Projet de loi de finances pour 2018 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

III. LA MODERNISATION DU SERVICE PUBLIC, ENTRE BLOCAGES PERSISTANTS ET INITIATIVES ENCOURAGEANTES

A. LES PROJETS INFORMATIQUES : LA PERSISTANCE DES RISQUES DE DÉRAPAGE ET DES FAIBLESSES DU PILOTAGE

1. Les ministères économiques et financiers, premiers maîtres d'ouvrage en matière de projets informatiques

La forte hausse des dépenses d'investissement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui augmentent en 2018 de 36 millions d'euros en AE (+ 23,8 %) et de 52 millions d'euros en CP (+ 38,1 %) , est en grande partie due aux investissements informatiques. Cette hausse se retrouve à la fois sur le programme 156 (+84,6 % en CP, soit 25 millions d'euros), sur le programme 302 (+ 26,3 % en CP, soit 14,6 millions d'euros) et sur le programme 218 (+ 29,2 % en CP, soit 12,7 millions d'euros), ce dernier portant certains chantiers informatiques à vocation interministérielle.

Même si le poids des dépenses d'investissement est relativement faible sur l'ensemble de la mission (1,7 % du total), les projets informatiques représentent un levier majeur de modernisation du service public.

Les projets informatiques relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
Durée du projet (en mois)	Coût du projet (en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et le panorama de la DINSIC (juillet 2017)

Les projets informatiques relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Nom du projet	Programme	Date de début	Durée prévisionnelle (années)	Phase du projet en cours	Coût estimé (en M€)	Coût estimé par tranche (en M€)
CPP 2017	218	2013-10-01	4.0	Déploiement	33.2 M€	entre 20 et 100 M€
Le projet Chorus Portail Professionnel 2017 (CPP2017) vise à mettre en oeuvre la facturation électronique pour les émetteurs de factures à destination de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, conformément à l'ordonnance n°2014-697 du 26 juin 2014. Depuis le 1er janvier 2017, le portail Chorus Pro offre un portail unique pour le dépôt, la réception et la transmission des factures électroniques. La phase de généralisation de la facturation électronique permettra à plus d'un million de fournisseurs de la sphère publique d'accéder progressivement à ce service entre 2017 et 2020 en fonction du calendrier de l'ordonnance.
ENSAP	156	2013-10-01	5.4	Conception / Réalisation	10.0 M€		entre 9 et 20 M€
Mise à disposition des agents publics d'un portail sécurisé dans les domaines de la rémunération et de la retraite (documents déposés à leur intention, informations sur leur situation personnelle, outils de simulation retraite et espace de dialogue)
PAYSAGE	156	2014-10-01	6.3	Conception / Réalisation	41.7 M€		entre 20 et 100 M€
Réécriture iso-fonctionnelle de l'application PAY afin de pallier l'obsolescence technologique actuelle
RenoiRH	218	2011-01-01	8.0	Déploiement	43.5 M€		entre 20 et 100 M€
Le projet RenoiRH (Offre SIRH) a pour objectif d'offrir une solution SIRH commune et répondant aux spécificités de la fonction publique d'Etat pour les ministères qui le souhaitent. Les ministères déjà en production sont : le ministère en charge de la culture (dont le musée du quai Branly), les ministères sociaux et les services du Premier ministre, soit un total d'environ 60.000 agents. Le ministère en projet est : le ministère en charge de l'écologie soit environ 70.000 agents.
SIRANO	218	2014-09-01	3.3	Conception / Réalisation	10.1 M€		entre 9 et 20 M€
Le projet SIRANO concerne la refonte du système d'information de TRACFIN, la cellule de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. L'objectif est d'exploiter de manière plus efficiente et juridiquement sécurisée les volumes de données en forte croissance, grâce à une technologie innovante de stockage et d'exploitation de l'information, ainsi qu'une dématérialisation totale.

SIRHIUS V1	156	2007-01-01	12.5	Déploiement	161.7 M€	> 100 M€
Gestion des ressources humaines ministérielles Système d'information des ressources humaines (SIRH) unique pour l'ensemble des directions des ministères économique et financier (DGFiP, DGDDI, SG, DGCCRF, INSEE) et le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI)
GUN	302	2010-04-01	9.4	Conception / Réalisation	4.2 M€	< 5 M€
Le projet GUN (Guichet Unique National du dédouanement) vise à mettre en place une plate-forme de liaison entre le système d'information douanier DELT@-G et les bases de quinze administrations partenaires qui délivrent les autorisations d'importation et d'exportation appelées Documents d'Ordre Public (DOP). L'objectif est de dématérialiser les DOP et d'automatiser leur contrôle lors du dédouanement.
Offre IGC ministérielle	218	2014-12-01	3.0	Déploiement	4.2 M€	< 5 M€
Le projet IGC (Infrastructure de Gestion de Clés) construit une offre de service pour délivrer des certificats électroniques qui garantissent la sécurité des données et échanges numériques. La solution couvre l'ensemble du ministère de l'économie et des finances. Les certificats sont conformes aux normes une étoile (1*) et deux étoiles (2*) du référentiel général de sécurité (RGS).
NSTI / DELT@ T	302	2014-09-01	4.0	Conception / Réalisation	5.6 M€	entre 5 et 9 M€
Le projet Delta T a pour objet la refonte de l'application permettant la gestion et le suivi du régime douanier du transit (NSTI). Le transit est un régime douanier permettant la circulation de marchandises en suspension de droits et taxes et de mesures commerciales / fiscales / douanières sur le territoire douanier de la communauté européenne. L'application NSTI traite plus de 5 millions de déclarations par an. La nouvelle application permettra d'assurer une meilleure traçabilité du transport de marchandises, une sécurité accrue et mettra le SI douanier en conformité avec le futur code des douanes de l'Union européenne de 2020.
Regroupement des centres informatiques	218	2015-01-01	10.0	Déploiement	11.9 M€	entre 9 et 20 M€
Rénovation et regroupement des centres informatiques pour la mise à disposition de capacités d'hébergement (immobilier, électricité, climatisation)
MISTR@L	156	2014-06-01	8.0	Conception / Réalisation	26.6 M€	entre 20 et 100 M€
Le projet vise la modernisation et la ré-ingénierie de l'activité bancaire de la DGFIP au travers notamment de la réécriture et/ou de la refonte de différentes applications composant le système d'information des DFT (dépôts de fonds au Trésor) dans le cadre d'un projet intitulé « Mistr@l » (Management Interactif de la Situation au Trésor - Application en ligne). Il concerne les missions DGFiP découlant du principe de l'obligation de dépôt des fonds au Trésor (DFT) rappelé par la LOLF et s'imposant à 130.000 organismes publics (État et organismes locaux) assujettis à l'obligation de dépôt de leurs fonds au Trésor.
ELIRE	218	2016-03-01	3.5	Conception / Réalisation	5.0 M€	entre 5 et 9 M€
Le projet Elire est une composante du projet interministériel de mise en place des nouvelles modalités d'inscription sur les listes électorales établies par les lois du 1er août 2016. Il a pour objet la mise en place du répertoire électoral unique (REU). Il vise à permettre à l'Insee de jouer le rôle qui lui est dévolu et à offrir aux autres acteurs du système, et en premier lieu aux communes, des modalités d'échanges simples et robustes.
3PA-S	218	2016-01-01	En cadrage	Cadrage	En cadrage	En cadrage
Le projet « 3PA-S » consiste à mettre en oeuvre et à intégrer dans le Système d'Information des Achats de l'État (SIAE) une solution standard du marché hébergée sur une plateforme du Ministère de l'économie. La solution 3PA-Sourcing doit couvrir les briques fonctionnelles principales suivantes (absentes à ce stade ou nécessitant un renforcement dans le SIAE) : • la Programmation pluriannuelle des achats de l'Etat, • le suivi de la Performance, • la Planification des tâches des projets d'Achat, • le Sourcing/SRM comprenant notamment le suivi et la gestion de la relation acheteur-fournisseur.
Concentrateur DSN	218	2016-11-29	En cadrage	Cadrage	En cadrage	En cadrage
Le projet consiste dans la construction de l'outil qui va permettre de centraliser les flux permettant de fabriquer la Déclaration Sociale Nominative (DSN) de la Fonction Publique de l'Etat (le contexte de la FPE se caractérise par la multiplicité des sources de données à mobiliser), d'effectuer les calculs et transformations nécessaires sur ces données, de gérer les contrôles et les rejets en amont de l'envoi au GIP MDS et en aval après contrôles du GIP MDS.
Guichet entreprise	134	2015-04-01	5.0	Déploiement	24.4 M€	entre 20 et 100 M€
Guichet entreprise est un guichet en ligne destiné à tous les citoyens de l'Union européenne. Formalités de création pour tous les types d'entreprises, de modification ou cessation d'activité pour les micro-entrepreneurs. Le service à compétence nationale Guichet Entreprise propose aussi un autre guichet en ligne guichet-qualifications.fr qui offre sous forme dématérialisée la reconnaissance des qualifications professionnelles obtenues à l'étranger et le renouvellement des autorisations d'exercer pour les professions réglementées.
PAS	156	2016-01-01	3.7	Conception / Réalisation	159.7 M€	> 100 M€
La réforme du prélèvement à la source (PAS) consiste en la suppression du décalage d'un an entre la perception d'un revenu et le paiement de l'impôt correspondant. Ni l'aspect législatif de cet impôt, ni les modalités de son calcul (barème, quotient familial) ne sont modifiés. Ces nouvelles modalités de recouvrement de l'impôt sur le revenu concerneront aussi bien les revenus imposables versés par un tiers aux usagers (traitements, salaires, pensions de retraites et revenus de remplacement) que les revenus sans tiers collecteur (revenus d'activités professionnelles, revenus fonciers, pensions alimentaires...). Le prélèvement à la source, prévu au 1 ^er janvier 2018, comprend un important volet informatique que la DGFiP est chargée de mettre en oeuvre.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et le panorama de la DINSIC (juillet 2017).

2. Un suivi amélioré, mais un pilotage toujours incertain

En novembre 2016, la direction interministérielle du numérique et du système d'information de l'État (DINSIC) , rattachée au Premier ministre, a rendu public un « panorama des grands projets SI de l'État », élaboré avec les différents ministères, et régulièrement actualisé. Cet outil permet une amélioration notable du suivi de ces grands chantiers.

On constate ainsi qu'avec seize projets en cours, de montant et de durée variables, les ministères économiques et financiers arrivent en tête des administrations de l'État, avec environ 15 % des projets et 20 % des dépenses ^{30 ( * )} .

Les grands projets informatiques de l'État

Source : panorama des grands projets SI de l'État, DINSIC, juin 2017

En outre, les projets informatiques conduits par les ministères économiques et financiers n'accusent pas de surcoûts ou de retards particulièrement excessifs par rapport aux autres ministères . Pour mémoire, le taux d'écart budgétaire moyen est 31 % pour l'ensemble des 61 projets suivis, et l'écart calendaire moyen est de 43 % en juin 2017, en hausse de 5 points par rapport à novembre 2016 (43 %) - une hausse qui tient à l'allongement de la durée de certains projets mais surtout à une fiabilité croissante des données collectées. Cette augmentation est sans impact sur la durée moyenne des projets (6,1 ans).

Surtout, en application du décret n° 2014-879 du 1 ^er août 2014, la DINSIC rend désormais un avis conforme pour tout projet dont le montant global prévisionnel est compris entre 5 et 9 millions d'euros , ce qui constitue une amélioration très sensible du pilotage de ces projets au niveau interministériel.

Toutefois, si la situation est encourageante, une grande prudence demeure nécessaire, pour plusieurs raisons :

- premièrement, la diminution du niveau de risque pesant sur les projets informatiques de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » tient avant toute chose à la réduction de leur montant financier par rapport à la période précédente, et notamment aux grands chantiers que furent Chorus et l'Opérateur National de Paye (ONP) ;

- parmi les principaux projets en cours, deux découlent directement de l'arrêt de l'ONP, décidée en mars 2014, après six années de développement en pure perte , évaluée à 286 millions d'euros sur la seule période comprise entre 2009 et 2013 ^{31 ( * )} ;

- il s'agit, d'une part, de la réécriture l'actuelle application de paye des agents publics (projet PAYSAGE) , qui continuera donc à être utilisée en lieu et place de l'ONP. Le projet annuel de performances 2018 estime son coût complet à 28,3 millions d'euros, comme en 2018, mais bien plus que les 17 millions d'euros en 2016. La DINSIC estime pour la part son coût total à 41,7 millions d'euros, mais les méthodes de calcul sont différentes ;

- il s`agit, d'autre part, du développement par la DGFiP d'un système de gestion des ressources humaines interministériel (projet SIRHIUS) . L'application SIRHIUS est actuellement déployée dans quatre directions (INSEE, DGCCRF, DGDDI et administration centrale), ainsi qu'au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, pour un total de 60 000 agents, et la bascule de la DGFiP est prévue pour 2018. Toutefois, des dépassements sont à craindre : la DGFiP évalue le coût total du projet à 129,8 millions d'euros, contre 160 millions d'euros pour la Cour des comptes dans un référé du 20 avril 2016 ^{32 ( * )} , et 162 millions d'euros pour la DINSIC . En outre, un projet de SIRH concurrent, RENOIRH , également porté par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sur le programme 218, en cours de développement, à l'attention « des ministères qui le souhaitent », c'est-à-dire le ministère de la culture, les ministères sociaux et les services du Premier ministre, soit un total d'environ 60 000 agents également. Cette absence de mutualisation , sans même mentionner les ministères disposant de leur propre SIRH, est regrettable, et témoigne des rigidités inhérentes au pilotage de long terme des projets SI de l'État.

Fondamentalement, les facteurs de risques structurels inhérents aux grands projets informatiques des ministères économiques et financiers n'ont pas encore été levés . On citera notamment :

- un gouvernance trop faible pour assurer la maîtrise des coûts et des délais , en raison notamment du manque d'expertise technique des responsables de ces projets et de la durée restreinte pendant laquelle ils occupent le poste. En revanche, les ministères économiques et financiers se caractérisent par une internalisation plus forte, et bienvenue, de la réalisation technique de ces projets , en comparaison des autres ministères qui ont plus fréquemment recours à des prestataires extérieurs - l'un des principaux facteurs de dérive des coûts et des délais, et d'inadéquation des projets aux besoins ;

- à l'inverse, une autonomie trop forte de « Bercy » et surtout de ses directions générales par rapport au pilotage interministériel, dont est chargée la DINSIC ;

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* ³⁰ Source : DINSIC. Certains projets ne sont toutefois pas pris en compte dans le suivi effectué apr la DINSIC, notamment les projets à caractère militaires du ministère des Armées.

* ³¹ Lancé en 2008, ce projet visait à unifier la paye des 2,5 millions d'agents de l'État (volet « SI-Paye »), et devait être connecté aux nouveaux systèmes d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) des différents ministères - c'est dans cette interconnexion que se trouvaient l'essentiel des économies attendues. Toutefois, l'hétérogénéité des SIRH ministériels, la faiblesse du pilotage interministériel et les retards pris dans les développements techniques ont conduit à mettre fin au volet « SI-Paye » de l'ONP.

* ³² Référé S-2016-0980 sur le déploiement du système d'information des ressources humaines des ministères économiques et financiers (SIRHIUS), 20 avril 2016.