fonction de la nature ou de la portée du texte, cette seconde étape doit permettre, selon votre rapporteur, d'exprimer un désaccord avec les modifications apportées par la commission, lesquelles ne pouvaient pas être connues dès la réunion de la Conférence des présidents. Le maintien de ces deux stades pour former opposition apparaît ainsi cohérent. Les auditions de votre rapporteur ont d'ailleurs montré l'attachement de plusieurs présidents de groupe à cette architecture du droit d'opposition.
Plus précisément, alors que le second droit d'opposition pouvait être formulé au plus tard dans les trois jours de la publication du rapport dans la procédure d'examen en commission, la proposition de résolution simplifie le dispositif, en prévoyant une expression du droit d'opposition au plus tard, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, le vendredi qui précède la semaine au cours de laquelle le texte est examiné en séance. Cette simplification permet également d'éviter la situation dans laquelle l'expiration du droit d'opposition intervient un samedi ou un dimanche.
De plus, la proposition de résolution permet que soit demandé un retour à la procédure normale sur une partie du texte seulement, que celui-ci ait fait l'objet de la procédure de législation en commission dans son ensemble ou pour certains articles seulement. Un tel retour partiel à la procédure normale permet de prendre en compte la diversité des cas de figure, par exemple celui dans lequel un groupe souhaiterait soumettre à la délibération du Sénat une disposition modifiée par la commission, à l'exclusion des autres, tout en ne contraignant pas à un examen complet du texte selon la procédure normale lorsque seulement certaines dispositions sont contestées.
En quatrième lieu, s'agissant de l' organisation et de la publicité des travaux de la commission , la proposition de résolution précise que les règles de publicité et de débat en séance sont applicables à la réunion de la commission, sauf dispositions contraires, et que le Gouvernement comme tous les sénateurs peuvent assister à cette réunion. Ces dispositions sont plus simples : d'une part, elles systématisent l'application des règles de publicité de la séance et, d'autre part, elles permettent utilement à tous les sénateurs qui le souhaitent d'assister à la réunion, alors que la procédure d'examen en commission restreignait cette faculté aux seuls sénateurs auteurs d'amendements qui n'étaient pas membres de la commission. Il semble logique à votre rapporteur que tous les sénateurs intéressés puissent participer au débat en commission, même s'ils ne présentent pas d'amendements.
Votre rapporteur précise cependant que les sénateurs qui ne seraient pas membres de la commission, s'ils pourraient librement participer au débat de la commission, ne disposeraient pas, logiquement, de la possibilité de voter.
Si l'application des règles du débat en séance est prévue, comme dans la procédure d'examen en commission - règles qui recouvrent notamment l'organisation d'une discussion générale avant la discussion des amendements, la durée des interventions ou encore l'interdiction d'intervenir à nouveau sur la même disposition -, votre rapporteur considère que cette disposition doit être vue comme supplétive, en cas de difficulté dans la conduite des débats, comme ce fut le cas dans la pratique de l'expérimentation de la procédure d'examen en commission, et ne doit pas altérer la souplesse et la fluidité des délibérations des commissions. Les auditions de votre rapporteur ont d'ailleurs montré que les commissions, sous l'autorité de leur président, avaient des pratiques très diverses en la matière, qu'il juge nécessaire de respecter 22 ( * ) . En tout état de cause, l'application des règles du débat en séance publique relèvera de l'appréciation du président de la commission dans sa direction des débats de la commission, dans le respect des exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité du débat parlementaire 23 ( * ) . Au surplus, votre rapporteur observe que les débats en commission sont parfois plus rapides et d'autres fois plus lents qu'en séance publique : certains amendements sont parfois mis aux voix très rapidement, sans guère de débat, contrairement à la séance, tandis que d'autres peuvent donner lieu à des interventions répétées de certains collègues lors d'échanges plus nourris et plus spontanés, ce qui n'est pas possible en séance.
La proposition de résolution prévoit aussi la possibilité de présenter en commission toutes les motions, à l'exception logique du renvoi en commission, alors que la procédure d'examen en commission ne prévoyait que la possibilité de l'exception d'irrecevabilité, par cohérence avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel ayant trouvé un fondement constitutionnel à cette motion 24 ( * ) . Est également prévu, comme dans la procédure d'examen en commission, que la commission, à la fin de sa réunion, statue sur l'ensemble du texte, comme c'est l'usage pour l'examen de tous les textes en commission.
Toutefois, la proposition de résolution ne précise pas les conséquences sur la procédure de l'adoption d'une motion, ni celles du rejet du texte, par la commission . En tout état de cause, l'adoption de l'exception d'irrecevabilité ou de la question préalable entraîne le rejet du texte. Dès lors que l'adoption d'une motion par la commission ne saurait faire obstacle aux règles constitutionnelles en matière d'inscription à l'ordre du jour, le texte ainsi rejeté doit être examiné en séance. En cas de rejet du texte par la commission et donc en l'absence de texte de la commission au sens de l'article 42 de la Constitution, l'examen porte en séance sur le texte déposé ou transmis 25 ( * ) . La solution doit être la même dans le cadre de la procédure de législation en commission, en cas évidemment de rejet du texte par la commission, mais aussi en cas d'adoption par la commission d'une motion entraînant le rejet du texte.
Votre rapporteur considère que la seule conséquence envisageable du rejet du texte par la commission, puisque celui-ci doit être examiné en séance, doit être le retour à la procédure normale pour la suite de l'examen du texte, c'est-à-dire pour l'examen en séance publique. Cela suppose en conséquence l'organisation normale d'une discussion générale et la possibilité de présenter des amendements de séance, dans les conditions prévues par la procédure ordinaire. Il ne saurait être question de reprendre la procédure au stade de l'élaboration du texte de la commission : conformément à l'article 42 de la Constitution, la commission aura bien déjà statué sur le texte, en le rejetant, soit directement soit par l'adoption d'une motion ayant cet effet, de sorte que rien n'exige de reprendre la procédure normale au début ou ne fait obstacle au passage à l'étape suivante de la procédure.
En cas de retour à la procédure normale, la procédure expérimentale d'examen en commission prévoyait de réunir la Conférence des présidents pour qu'elle fixe la date d'examen du texte en séance publique et le délai limite pour le dépôt des amendements de séance. La proposition de résolution supprime utilement cette obligation de réunir la Conférence des présidents, puisque celle-ci aura déjà dû prévoir la date d'examen en séance, dans le cadre de sa mission normale de préparation de l'ordre du jour de notre assemblée, ainsi que le délai limite pour le dépôt des amendements spécifiquement autorisés dans le cadre de la procédure, dont le régime est présenté infra . Il n'y a donc pas lieu de prévoir de façon obligatoire et systématique une nouvelle réunion de la Conférence des présidents. En pratique néanmoins, celle-ci pourra être amenée à se réunir, en fonction de l'impact du retour à la procédure normale sur l'organisation des travaux du Sénat.
En revanche, votre rapporteur doute de la pertinence de permettre la présentation en commission des motions préjudicielles et incidentes, « dont l'objet est de subordonner un débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en discussion et dont l'effet, en cas d'adoption, est de faire renvoyer le débat jusqu'à réalisation de la ou desdites conditions », selon l'article 44, alinéa 4, de notre Règlement. En effet, il semble relativement complexe d'articuler l'adoption de ces motions avec la procédure de législation en commission, d'autant qu'elles ne peuvent être présentées sur des textes inscrits par le Gouvernement, selon l'article 44, alinéa 7, et que leur présentation soulève des difficultés pour des textes inscrits à l'initiative d'un groupe en application de l'article 48, alinéa 5, de la Constitution. Il serait plus simple de limiter la possibilité de présenter des motions en commission à l'exception d'irrecevabilité et à la question préalable.
Par ailleurs, comme pour la procédure d'examen en commission, il est prévu que le rapport de la commission « reproduit le texte des amendements non adoptés et rend compte des débats en commission » et que le texte adopté par la commission fait l'objet d'une publication séparée. Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de reproduire dans le rapport les amendements non adoptés, dès lors qu'ils sont publiés dans le dossier législatif sur le site internet du Sénat et se trouvent, de ce fait, aisément accessibles. De plus, il observe que les deux autres dispositions sont redondantes avec des dispositions existantes, puisque l'article 23 du Règlement prévoit déjà la publication d'un « compte rendu détaillé des réunions des commissions » et que l'article 28 ter dispose déjà que le texte de la commission doit faire l'objet d'une publication distincte de celle du rapport de la commission. S'agissant de la mention du compte rendu des débats de la commission, elle apparaît néanmoins nécessaire, car elle permet de déroger à la disposition générale selon laquelle doivent s'appliquer les règles de publicité en séance, lesquelles comportent l'établissement d'un compte rendu analytique et d'un compte rendu intégral, ce double compte rendu ne paraissant pas d'utilité pour la réunion de la commission, y compris dans la procédure de législation en commission.
En matière de publicité, outre la publication d'un compte rendu, qui constitue la modalité première de publicité de nos travaux, l'application des règles de la séance suppose de permettre l'accueil du public et d'organiser la retransmission audiovisuelle des réunions de commission.
En cinquième lieu, s'agissant de l' examen du texte en séance publique , la proposition de résolution s'inspire directement de ce qui était prévu dans la procédure d'examen en commission, tout en distinguant le cas de l'examen partiel selon la procédure de législation en commission.
Lorsque la procédure s'applique à l'ensemble du texte, le président de séance met aux voix l'ensemble du texte établi par la commission, après un nombre limité d'interventions : celles du Gouvernement et des rapporteurs, d'une part, et les explications de vote, d'autre part, à raison d'un orateur par groupe et d'un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe. Alors qu'une durée globale est attribuée pour les commissions, une durée individuelle est prévue pour chaque groupe. Les durées d'intervention sont toutefois réduites par rapport à la procédure d'examen en commission - de dix à sept minutes pour les commissions, de sept à cinq minutes pour les orateurs des groupes, la durée pour le sénateur non-inscrit restant inchangée à trois minutes -, mais il est prévu que la Conférence des présidents puisse décider d'autres modalités, lesquelles peuvent notamment concerner, selon votre rapporteur, la durée ou le nombre des interventions, « en fonction par exemple de la taille des textes et du stade de la lecture » selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution.
En outre, dans la logique de rapidité de cette procédure simplifiée, la proposition de résolution interdit la présentation des motions, sauf l'exception d'irrecevabilité, pour la raison constitutionnelle déjà évoquée supra . En tout état de cause, certaines motions auront déjà pu être présentées en commission et le droit d'opposition aura également pu être utilisé antérieurement, de sorte que la présentation d'une motion apparaît sans objet au stade de la séance publique, même si la procédure d'examen en commission n'excluait pas la présentation des motions en séance.
Lorsque la procédure ne s'applique qu'à une partie d'un texte, le même dispositif est prévu qu'en cas d'application à l'ensemble du texte, avec des durées d'intervention plus réduites - cinq minutes pour la commission et deux minutes et demie pour les orateurs des groupes et le sénateur non-inscrit -, avant une mise aux voix globale par le président de séance de l'ensemble des articles ayant fait l'objet de la procédure de législation en commission, cette mise aux voix intervenant avant le vote sur l'ensemble du texte - et donc avant les explications de vote sur l'ensemble, ce qui pourra conduire à deux séries d'explications de vote successives : sur les articles soumis à la procédure de législation en commission puis sur l'ensemble du texte. Cette façon de procéder semble néanmoins cohérente à votre rapporteur, par préférence à une mise aux voix des articles suivant l'ordre du texte, pour des raisons de clarté des débats, mais aussi pour des raisons de coordination évoquées infra .
En cas d'application partielle de la procédure à un texte, toutes les motions pourraient être présentées en séance, dans les conditions normales, ce qui semble cohérent à votre rapporteur, puisqu'une partie du texte doit être examinée selon la procédure normale. Il serait au demeurant illusoire d'exiger en pratique que les motions ne portent que sur cette seule partie du texte.
En dernier lieu, s'agissant de l' exercice du droit d'amendement en séance , à la différence de la procédure d'examen en commission, la proposition de résolution autorise le dépôt de certains amendements sur les dispositions ayant fait l'objet de la procédure de législation en commission. Ceci concerne de la même manière le cas d'application de la procédure à l'ensemble d'un texte ou à une partie seulement d'un texte.
Seraient seuls recevables « les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec les textes en vigueur ou en cours d'examen ou avec le texte en discussion ou procéder à la correction d'une erreur matérielle ». La proposition de résolution reprend ici la rédaction de l'article 48, alinéa 7, du Règlement, concernant les amendements recevables après la première lecture par dérogation à la règle dite de l'« entonnoir », selon laquelle sont seuls recevables les amendements en relation directe avec une disposition restant en discussion 26 ( * ) . La proposition de résolution ajoute toutefois la possibilité d'une coordination au sein du même texte ou avec les textes en vigueur, et pas uniquement avec d'autres textes en cours d'examen devant le Parlement. Un délai limite spécifique pour le dépôt de ces amendements serait fixé par la Conférence des présidents en même temps qu'elle décide de mettre en oeuvre la procédure de législation en commission.
Une telle faculté d'amendement peut s'avérer utile pour la commission comme pour le Gouvernement, afin notamment de corriger une erreur ou de procéder à une coordination omise en commission. Elle peut s'avérer plus utile encore en cas d'application de la procédure de législation en commission à une partie de texte, car il peut apparaître nécessaire de procéder à une coordination dans une disposition ainsi examinée pour tenir compte d'une modification apportée à une disposition examinée en séance selon la procédure ordinaire. Pour cette raison d'ailleurs, votre rapporteur juge pertinent de mettre aux voix les articles examinés selon la procédure de législation en commission avant le vote sur l'ensemble, c'est-à-dire après l'examen de l'ensemble des articles du texte examinés en séance suivant la procédure ordinaire : le cas échéant, il sera possible, à ce stade, de présenter des amendements de coordination.
Les amendements n'entrant pas dans ces catégories devraient donc être déclarés irrecevables par la commission, ainsi que le prévoit la proposition de résolution, de façon cohérente avec les prérogatives dont disposent déjà les commissions en matière de contrôle de recevabilité, en particulier à l'article 48 du Règlement.
Ce droit d'amendement, très strictement encadré, semble donc légitime à votre rapporteur et ne dénature pas la logique de la procédure en séance.
En outre, lorsque la procédure de législation en commission s'applique à une partie de texte seulement, la proposition de résolution précise utilement, reprenant une formulation déjà connue pour les amendements à partir de la deuxième lecture, à l'article 48, alinéa 6, du Règlement 27 ( * ) , que ne pourrait « être reçu d'amendement qui remettrait en cause » les articles adoptés par la commission suivant la procédure de législation en commission. Là encore, la proposition de résolution confie à la commission la responsabilité de déclarer irrecevables de tels amendements. Sans cette précaution en matière de recevabilité, le recours partiel à la procédure de législation en commission ne présenterait plus aucun intérêt, puisque des amendements, par exemple portant articles additionnels, pourraient remettre en cause les dispositions ainsi adoptées en commission.
Le délai limite fixé pour le dépôt des amendements aux articles devant être examinés selon la procédure ordinaire serait le même que celui fixé pour le dépôt des amendements autorisés sur les articles examinés selon la procédure de législation en commission : la Conférence des présidents fixerait un seul délai limite pour l'ensemble, selon la proposition de résolution.
Enfin, dans l'hypothèse du retour à la procédure normale, et donc du plein rétablissement du droit d'amendement en séance, il est prévu, pour des motifs de simplicité que partage votre rapporteur, que le délai limite soit le même que celui déjà arrêté par la Conférence des présidents pour le dépôt des amendements autorisés dans la procédure de législation en commission, sauf décision contraire de la Conférence des présidents. Une telle disposition évite d'en revenir, en l'absence de réunion de la Conférence des présidents - laquelle dispose seule de la prérogative de fixer un délai limite, sur proposition de la commission 28 ( * ) -, à la règle par défaut, résultant de l'article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, selon laquelle le délai limite est fixé à l'ouverture de la discussion du texte en séance.
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Chapitre VII bis du Règlement du Sénat, relatif à la législation en commission, tel qu'il résulterait de la proposition de résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission « Art. 47 ter « 1. - À la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, du président d'un groupe ou du Gouvernement, la Conférence des Présidents peut décider que, sur tout ou partie d'un texte, à l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce uniquement en commission, dans les conditions mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l'article 28 ter du présent Règlement. « 2. - La procédure de législation en commission ne peut être décidée en cas d'opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe. « 3. - Sur la proposition du président de la commission saisie au fond, la Conférence des Présidents fixe la date de la réunion consacrée à l'examen des amendements en commission et à l'établissement du texte de la commission ainsi que le délai limite pour le dépôt des amendements en commission. Elle fixe également le délai limite pour le dépôt des amendements au texte de la commission en application de l'alinéa 1 de l'article 47 quater et, lorsque la procédure de législation en commission s'applique sur une partie du texte, pour le dépôt des amendements aux autres dispositions du texte de la commission. « 4. - Les sénateurs et le Gouvernement sont immédiatement informés de la date de la réunion et des délais limite. « 5. - Le Gouvernement et l'ensemble des sénateurs peuvent participer à la réunion. « 6. - Les règles de publicité et de débat en séance sont applicables en commission, sauf dispositions contraires du présent article. « 7. - Toutes les motions mentionnées à l'article 44, à l'exception de celle tendant au renvoi à la commission, peuvent être déposées. « 8. - À la fin de la réunion, la commission statue sur l'ensemble du texte. « 9. - Le rapport de la commission reproduit le texte des amendements non adoptés et rend compte des débats en commission. Le texte adopté par la commission fait l'objet d'une publication séparée. « 10. - Le retour à la procédure normale peut être demandé sur tout ou partie du texte par le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe, au plus tard le vendredi précédant la semaine au cours de laquelle est examiné le texte en séance, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Dans ce cas, le délai limite pour le dépôt des amendements est celui fixé en application de l'alinéa 3, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. « Art. 47 quater « 1. - Sur les dispositions adoptées par la commission selon la procédure de législation en commission, sont seuls recevables, dans les conditions fixées à l'article 50, les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec les textes en vigueur ou en cours d'examen ou avec le texte en discussion ou procéder à la correction d'une erreur matérielle. « 2. - Lorsque la procédure de législation en commission s'applique sur une partie du texte, il ne peut être reçu d'amendement qui remettrait en cause les dispositions de cette partie adoptées par la commission. « 3. - La commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur la recevabilité des amendements et des sous-amendements dans les cas prévus au présent article. « Art. 47 quinquies « 1. - Lorsque la procédure de législation en commission s'applique sur l'ensemble du texte, aucune des motions mentionnées à l'article 44 ne peut être présentée, sauf l'exception d'irrecevabilité. Le Président met aux voix le texte adopté par la commission. Seuls peuvent intervenir le Gouvernement, les rapporteurs des commissions pendant sept minutes et, pour explication de vote, un représentant par groupe pendant cinq minutes, ainsi qu'un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe pendant trois minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. « 2. - Lorsque la procédure de législation en commission s'applique sur une partie du texte, le Président met aux voix l'ensemble des articles adoptés selon cette procédure avant le vote sur l'ensemble. Seuls peuvent intervenir le Gouvernement, les rapporteurs des commissions pendant cinq minutes et, pour explication de vote, un représentant par groupe et un sénateur ne figurant sur la liste d'aucun groupe pendant deux minutes et demie, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. » |
Les auditions des présidents de groupe et présidents de commission conduites par votre rapporteur ont montré une adhésion relativement large à l'objectif poursuivi par la proposition de résolution, illustrant le consensus auquel est parvenu le Président du Sénat, en ménageant les différents points de vue, en particulier ceux des groupes réservés à l'égard de cette procédure.
Les présidents des groupes CRCE et RDSE ont néanmoins fait part de leur réticence voire de leur opposition de principe à cette procédure, même s'ils n'envisagent pas d'y faire obstacle de façon systématique. L'hémicycle demeure le lieu de l'expression publique et pluraliste, qui ne saurait être remis en cause. La distinction entre des textes prétendument techniques, pouvant être soumis à cette nouvelle procédure, et des textes prétendument politiques, méritant un examen complet dans l'hémicycle - de même que la distinction dans un même texte entre des dispositions techniques et des dispositions politiques - a pu de la même manière être contestée devant votre rapporteur.
Dès lors, la faculté conservée aux présidents de groupe, conformément à la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, de s'opposer au recours à cette procédure représente une garantie pour qu'il n'en soit pas fait un usage qui pourrait être jugé excessif ou inapproprié, au détriment du droit d'amendement et de la liberté d'expression de nos collègues, prérogatives individuelles qui doivent être préservées.
Les personnes entendues s'accordent pour considérer que l'hémicycle doit demeurer le lieu des débats politiques importants, car le débat en séance, quelles que soient les modalités d'organisation et de publicité des réunions des commissions, présente les meilleures garanties d'expression pluraliste et de publicité des travaux parlementaires, au bénéfice notamment des groupes les plus faibles numériquement. L'idée a également été formulée que la séance permet au Sénat de délibérer à nouveau sur un choix opéré par la commission, le cas échéant en revenant sur la position arrêtée par celle-ci.
Certaines personnes ont néanmoins émis l'idée d'une suppression du droit d'opposition ou tout au moins de la subordination de ce droit à la réunion d'un nombre suffisant de sénateurs, afin de favoriser, sans risque de blocage, un développement de cette procédure simplifiée bien plus important que ce nous avons connu dans le cadre de l'expérimentation de la procédure d'examen en commission. L'objectif ici mis en avant est d'éviter plus structurellement la redondance entre les débats de séance et de commission, avec la reproduction en séance d'amendements déjà discutés et écartés en commission. Il semble à votre rapporteur qu'un tel objectif excède ce que l'on peut attendre, à ce stade, de la procédure de législation en commission, à laquelle nos collègues ne sont pas encore, par construction, habitués.
En outre, prenant en compte certaines observations d'ordre pratique, l'exposé des motifs de la proposition de résolution indique que la procédure de législation en commission pourra conduire, à terme, à « une évolution de l'agenda sénatorial, afin de permettre aux commissions de disposer de davantage de temps pour l'examen des textes qui leur sont soumis » et « pour étendre au mardi ou au mercredi après-midi les plages réservées aux réunions des commissions permanentes », c'est-à-dire en même temps que la séance publique. En effet, la nouvelle procédure de législation en commission pourra exiger, dans certains cas, des réunions plus longues en commission ou à d'autres moments que le mercredi matin, comme l'a montré l'expérimentation de la procédure d'examen en commission, a fortiori si le Gouvernement est présent. De plus, la présence du Gouvernement se conçoit moins aisément le mercredi matin, prioritairement et traditionnellement réservé aux travaux législatifs des commissions 29 ( * ) , alors que se réunit le conseil des ministres. Votre rapporteur considère cependant, comme le suggère la rédaction de la proposition de résolution - inchangée sur cette question par rapport à la procédure d'examen en commission -, que la présence effective du Gouvernement à la réunion de la commission n'est pas une condition de la procédure de législation en commission, dès lors que celui-ci a toujours la faculté d'être présent et de faire savoir qu'il souhaite participer à la réunion : le développement de cette nouvelle procédure ne peut pas être entravé par des difficultés ou des exigences d'agenda du Gouvernement, qui peut, sans difficulté majeure, être représenté par l'un de ses membres le mercredi matin.
Concernant les modalités concrètes de publicité, l'exposé des motifs de la proposition de résolution évoque la possibilité pour les commissions « de mobiliser (...) la régie mobile pour la captation vidéo des débats » et envisage, selon un calendrier de réalisation qui pourrait être accéléré au vu de la pratique de la procédure de législation en commission, un équipement de toutes les salles de commission de « caméras fixes commandées à distance par une régie, comme pour la séance publique ». Votre rapporteur ajoute que les commissions ont également la possibilité de se réunir dans les salles Clemenceau et Médicis, déjà équipées d'un tel dispositif technique et permettant, en outre, d'accueillir du public.
Les présidents de commission entendus par votre rapporteur ont été particulièrement attentifs aux aspects pratiques de la nouvelle procédure et aux conditions matérielles nécessaires à son développement. Certains ont également insisté sur la nécessité de pouvoir accueillir, matériellement, les sénateurs qui ne seraient pas membres de la commission. Là encore, les salles Clemenceau et Médicis devraient être prioritairement utilisées pour appliquer la procédure de législation en commission, compte tenu de leur configuration.
Plusieurs personnes entendues en audition par votre rapporteur se sont interrogées sur la prise en compte de la participation des sénateurs à des réunions de commission consacrées à des textes examinés selon la procédure de législation en commission, qu'il s'agisse d'une commission dont ils ne sont pas membres, réunie un mercredi matin, ou qu'il s'agisse de la commission dont ils sont membres, réunie à un autre moment que le mercredi matin, dans le cadre du régime de retenue financière prévu à l'article 23 bis de notre Règlement. En effet, ce dispositif applique un premier seuil de retenue en cas d'absence, au cours d'un même trimestre de la session ordinaire, notamment « à plus de la moitié ou, pour les sénateurs élus outre-mer, à plus des deux tiers de l'ensemble des réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin et consacrées à l'examen de projets de loi ou de propositions de loi ou de résolution ».
Afin de répondre à ces interrogations, votre rapporteur ne peut que rappeler les termes du rapport 30 ( * ) de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la résolution 31 ( * ) adoptée par le Sénat le 13 mai 2015, qui a instauré ce dispositif de retenue financière :
« Votre rapporteur précise que l'obligation de présence à plus de la moitié des réunions des commissions permanentes ou spéciales convoquées le mercredi matin sur un ordre du jour législatif permet de couvrir les cas dans lesquels un sénateur participe à la réunion d'une autre commission permanente que celle à laquelle il appartient, soit en qualité de rapporteur pour avis, soit pour soutenir une proposition ou des amendements qu'il a déposés devant cette commission, s'il y a été autorisé en vertu de l'article 18, alinéa 3, du Règlement. En outre, la participation à une commission spéciale vaudrait également participation à la commission permanente dont on est membre . »
Une telle interprétation vaudrait évidemment dans l'hypothèse où un sénateur participerait, un mercredi matin, à une réunion de commission autre que celle à laquelle il appartient, dans le cadre de la procédure de législation en commission.
L'innovation consistant à permettre l'application de la procédure de législation en commission à une partie de texte a aussi suscité de nombreuses réflexions de la part des personnes entendues en audition.
Si votre rapporteur souscrit à l'idée d'une application de cette nouvelle procédure à une partie de texte seulement, dès lors que la « densité politique » n'est pas toujours aussi forte pour l'ensemble des dispositions d'un même texte et que certaines d'entre elles n'appellent pas de débat particulier en séance, il s'interroge cependant sur la cohérence de ce nouveau mécanisme avec la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée et souhaite rendre compte des observations exprimées lors de ses auditions quant à sa faisabilité pratique.
D'une part, la « procédure d'examen simplifiée d'un texte » prévue par l'article 16 de la loi organique prévoit que « le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance ». Au vu de cette rédaction comme des travaux préparatoires de la loi organique, seule paraît être envisagée l'adoption en séance dans son ensemble du texte établi par la commission en application de l'article 42 de la Constitution. Cette rédaction n'exclut pas pour autant une procédure partielle, situation qui n'avait pas été imaginée en 2009, de sorte que la portée de cette interrogation doit être relativisée.
D'autre part, selon plusieurs présidents de commission entendus en audition, une application partielle exigera une organisation plus complexe des travaux de commission, du point de vue de la participation du Gouvernement et des sénateurs qui ne sont pas membres de la commission. Paradoxalement, une solennité et une publicité plus grandes seraient données, en commission, à l'examen des dispositions du texte jugées les moins importantes puisque faisant l'objet de la procédure simplifiée.
Par exemple, pour l'examen d'un texte comportant des chapitres ayant vocation à être discutés en séance et d'autres seulement en commission, devra-t-on organiser deux réunions distinctes, dans deux salles différentes, ou inviter nos collègues à sortir lorsque seront examinés les chapitres discutés en séance ou bien pourra-t-on examiner l'ensemble du texte au cours d'une même réunion, à laquelle ils pourront assister, tout en distinguant les dispositions pour lesquelles le droit d'amendement ne s'exercera qu'en commission, sous les réserves énoncées précédemment, de celles pour lesquelles il pourra également s'exercer à nouveau en séance ? En outre, même si le Gouvernement peut déjà assister à l'ensemble de la réunion de commission pour l'établissement de son texte s'il le souhaite, pourra-t-on encore faire une distinction ? Votre rapporteur estime que toutes les options sont envisageables et qu'il appartiendra à chaque commission de retenir celle qui lui semblera la plus appropriée.
La gestion des amendements portant article additionnel, selon la partie du texte sur laquelle ils s'imputeraient, pourra aussi soulever des difficultés, de même que les coordinations à opérer, en séance, entre les articles soumis à la procédure ordinaire et ceux examinés selon la procédure simplifiée, ou encore le contrôle de recevabilité spécifique des amendements, pour s'assurer qu'ils ne remettent pas en cause les articles examinés selon la procédure de législation en commission.
Nécessairement subjective, la distinction entre les mesures essentielles d'un texte qui méritent d'être débattues en séance et celles, plus subalternes, uniquement examinées en commission pourra également s'avérer délicate et exigera en pratique un travail préalable minutieux de la commission et de son rapporteur. Ce travail de discernement ne permettra sans doute pas d'écarter complètement de la séance les dispositions perçues comme techniques, dès lors qu'elles sont l'accessoire direct de dispositions essentielles, mais il devra veiller à garantir l'homogénéité et la cohérence de la discussion en séance publique et à ne pas porter atteinte aux exigences de clarté et de sincérité de nos débats en commission comme en séance.
Néanmoins, une telle procédure appliquée à une partie de texte peut contribuer à concentrer les débats en séance sur les aspects les plus essentiels ou discutés d'un texte, laissant à la seule commission l'examen des aspects les plus techniques ou consensuels. Elle pourrait également permettre d'acclimater plus facilement cette nouvelle manière de légiférer, qui ne saurait soustraire à la délibération publique, dans l'hémicycle, les sujets sur lesquels nos collègues tiennent à s'exprimer dans une plus grande solennité.
* 22 À titre d'exemple, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et la commission des affaires économiques pratiquent une forme de limitation des temps de parole dans leurs débats, selon des règles coutumières qui leur sont propres.
* 23 Voir notamment Conseil constitutionnel, décision n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale (cons. 5), décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité (cons. 2 à 7), et décision n° 2015-712 DC du 11 juin 2015, résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace (notamment cons. 2 et 38).
* 24 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003, résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale (cons. 9 et 10). Les membres des assemblées doivent avoir « la possibilité effective (...) de contester la conformité à la Constitution des dispositions du texte ».
* 25 Conseil constitutionnel, décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012, loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (cons. 2).
* 26 « Il peut être fait exception aux règles édictées ci-dessus pour assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou procéder à la correction d'une erreur matérielle. »
* 27 « En conséquence, il ne sera reçu, au cours de la deuxième lecture ou des lectures ultérieures, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. »
* 28 Article 50 du Règlement.
* 29 L'article 23 bis, alinéa 3, du Règlement du Sénat dispose ainsi :
« Le Sénat consacre, en principe, aux travaux des commissions permanentes ou spéciales le mercredi matin, éventuellement le mardi matin avant les réunions des groupes et, le cas échéant, une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour des travaux en séance publique. »
* 30 Rapport n° 427 (2014-2015) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de résolution tendant à réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace, déposé le 6 mai 2015. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/l14-427/l14-427.html
* 31 Résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.