Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

CHAPITRE PREMIER - LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 2 - Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et de la trajectoire de solde structurel pour les années 2018 à 2022

. Commentaire : le présent article définit l'objectif à moyen terme (OMT) des administrations publiques et précise la trajectoire de solde structurel.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1 ^er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que, dans « le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ».

Ainsi que cela a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport, l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit qu'un objectif à moyen terme (OMT) exprimé en termes de solde structurel soit défini au sein de chaque pays, « avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de fixer l'objectif à moyen terme à - 0,4 % du PIB potentiel (alinéa 1), soit un niveau identique à celui retenu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Il précise par ailleurs la trajectoire de solde structurel retenue par le Gouvernement pour se rapprocher de ce dernier (alinéa 2).

Évolution du solde structurel

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde structurel	- 2,2	- 2,1	- 1,8	- 1,6	- 1,2	- 0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement tendant à ce que figure expressément dans le tableau proposé au présent article la trajectoire d'ajustement structurel .

Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais de la manière suivante.

Évolution du solde structurel

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde structurel	- 2,2	- 2,1	- 1,8	- 1,6	- 1,2	- 0,8
Ajustement structurel	0,2	0,1	0,3	0,3	0,4	0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général tient tout d'abord à saluer l'appréciation réaliste de la situation structurelle des finances publiques que traduit le présent article.

La « normalisation » des hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle retenues par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi se traduit par une révision à la hausse du niveau du solde structurel en début de période , ainsi que cela a été précédemment rappelé.

Estimations de l'écart de production
et du solde structurel en 2016

(en % du PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, Prévisions économiques du printemps 2017 ; projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022)

Désormais, le déficit structurel est évalué à 2,5 % du PIB potentiel en 2016 - contre 1,6 % précédemment - , soit un niveau identique à l'estimation retenue par la Commission européenne.

Ce choix de retenir la même estimation que la Commission européenne devrait utilement permettre de concentrer le débat sur le rythme de redressement des finances publiques, plutôt que sur sa mesure .

À cet égard, il a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport que la trajectoire de redressement du solde structurel proposée par le Gouvernement au présent article apparaît très éloignée de nos engagements européens, en vertu desquels la France doit diminuer chaque année son déficit structurel de 0,6 point de PIB au minimum, jusqu'à l'atteinte de son objectif de moyen terme. Il doit d'ailleurs être noté que l'objectif de moyen terme, fixé à - 0,4 % du PIB potentiel, ne serait pas atteint dans la période couverte par la programmation.

La stratégie de consolidation très progressive proposée par le Gouvernement au présent article procède de deux objectifs .

D'une part, la volonté de mettre en oeuvre dès le début du quinquennat les principales mesures de baisses des prélèvements obligatoires annoncées lors de la campagne présidentielle.

D'autre part, le souhait de soutenir la reprise à court terme , dans un contexte où l'écart de production reste davantage « creusé » en France que dans la plupart des pays européens.

Estimation de l'écart de production 2017
par la Commission européenne

(en % du PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, Prévisions économiques du printemps 2017 ; projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022)

Si cette trajectoire était adoptée en l'état, le Haut Conseil des finances publiques ne pourrait plus exercer pleinement sa mission de gardien du respect des engagements européens de la France . En effet, le Haut Conseil est tenu de se référer à la trajectoire de solde structurel du présent article pour identifier l'existence d'un « écart important » en exécution et déclencher le mécanisme de correction prévu à l'article 6 du présent projet de loi. La Commission européenne pourrait ainsi décider d'ouvrir une procédure pour « déviation significative » à l'encontre de la France sans que le mécanisme de correction ne puisse être activé au niveau national par le Haut Conseil des finances publiques.

Aussi, votre rapporteur général propose par un amendement COM-21 d'inscrire à l'article 2 un objectif d'évolution du solde structurel conforme à nos engagements européens, afin que le Haut Conseil des finances publiques puisse pleinement jouer son rôle . La prévision de solde structurel du Gouvernement, distincte de cet objectif et fixée à l'article 3 du présent projet de loi, demeurerait inchangée.

Il peut être noté que de nombreux pays voisins ont ainsi fait le choix de limiter la marge de manoeuvre du Gouvernement dans la définition de l'objectif d'évolution du solde structurel ^{84 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires

. Commentaire : le présent article précise la décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composantes structurelle et conjoncturelle, de même que la répartition du solde public entre les sous-secteurs des administrations publiques.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1 ^er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que la loi de programmation détermine, en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, « les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques [...], avec l'indication des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évolution de la dette publique » et « présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément à l'article 1 ^er de la loi organique précitée, le 1° du présent article décrit l'évolution prévisionnelle du solde public effectif , du solde conjoncturel , des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique au cours de la période couverte par la programmation.

Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif (1+2+3)	- 2,9	- 2,6	- 3,0	- 1,5	- 0,9	- 0,2
Solde conjoncturel (1)	- 0,6	- 0,4	- 0,1	0,1	0,3	0,6
Mesures ponctuelles et temporaires (2)	- 0,1	- 0,1	- 1,0	- 0,1	- 0,1	0,0
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)	- 2,2	- 2,1	- 1,8	- 1,6	- 1,2	- 0,8
Dette des administrations publiques	96,8	96,8	97,1	96,1	94,2	91,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

En complément, le 2° du présent article décline l'évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques.

Évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif	- 2,9	- 2,6	- 3,0	- 1,5	- 0,9	- 0,2
dont APUC	- 3,3	- 3,3	- 4,0	- 2,7	- 2,4	- 1,9
dont APUL	0,1	0,1	0,2	0,3	0,6	0,8
dont ASSO	0,2	0,5	0,8	0,8	0,8	0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les données figurant au présent article ont fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général , à laquelle le lecteur est invité à se reporter.

Votre rapporteur général propose par un amendement COM-22 de supprimer la déclinaison du solde effectif par sous-secteur des administrations publiques .

En effet, il est proposé à l'article 10 du présent projet de loi de modifier la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales afin de tenir compte d'un tendanciel de dépenses plus sincère.

En outre, l'évolution du solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) et de l'administration centrale est faussée par la mise en place d'un transfert d'une partie des excédents de la sécurité sociale vers l'État à compter de 2019 , pour un montant qui n'a pas été communiqué au Parlement. Au-delà de ce manque de transparence, le choix du Gouvernement de transférer une fraction des excédents des ASSO vers l'État avant même d'avoir procédé au désendettement complet de la sécurité sociale apparaît critiquable , la dette sociale étant particulièrement exposée au risque d'une hausse des taux d'intérêt.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 3 bis (nouveau) - Évolution des dépenses « pilotables » nettes et du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture

. Commentaire : le présent article vise à présenter la trajectoire des finances publiques proposée par le Gouvernement selon le format propre à la règle de dépenses européenne et à la règle de dette, afin de pouvoir en apprécier le respect.

I. LE DROIT EXISTANT

Ainsi que cela a été précédemment rappelé dans l'exposé général, l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire indique que l'évaluation globale menée par les institutions européennes au titre de la procédure pour « déviation significative » comprend notamment « une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes ».

Cette disposition fait référence à la règle de dépenses européenne , introduite dans le cadre du Six-Pack . En vertu de cette règle, les dépenses publiques « pilotables », nettes des mesures nouvelles en recettes ^{85 ( * )} , ne peuvent excéder un taux de référence fixé à un niveau cohérent avec la trajectoire d'ajustement structurel.

En complément, la règle de dette impose à tout État membre dont le ratio d'endettement excède 60 % du PIB de réduire l'écart avec ce seuil d'un vingtième chaque année en moyenne sur trois ans selon une approche prospective (ou, à défaut, rétrospective) tenant compte de l'effet de la conjoncture ^{86 ( * )} .

Il peut être noté que la France bénéficie temporairement d'une dérogation à la règle de dette, qui ne lui sera pleinement applicable qu'à l'issue d'une période de trois ans suivant la correction du déficit excessif ^{87 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est issu d'un amendement COM-23 présenté par votre rapporteur général.

Le I dispose que l'objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, mentionné au b du 1 de l'article 3 du TSCG, s'établit comme suit :

(en %)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépenses pilotables nettes (en valeur)	2,2	2,2	1,6	1,2	1,9	1,6
Dépenses pilotables nettes (en volume)	1,5	1,0	0,3	- 0,3	0,1	- 0,2

Le II précise l'évolution du ratio d'endettement des administrations publiques corrigé des effets de la conjoncture.

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Variation du ratio d'endettement corrigé des effets de la conjoncture	1,3	1,0	1,4	- 0,3	- 1,3	- 2,2

Le dispositif proposé vise à permettre aux parlementaires d'apprécier la cohérence des orientations pluriannuelles des finances publiques a vec l'ensemble des engagements européens de la France.

Il présente ainsi la trajectoire du Gouvernement selon le format propre à la règle de dépenses européenne et à la règle de dette, afin de pouvoir en évaluer le respect.

Il peut être observé, sans surprise, que la règle de dépenses ne serait pas respectée en 2018.

En effet, le Conseil de l'Union européenne indique dans sa dernière recommandation que « si la France devait finalement parvenir à une correction durable (...) de son déficit », l'ajustement structurel en direction de son objectif budgétaire à moyen terme correspondrait en 2018 à « l'exigence d'un taux de croissance nominale des dépenses publiques nettes ne dépassant pas 1,2 % » ^{88 ( * )} .

Or, les éléments transmis par le Gouvernement indiquent que la croissance en valeur des dépenses « pilotables » nettes, dont la construction est détaillée dans le tableau ci-après, s'élèvera à 2,2 % en 2018, 1 point au-dessus de l'objectif.

Trajectoire du Gouvernement présentée selon le format propre à la règle de dépenses européenne

(en milliards d'euros)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépenses totales	1280,0	1304,7	1324,5	1327,3	1352,2	1378,4
Charge d'intérêt	40,5	40,7	42,8	46,4	51,2	56,1
Formation brute de capital fixe (année t)	76,4	82,1	84,9	85,0	82,8	83,3
Formation brute de capital fixe moyenne (années t-3 à t)	77,1	77,7	79,9	82,1	83,7	84,0
Variations non-discrétionnaires des prestations chômage	1,2	0,7	0,2	-0,3	-0,7	-1,2
Mesures exceptionnelles et temporaires en dépenses	0,2	0,2	0,2	0,0	0,0	0,0
Mesures nouvelles en recettes	- 2,1	- 7,1	- 2,3	- 13,3	0,6	1,4
Évolution des dépenses « pilotables » nettes (en %)	2,2	2,2	1,6	1,2	1,9	1,6

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire adressé par votre rapporteur général

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 4 - Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel

. Commentaire : le présent article fixe l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel et sa décomposition.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1 ^er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose que la loi de programmation des finances publiques « détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément à l'article 1 ^er de la loi organique précitée, le présent article précise l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la trajectoire de solde structurel au titre de la période 2018-2022.

Objectif d'effort structurel des administrations publiques

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Effort structurel	0,1	0,2	0,3	0,3	0,5	0,5
Mesures nouvelles (hors crédits d'impôts	- 0,1	- 0,3	- 0,1	- 0,5	0,0	0,1
Effort en dépense (hors crédits d'impôts)	0,1	0,4	0,4	0,5	0,5	0,6
Clé de crédits d'impôts	0,1	0,0	0,0	0,4	0,0	- 0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CONCEPT À GÉOMÉTRIE VARIABLE DONT LA DÉFINITION MÉRITERAIT D'ÊTRE REVUE, EN LIEN AVEC LA RÈGLE DE DÉPENSES EUROPÉENNE

Le concept d'effort structurel, proposé pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2004 ^{89 ( * )} , a pour objectif de mieux mesurer la part de l'évolution du solde structurel réellement imputable au Gouvernement.

En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle. En particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires , pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement.

Traditionnellement, l'effort structurel se décomposait en deux facteurs :

- l'effort structurel en dépense , qui correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle ;

- l'effort structurel en recettes , qui correspond aux mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques.

L'article 1 ^er de la loi organique précitée définit ainsi l'effort structurel comme l'« incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel ».

La différence entre l'effort et l'ajustement structurels provient dès lors de deux origines .

- d'une part, la « composante non discrétionnaire », qui regroupe les effets liés aux fluctuations des élasticités des différents prélèvements obligatoires et la contribution des évolutions des recettes hors prélèvements obligatoires ;

- d'autre part, la « clé de crédits d'impôts » : en effet, le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt remboursables tels que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le crédit d'impôt recherche (CIR) correspond à la créance acquise, tandis que leur coût mesuré au sens de l'effort en recettes correspond au montant budgétaire effectivement restitué ou imputé. La clé de crédits d'impôts permet ainsi de prendre en compte l'écart entre ces deux mesures dans la décomposition de l'ajustement structurel.

En dépit de sa définition organique, le Gouvernement propose dans le cadre du présent projet de loi de modifier le mode de calcul de l'effort structurel.

Comme cela a été rappelé, la clé de crédits d'impôts était jusqu'à présent exclue de la mesure de l'effort structurel .

Cela n'est certainement pas sans lien avec le fait que cette dernière a été négative pendant la phase de montée en charge du CICE , au cours de laquelle la créance en comptabilité nationale était supérieure au coût budgétaire. Inclure la clé de crédits d'impôts dans le mode de calcul de l'effort structurel aurait ainsi réduit ce dernier.

Clé de crédits d'impôts

(en points de PIB)

2013	2014	2015	2016	2017
- 0,1	- 0,2	- 0,3	- 0,3	- 0,2

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Avec la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales prévue pour 2019, la situation s'inverse . En effet, la créance constatée au titre du CICE s'éteindra immédiatement, alors que son coût budgétaire ne diminuera que progressivement au rythme des restitutions et imputations du CICE sur l'impôt sur les sociétés. De ce fait, la clé de crédits d'impôts sera fortement positive en 2020 (+ 0,4 point de PIB) et viendra compenser la baisse des prélèvements obligatoires (- 0,5 point de PIB).

Aussi, le Gouvernement a décidé d'inclure la clé de crédits d'impôts dans le calcul de l'effort structurel , ce qui contribue à majorer fortement ce dernier en 2020.

Si ce choix permet légitimement de neutraliser l'effet de la bascule de CICE sans recourir à un mécanisme ad hoc , l'approche à géométrie variable de la mesure de l'effort structurel interroge sur la pertinence de cet outil, qui mélange des concepts issus de la comptabilité nationale et de la comptabilité budgétaire .

À cet égard, l'une des principales difficultés tient au fait que l'effort en dépenses reste mesuré hors crédits d'impôts , alors même que les crédits d'impôts « restituables », soit ceux correspondant à une créance et pouvant donner lieu à un versement de la part du Trésor public en cas de dépassement de l'impôt dû, doivent désormais être comptabilisés comme des dépenses publiques en comptabilité nationale ^{90 ( * )} depuis l'entrée en vigueur du nouveau système européen des comptes nationaux, dit « SEC 2010 ».

Ces limites plaident pour qu'une réflexion soit engagée sur l'avenir de ce concept, en lien avec la règle de dépenses européennes.

En effet, l'effort structurel ne permet pas d'isoler les évolutions des dépenses publiques qui ne sont pas maîtrisées par le Gouvernement , contrairement par exemple à la règle de dépenses européenne, qui ne porte que les seules dépenses « pilotables ». Ainsi, une baisse exogène de la charge d'intérêt liée à l'évolution des taux souverains sera comptabilisée à tort comme un « effort en dépense » dans le cadre de l'effort structurel mais sera neutralisée dans le cadre la règle européenne.

En outre, il doit être rappelé que les règles européennes relatives à la gouvernance des finances publiques, qu'il s'agisse du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ou le pacte de stabilité et de croissance (PSC), ignorent ce concept .

Afin d'éviter de multiplier inutilement les concepts et de mieux apprécier l'effort de réduction de la dépense imputable au Gouvernement, il pourrait ainsi être envisagé d' aligner la mesure de l'effort structurel sur la règle de dépenses européenne ^{91 ( * )} .

B. UN EFFORT STRUCTUREL CROISSANT AU COURS DU QUINQUENNAT, EN LIEN AVEC LE REPORT D'UNE PARTIE IMPORTANTE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SUR LES DEUX DERNIÈRES ANNÉES DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION

En tout état de cause, l'évolution de l'effort structurel prévue par le Gouvernement au présent article n'apporte pas réellement d'information supplémentaire par rapport à la trajectoire d'ajustement structurel , dans la mesure où l'élasticité des prélèvements obligatoires est supposée unitaire au cours de la période 2018-2022.

Objectif d'effort structurel des administrations publiques

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Effort structurel	0,1	0,2	0,3	0,3	0,5	0,5
Ajustement structurel	0,2	0,1	0,3	0,3	0,4	0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Comme l'ajustement structurel, l'effort structurel serait ainsi croissant au cours du quinquennat , en lien avec le report d'une partie importante de maîtrise de la dépense publique sur les deux dernières années de la programmation commenté dans le cadre de l'exposé général.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires

. Commentaire : le présent article précise la trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète les objectifs afférents à la trajectoire des finances publiques en précisant l'évolution attendue du taux de prélèvements obligatoires et de la dépense publique hors crédits d'impôts.

Les objectifs d'évolution de la dépense publique
et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	54,6	53,9	53,3	52,5	51,8	50,9
Prélèvements obligatoires	44,7	44,3	43,3	43,6	43,6	43,6

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement tendant à ce que figure dans le tableau proposé au présent article l'objectif d'évolution de la dépense publique y compris les crédits d'impôts.

Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais de la manière suivante.

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	54,6	53,9	53,3	52,5	51,8	50,9
Prélèvements obligatoires	44,7	44,3	43,3	43,6	43,6	43,6
Dépense publique y compris crédits d'impôts	56,1	55,5	54,8	53,2	52,3	51,5

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les données figurant dans le présent article ne font que reprendre les incidences des orientations des finances publiques proposées par le Gouvernement sur la part de la dépense publique et des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale, qui font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général.

Comme en 2014, votre rapporteur général note qu'il a été initialement fait le choix de présenter la trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts , en dépit des évolutions du système européen des comptes nationaux déjà mentionnées.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale viennent utilement combler cette lacune.

Votre rapporteur général propose toutefois un amendement rédactionnel COM-24 permettant de tenir compte du changement de périmètre introduit par nos collègues députés.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 6 - Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel

. Commentaire : le présent article précise les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) impose la mise en oeuvre d'un « mécanisme de correction » devant être « déclenché automatiquement » si « des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation ». Ce mécanisme doit comporter l'obligation pour l'État membre de « mettre en oeuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée ».

L'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques introduit un tel mécanisme en droit interne . Il prévoit ainsi que « le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant les écarts importants ^{92 ( * )} que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques », en vue du dépôt du projet de loi de règlement.

Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement « expose les raisons de ces écarts lors de l'examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée » et présente les mesures de correction envisagées dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques. Le Gouvernement « tient compte d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Si des écarts importants au sens de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 étaient constatés par rapport à la trajectoire de solde structurel proposée à l'article 2 de ce projet de loi, le présent article prévoit que le Gouvernement en expliquerait les raisons lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement (alinéa 2).

En outre, le Gouvernement serait tenu de proposer des mesures de correction dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et de tenir compte des écarts constatés dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année (alinéa 3). Ces mesures de correction devraient permettre « de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Un écart important constaté au titre de l'année n au cours de l'année n+1 devrait ainsi être corrigé avant la fin de l'année n+3 . Il est par ailleurs précisé que ces mesures de correction porteraient sur l'ensemble des administrations publiques .

Enfin, les mesures de correction ne seraient pas exigées en cas de circonstances exceptionnelles , telles que définies par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (alinéa 4). Une fois les circonstances exceptionnelles disparues, le Gouvernement serait néanmoins tenu de présenter « un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l'examen du prochain projet de loi de finances de l'année » (alinéa 5).

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article proposé est identique au dispositif actuellement prévu à l'article 6 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Dans le cadre de son rapport sur la mise en oeuvre du TSCG publié en février dernier, la Commission européenne a considéré que ce mécanisme est « conforme aux exigences du TSCG et aux principes communs » ^{93 ( * )} .

Par rapport aux mécanismes introduits par nos principaux voisins, votre rapporteur général tient néanmoins à souligner sa faible portée pratique, qui tient à trois éléments .

Tout d'abord, l'objectif d'évolution du solde structurel peut être librement déterminé dans le cadre de la loi de programmation, sans référence aux règles européennes.

Comme cela a été précédemment rappelé, la trajectoire d'ajustement structurel proposée par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi est ainsi très éloignée des prescriptions du pacte de stabilité et du TSCG.

À l'inverse, de nombreux pays voisins ont fait le choix de limiter la marge de manoeuvre du Gouvernement dans la définition de la trajectoire de solde structurel. À titre d'exemple, les dispositions introduites au Portugal imposent que le solde structurel s'améliore chaque année de 0,5 point de PIB potentiel, ce qui correspond à l'ajustement structurel minimum prévu par le pacte de stabilité.

En outre, le mécanisme de correction est également fragilisé par ses modalités d'activation .

Dans la mesure où le Haut Conseil est tenu de se référer à la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation pour identifier l'existence d'un « écart important », il est parfaitement envisageable que la Commission européenne décide d'ouvrir une procédure pour « déviation significative » à l'encontre de la France sans que le mécanisme de correction ne soit activé en interne.

À l'inverse de la France, la plupart des États membres ont prévu des dispositions permettant d'éviter cette incohérence , en imposant par exemple que le mécanisme de correction interne soit automatiquement déclenché lorsque la Commission européenne ouvre une procédure pour « déviation significative ».

Enfin, la faible portée du mécanisme de correction s'explique par la nature de la correction demandée , une fois l'écart important constaté.

À cet égard, la Commission européenne souligne dans son évaluation que le mécanisme de correction français « ménage une certaine marge de manoeuvre » au Gouvernement, dans la mesure où ce dernier :

- d'une part, « conserve la possibilité de s'écarter des mesures de correction (...) à condition de fournir des justifications » ;

- d'autre part, peut choisir de réviser la loi de programmation elle-même - et plus particulièrement sa trajectoire de solde structurel, qui sert de référence pour la correction.

La précédente majorité avait ainsi fait le choix de réviser la loi de programmation plutôt que de corriger l'écart à la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation pour les années 2012 à 2017.

Si renforcer la nature de la correction demandée paraît difficile, dans la mesure où cela nécessiterait vraisemblablement de pouvoir contraindre le fond des lois de finances, une réflexion pourrait utilement être engagée sur les modalités d'activation du mécanisme de correction et la marge de manoeuvre dont dispose le Gouvernement pour fixer la trajectoire d'ajustement structurel.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 6 bis - Règle d'affectation d'un surplus budgétaire

. Commentaire : le présent article propose d'introduire une règle d'affectation applicable au cas où le solde des administrations publiques s'établirait à un niveau plus favorable que la prévision.

I. LE DROIT EXISTANT

S'il n'existe aucune règle d'affectation des surplus budgétaires constatés au niveau de l'ensemble des administrations publiques, le 10° de l'article 34 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que la loi de finances de l'année « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État ».

Cette disposition a été introduite par la loi organique du 12 juillet 2005 . Elle constituait d'ailleurs le seul article du projet de loi organique déposé par le Gouvernement, dont l'exposé des motifs indiquait que « l'inscription en loi de finances initiale d'une règle d'affectation de ces surplus temporaires de recettes permettra un meilleur pilotage budgétaire, tout en assurant une meilleure information du Parlement ».

Conformément à la LOLF, l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2017 prévoit ainsi que « les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ». Le second alinéa précise que de tels surplus ne sont constatés que « si, pour l'année 2017, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État, net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative pour l'année 2017 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2018 est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant » dans la loi de finances initiale.

En outre, l'article 17 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 dispose que « les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés en totalité pour réduire le déficit public ». L'article 29 du présent projet de loi propose néanmoins d' abroger cette disposition.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement , avec un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour objet de fixer une règle d'affectation d'un éventuel surplus budgétaire qui varie selon la nature structurelle ou conjoncturelle de ce dernier .

Si le solde conjoncturel des administrations publiques était constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l'article 3 du présent projet de loi, l'intégralité de l'écart serait affectée à la réduction du déficit (alinéa 1).

Si le déficit structurel était constaté à un niveau plus favorable, au moins la moitié de l'écart constaté serait « durablement affectée » à la réduction du déficit - le reliquat pouvant alors être alloué à des baisses de prélèvements obligatoires ou à des dépenses d'investissement (alinéa 2).

Ces dispositions auraient vocation à s'appliquer « tant que l'objectif à moyen terme (...) n'est pas atteint » (alinéa 3).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À l'heure où une embellie conjoncturelle semble se dessiner, le présent article aurait pu constituer un principe de « bonne conduite » utile , aucune règle « anti-cagnotte » n'étant aujourd'hui prévue pour l'ensemble des administrations publiques.

Naturellement, un tel outil pourra jamais se substituer à une volonté politique défaillante - le respect de la règle de conduite proposée au présent article reposant entièrement sur le bon vouloir et l'esprit de responsabilité de chaque acteur de la dépense publique.

En l'état, le dispositif proposé par le Gouvernement souffre néanmoins de deux défauts majeurs .

Tout d'abord, il repose sur une distinction très fragile entre les « bonnes nouvelles » d'origine structurelle et conjoncturelle.

Si cette distinction peut, au premier abord, sembler séduisante, il doit être rappelé qu'elle repose en pratique sur le concept d' écart de production , qui n'est pas directement observable.

Or la mesure de l'écart de production est particulièrement controversée et les estimations font fréquemment l'objet d'amples révisions. Entre 2004 et 2014, les estimations de l'écart de production ont ainsi été révisées en moyenne de 0,9 point par la Commission européenne, de 1,3 point par le Fonds monétaire international et de 2 points par l'OCDE ^{94 ( * )} .

De ce fait, il est tout à fait possible que ce qui semblait constituer une « bonne nouvelle » d'origine structurelle se révèle une fois le surplus dépensé avoir procédé d'une embellie passagère de la conjoncture.

En outre, le dispositif proposé risque paradoxalement d'affaiblir la règle d'affectation du surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État prévue par la loi de finances.

Comme chaque année, l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2018 dispose que « les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire » - sans considération de la nature conjoncturelle ou structurelle de cette « bonne nouvelle ».

Aussi, le dispositif proposé au présent article est susceptible d'entrer en contradiction directe avec cette règle d'affectation vertueuse , en particulier si l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB se révélait plus forte qu'escompté.

Illustration simplifiée à partir de la méthodologie
de la Commission européenne

La Commission européenne calcule pour chaque État membre le déficit corrigé du cycle en appliquant la formule suivante :

Déficit corrigé du cycle = Déficit effectif + Écart de production * Semi-élasticité budgétaire

La semi-élasticité budgétaire mesure la sensibilité du déficit à l'écart de production. Sa valeur, mise à jour tous les six ans, a été révisée pour la dernière fois en 2014. Elle est calculée pour chaque État membre à partir de l'estimation économétrique de l'élasticité individuelle des recettes et dépenses sensibles à la conjoncture. Pour la France, la semi-élasticité budgétaire est actuellement estimée à 0,603.

Si l'élasticité des prélèvements obligatoires constatée en exécution se révélait plus forte que la prévision initiale, le déficit effectif s'améliorerait, alors même que l'écart de production, qui dépend uniquement de l'évolution respective de la croissance et de la croissance potentielle, resterait inchangé. De ce fait, la réduction du déficit observée serait en totalité considérée comme étant d'origine structurelle. La moitié du surcroît de recettes pourrait dès lors être dépensée, en application du dispositif proposé au présent article.

Dans une telle situation, une forte pression s'exercerait vraisemblablement sur le Gouvernement pour que la moitié du surcroît de recettes dont bénéficierait l'État soit dépensé sous forme de baisses d'impôts - et ce alors même que la règle d'affectation de la totalité des surplus à la réduction du déficit fixée en loi de finances initiale peut parfaitement être modifiée dans un sens plus laxiste par une loi de finances rectificative .

Aussi, compte tenu de l'état particulièrement dégradé de nos comptes publics, votre rapporteur général considère que les règles élémentaires de prudence plaident pour que tout surplus soit intégralement affecté à la réduction du déficit de la France aussi longtemps que ce dernier restera proche du seuil de 3 % du PIB - ce qui sera le cas jusqu'en 2019, compte tenu de la transformation du CICE en baisses de cotisations.

Aussi, votre rapporteur général vous propose un amendement COM-25 visant à affecter la totalité des surplus budgétaires à la réduction du déficit jusqu'en 2019 , sans considération de la nature conjoncturelle ou structurelle de la « cagnotte ». À compter de 2020 , une fois le déficit ramené à un niveau significativement inférieur au seuil de 3 % du PIB (1,5 % dans la trajectoire gouvernementale), il deviendrait alors possible de recycler en baisses de prélèvements obligatoires ou hausses des investissements la moitié des excédents structurels.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

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* ⁸⁴ Voir le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi pour une description détaillée.

* ⁸⁵ L'agrégat des dépenses publiques retenu correspond aux dépenses publiques totales diminuées de la charge d'intérêt, des dépenses exceptionnelles, des dépenses liées aux programmes de l'Union européenne intégralement couvertes par des fonds européens ainsi que de la composante cyclique des dépenses d'indemnisation du chômage. Les dépenses d'investissement sont lissées sur quatre ans. La prise en compte les mesures discrétionnaires en matière de recettes permet ensuite d'obtenir l'agrégat des dépenses publiques nettes. Pour une description détaillée de la méthodologie retenue, voir : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, p. 52.

* ⁸⁶ Pour une description détaillée, voir : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, pp. 70-80.

* ⁸⁷ La nouvelle rédaction de l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs dispose que « pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence ».

* ⁸⁸ Recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017, 12 juin 2017, p. 4.

* ⁸⁹ Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.

* ⁹⁰ Alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes.

* ⁹¹ Voir sur ce point l'analyse développée au 2 du B du II de l'exposé général.

* ⁹² Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

* ⁹³ Annexe pays du rapport de la Commission européenne présenté conformément à l'article 8 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, février 2017.

* ⁹⁴ Commission européenne, « An assessment of the relative quality of the EU outputgap estimates », décembre 2015.