Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

CHAPITRE II - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2017-2022

ARTICLE 7 - Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

. Commentaire : le présent article fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques, exprimés en comptabilité nationale.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article décline les objectifs d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques, pour la période 2017-2022.

Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

(taux de croissance en volume)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	0,8	0,5	0,6	0,4	0,2	0,1
dont APUC	1,0	0,1	0,8	1,2	0,7	0,2
dont APUL	0,7	0,3	0,7	- 0,3	- 1,6	- 0,6
dont ASSO	0,6	0,9	0,4	0,1	0,6	0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement tendant à ce que figure dans le tableau proposé au présent article l'objectif d'évolution de la dépense publique y compris crédits d'impôts.

Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais comme celui présenté ci-après.

Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

(taux de croissance en volume)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dépense publique hors crédits d'impôts	0,8	0,5	0,6	0,4	0,2	0,1
dont APUC	1,0	0,1	0,8	1,2	0,7	0,2
dont APUL	0,7	0,3	0,7	- 0,3	- 1,6	- 0,6
dont ASSO	0,6	0,9	0,4	0,1	0,6	0,4
Dépense publique y compris crédits d'impôts	0,8	0,9	0,4	- 1,2	0,1	0,1
dont APUC	1,0	- 0,1	0,2	- 2,9	0,1	0,0

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les données figurant au présent article ont fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général , à laquelle le lecteur est invité à se reporter.

Votre rapporteur général propose par un amendement COM-27 de supprimer la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques.

En effet, le Gouvernement n'a fourni aucun élément sur son estimation de l'évolution tendancielle de la dépense pour l'administration centrale et les administrations de sécurité sociale , en contradiction avec l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Par conséquent, la répartition des économies entre les différents sous-secteurs ne peut être reconstituée, nuisant à la lisibilité du débat sur la maîtrise de la dépense.

En outre, il est proposé à l'article 10 de modifier la trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales afin de tenir compte d'un tendanciel de dépenses plus sincère.

Votre rapporteur général propose également un amendement rédactionnel COM-26 permettant de tenir compte du changement de périmètre introduit par nos collègues députés.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 8 - Normes de dépenses de l'État

. Commentaire : le présent article fixe deux objectifs d'évolution des dépenses de l'État pour la période 2018-2022. Les dépenses « pilotables », qui excluent la charge de la dette, les prélèvements sur recettes, les dépenses du CAS « Pensions » et la mission « Investissements d'avenir », incluent désormais, outre les crédits du budget général, les dépenses de certains comptes d'affectation spéciale et du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public ». Elles doivent diminuer de 3,3 % en volume sur la période. Les « dépenses totales » incluent les prélèvements sur recettes, les dépenses d'investissements d'avenir, la charge de la dette, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à certaines collectivités territoriales et certaines autres dépenses des comptes spéciaux. Ces dépenses seraient stabilisées en volume sur la période de programmation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA NORME DE DÉPENSES, ENTRE OUTIL DE PILOTAGE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT ET DISPOSITIF D'AFFICHAGE

Une norme de dépenses est une prévision d'évolution des dépenses au respect de laquelle le Gouvernement s'astreint .

Les normes de dépenses remplissent en réalité un double rôle : elles peuvent être utiles au pilotage de la dépense mais constituent aussi un dispositif d'affichage envers les observateurs de la gestion budgétaire de l'État, notamment le Parlement. Le périmètre et le mode de calcul de la norme de dépense dépend pour partie de l'usage qui lui est assigné : une norme de pilotage devra porter sur des dépenses maîtrisables par l'État, tandis qu'une norme d'affichage peut inclure des crédits dont l'évolution dépend moins directement des décisions de politique budgétaire du Gouvernement.

En matière d'affichage, les normes portant exclusivement sur les dépenses de l'État sont aujourd'hui moins visibles que les objectifs fixés au niveau de l'ensemble des administrations publiques : l'émergence d'indicateurs communs au niveau de l'Union européenne, exprimés selon les règles de la comptabilité nationale et non de la comptabilité budgétaire, qui sont examinés par la Commission européenne dans le cadre du semestre budgétaire, a conduit à réorienter le débat public sur des concepts tels que le déficit public, l'ajustement structurel ou encore le solde structurel.

Cependant, les normes de dépenses de l'État restent utiles afin d'exercer une pression à la baisse sur les dépenses de l'administration publique centrale. Comme le souligne une étude du FMI publiée en 2015 ^{95 ( * )} , les normes de dépenses permettent d'améliorer la fiabilité et la crédibilité de la politique budgétaire et sont généralement mieux respectées que d'autres règles plus complexes, relatives par exemple au solde budgétaire.

À la différence des plafonds de déficit, les normes de dépenses sont également utiles en cas de « bonnes nouvelles » résultant par exemple d'une reprise de la croissance et de l'augmentation des recettes publiques dans la mesure où elles rendent plus visible - et donc moins attrayante - l'affectation du surplus de ressources à des dépenses nouvelles ^{96 ( * )} .

B. UNE DOUBLE NORME DE DÉPENSES DEPUIS 2012 : « ZÉRO VOLUME » ET « ZÉRO VALEUR »

Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès la fin des années 1990, c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 ^{97 ( * )} qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée ^{98 ( * )} :

- d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État , doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur » ;

- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension , doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume » .

L'introduction par la loi de programmation pour 2011-2014 de cette double norme visait à éviter que d'éventuelles économies constatées sur la charge de la dette ou les pensions ne soient utilisées pour financer des dépenses nouvelles qui relèvent de la norme « zéro valeur » , en particulier si un écart est constaté entre l'inflation anticipée et l'inflation effective.

C. INFLATION ET RESPECT DE LA NORME

La définition d'une double norme de dépenses de l'État, en volume et en valeur, visait en effet pour partie à s'assurer qu'une inflation plus faible ou plus forte que les prévisions initiales ne permettrait pas de contourner l'objectif fixé.

L'écart entre l'inflation anticipée et l'inflation observée peut donner plus ou moins de marge de manoeuvre au Gouvernement.

En effet, la dépense publique ne s'ajuste pas mécaniquement à la baisse ou à la hausse de l'inflation : si certaines dépenses sont réduites en cas de baisse de l'inflation, comme la charge de la dette indexée sur l'inflation (facilitant le respect de la norme « zéro volume »), une inflation plus faible que prévu est en revanche sans effet sur les prestations dont la progression a été gelée ^{99 ( * )} ou la rémunération des fonctionnaires en raison de la stabilisation du point d'indice de la fonction publique.

Afin de s'assurer qu'une inflation plus faible ou plus forte que les prévisions initiales ne permettrait pas de contourner en partie les normes de dépenses, le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ^{100 ( * )} précise que : « pour chaque année de la programmation, ces deux règles sont respectées, ce qui conduit en réalité à faire systématiquement application de la plus contraignante ».

Ainsi, en cas d'inflation modérée , susceptible de dégager des marges de manoeuvre sur la charge de la dette, l'application de la norme « zéro valeur » devait interdire tout redéploiement et aboutir à une diminution de la dépense globale en volume.

A contrario , en cas de forte inflation et de hausse corrélative de la charge de la dette et des pensions, il aurait fallu comprimer les dépenses hors dette et pensions , et donc les faire diminuer en valeur, pour tenir l'objectif global de stabilisation en euros constants.

Cependant, dans la pratique et au regard de la persistance d'une faible inflation et de très faibles taux d'intérêt conduisant à diminuer la charge de la dette souveraine, la distinction entre une norme en volume et en valeur a perdu de sa pertinence et les deux objectifs se sont sensiblement rapprochés de 2013 à 2016 avec des diminutions en volume prévues dans chaque projet de loi de finances initiale comprises entre 1,5 % et 2,5 %.

Objectif d'évolution en volume des normes de dépenses de l'État de 2011 à 2017 et taux d'inflation

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, p. 60, juin 2017)

D. LA QUESTION DÉLICATE DE LA DÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

Pour avoir un effet disciplinant efficace, l'agrégat sur lequel porte la norme de dépenses doit être le plus complet possible : dans le cas contraire, un respect apparent de la norme pourrait être assuré malgré des dépenses globales effectives qui lui seraient supérieures.

Toutefois, la question du caractère « pilotable » des dépenses incluses dans la norme ne saurait être ignorée : une norme dont le champ d'application serait trop vaste risquerait de perdre toute opérationnalité, dans la mesure où des économies de constatation, ne résultant pas d'efforts réels, pourraient alors « financer » des dérapages sur des postes de dépenses discrétionnaires.

En outre, doit aussi être pris en compte un objectif de lisibilité de la norme : des retraitements trop nombreux et complexes nuisent à son bon suivi.

Enfin, dans la mesure où la norme doit permettre la comparaison pluriannuelle, un « périmètre constant » doit être reconstruit d'une année à l'autre. En effet, le champ du budget de l'État est amené à évoluer : certaines dépenses externalisées sont réintégrées, d'autres au contraire sont confiées à des organismes extérieurs (les collectivités territoriales, par exemple). Ces changements sont neutralisés afin que ne soient pris en compte que les mouvements ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique. Ces mesures, appelées « mesures de transfert » ou « mesures de périmètre » selon les entités concernées, sont récapitulées dans le projet de loi de finances initiale de l'année. Pour les identifier, le Gouvernement s'appuie sur une « charte de budgétisation » détaillant les principes de comptabilisation et de traitement. Cependant, cette charte donne lieu à des contournements d'une ampleur significative , chiffrés à 1,9 milliard d'euros sur les missions du budget général pour 2016 par la Cour des comptes ^{101 ( * )} .

1. Un élargissement progressif du périmètre de la norme hors charges de pensions et de la dette

La norme de dépense a d'abord été élargie en 2008 . N'étant alors qu'une norme d'évolution en volume des dépenses du budget général de l'État, elle intègre à partir de la loi de finances pour 2008 ^{102 ( * )} :

- les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;

- certaines créations ou modifications d'affection de recettes , pour un montant de 124 millions d'euros.

Les budgets triennaux 2009-2011 ^{103 ( * )} et 2011-2013 ^{104 ( * )} ont été établis sur la base de ce périmètre élargi. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a par ailleurs prévu que les dépenses comprises dans ce périmètre n'évolueraient plus comme l'inflation mais seraient stabilisées en valeur (« norme zéro valeur », cf. infra ).

La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 ^{105 ( * )} a apporté quelques changements . Sont désormais inclus dans la norme de dépenses :

- les prélèvements établis en compensation de la réforme de la taxe professionnelle (TP) ;

- le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013.

La norme de progression « zéro valeur » englobe aujourd'hui :

- les dépenses nettes ^{106 ( * )} du budget général,

- les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne,

- les taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale et qui font l'objet d'un plafonnement prévu à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

2. L'exclusion des dépenses exceptionnelles

Les dépenses considérées comme exceptionnelles ne sont pas prises en compte dans la norme de dépenses . En 2013, ont ainsi été exclues du calcul visant à apprécier le respect de la norme :

- la dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES), pour un montant de 6,5 milliards d'euros ;

- la participation à l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement (BEI), pour un montant de 1,6 milliard d'euros ;

- une augmentation exceptionnelle du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), correspondant aux budgets communautaires rectificatifs n° 2 et n° 8 de 2013, pour un montant de 1,79 milliard d'euros. Ces versements correspondaient à des crédits de paiement inscrits dans le cadre financier pluriannuel européen 2007-2013 ^{107 ( * )} mais retardés à la suite d'une décision de novembre 2010.

En 2014, les dotations au MES et à la BEI ont également été exclues de la norme, de même que le deuxième programme des investissements d'avenir (PIA), pour un montant de 12 milliards d'euros .

Au total, sur la durée du quinquennat, 31,4 milliards d'euros de « dépenses exceptionnelles » ont été exclus du calcul de la norme de dépenses .

Il convient de noter que le Gouvernement n'a jamais signalé comme « exceptionnelle » la baisse d'une dépense .

3. L'exclusion de certains comptes d'affectation spéciale

L'exclusion de certains comptes d'affectation spéciale (CAS) dont les dépenses ne présentent pas de différence de nature avec celles du budget général a fait l'objet d'interrogations récurrentes de la part de la Cour des comptes ^{108 ( * )} , en particulier les dépenses du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » - supprimé par la loi de finances initiale pour 2016 - qui complétaient explicitement les crédits de la mission « Défense » ^{109 ( * )} .

Plus récemment, à l'occasion du rapport sur le budget de l'État en 2015, la Cour des comptes a recommandé que les dépenses des comptes d'affectation spéciale (hors pensions et opérations financières) soient prises en compte dans le périmètre d'une norme « de gestion » ^{110 ( * )} correspondant à la norme « en valeur ».

Doit également être signalée la question de la prise en compte de l'épuisement d'une partie du solde cumulé du compte d'affectation spéciale « Pensions » .

En effet, comme l'avait observé notre collègue Francis Delattre lors de son contrôle budgétaire dédié à ce CAS ^{111 ( * )} , des prélèvements sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du compte ont été opérés pour combler le déficit entre les recettes et les dépenses du CAS au cours de l'exercice, en 2011 et en 2012.

La principale ressource du CAS « Pensions » correspond aux contributions des employeurs publics, inscrites aux budgets des missions en dépenses de personnel relevant des pensions (« titre 2 CAS »), dans le champ de la norme « zéro volume ». Les prélèvements ou les versements sur la trésorerie du CAS « Pensions » tendent donc à modifier le respect de la norme « zéro volume », en se substituant, le cas échéant, aux contributions employeurs pour assurer l'équilibre des comptes du CAS .

Les variations du fonds de roulement pourraient, dès lors, être prises en compte dans le calcul des dépenses prises en compte dans la norme élargie au sein de laquelle sont comptabilisées les contributions au CAS « Pensions ».

4. L'inclusion au sein de la norme « zéro valeur » du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne est intégré à la norme en valeur, alors même que son montant n'est que très indirectement pilotable par l'État . Que le prélèvement sur recettes soit inférieur aux prévisions, comme cela fut le cas ces dernières années, ou supérieur, ne permet de tirer aucune conclusion sur la qualité de la gestion budgétaire du Gouvernement.

En pratique, les réévaluations à la baisse du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne ont permis au Gouvernement, à plusieurs reprises, d'afficher un respect de la norme en valeur alors même que les crédits des ministères dépassaient l'enveloppe fixée en loi de finances initiale.

5. Le traitement de certaines recettes comme de moindres dépenses au sein de la norme en valeur

Par ailleurs, durant le précédent quinquennat, les prélèvements sur la trésorerie des opérateurs ont été assimilés à de moindres dépenses permettant de réduire les crédits sous norme , de façon contraire au principe de non-contraction des recettes et des dépenses fixé par la loi organique relative aux lois de finances. Or, de 2012 à 2016, ce sont 2,3 milliards d'euros qui ont été prélevés sur le fonds de roulement des opérateurs.

La ponction de la trésorerie de certains opérateurs peut tout à fait être légitime quand les fonds de roulement ont atteint des niveaux manifestement excessifs, sans lien avec les missions incombant aux établissements considérés. Cependant, les prélèvements sur la trésorerie constituent bien davantage des recettes supplémentaires que de moindres dépenses et, à ce titre, ils ne devraient pas permettre d'afficher une diminution des dépenses mais être comptabilisés comme des recettes non fiscales .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les objectifs de dépense proposés par le Gouvernement dans le présent article innovent sur deux principaux points : la durée de programmation est étendue à celle du quinquennat (jusqu'en 2022) ^{112 ( * )} et, de façon plus déterminante, le périmètre des anciennes normes est profondément remodelé , avec une distinction entre dépenses « pilotables » et dépenses « totales ». En effet, selon le Gouvernement, « ces instruments sont d'autant plus efficaces qu'ils portent sur des dépenses sur lesquelles il est possible d'agir » et « plusieurs ajustements sont donc apparus souhaitables pour renforcer l'effectivité du pilotage de la dépense » ^{113 ( * )} .

Au total, les dépenses « pilotables » devraient diminuer de 3,3 % en volume sur le quinquennat . Cependant, cette réduction est concentrée sur les trois dernières années de la période de programmation. Le total des dépenses de l'État devrait être quasiment stabilisé, avec une légère diminution globale de 0,19 % en 2022 par rapport à 2018.

A. LA REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DES NORMES

1. La norme de dépenses pilotables

La « norme de dépenses pilotables », qui correspond à l'ancienne norme en valeur, comprend les dépenses du budget général, des budgets annexes et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Elle exclut la mission « Remboursements et dégrèvements » ainsi que la mission « Investissements d'avenir » (qui retrace les crédits du troisième programme d'investissements d'avenir, lancé en 2017 pour un montant de 10 milliards d'euros non financés en crédits de paiement).

Elle exclut également la charge de la dette et les dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Elle inclut les plafonds des taxes affectées à des opérateurs ou organismes fixés à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, ainsi que les dépenses de certains comptes d'affectation spéciale : « Aides à l'acquisition de véhicules propres », « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », « Développement agricole et rural », « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », « Services nationaux de transport conventionné de voyageurs » et « Transition énergétique ».

Cependant, ne sont pas pris en compte les programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers ^{114 ( * )} .

Le tableau ci-après résume les ajouts et les retraits opérés par comparaison au périmètre de l'ancienne norme « en valeur ».

Évolution du périmètre de la norme de dépenses restreinte

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi)

Peut en particulier être notée l'exclusion des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales .

Concernant le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, le Gouvernement note qu'il s'agit d'une dépense doublement contrainte : outre les cadres financiers pluriannuels européens négociés tous les six ans, le taux d'exécution effectif du budget de l'UE connaît chaque année des variations importantes, en raison d'éventuels rattrapages d'une sous-exécution antérieure des plafonds du cadre financier pluriannuel ou à la suite de l'adoption de budgets rectificatifs.

S'agissant du prélèvement sur recettes destiné aux collectivités territoriales, le Gouvernement note que « son inclusion dans la norme a pesé dans les choix de limitation des concours à l'inflation, puis à la stabilisation en valeur, enfin à un baisse » et indique que le choix d'un mode de relation fondé sur une approche contractuelle avec les collectivités locales implique qu'il est « assumé » de demander un effort aux collectivités locales en contrepartie de la stabilité de leurs dotations et ce « indépendamment des choix faits sur les autres dépenses de l'État ».

Au total, la norme de dépenses pilotables devrait recouvrir 257 milliards d'euros en 2018 - soit une diminution d'environ 53 milliards d'euros par rapport au périmètre de l'ancienne norme « en valeur » : en effet, l'ajout des comptes spéciaux et des budgets annexes pilotables représente environ 7 milliards d'euros de dépenses nettes des flux internes au budget de l'État tandis que le retrait des prélèvements sur recettes conduit à faire diminuer les dépenses sous norme pilotable de 60 milliards d'euros environ.

Décomposition de l'évolution des crédits couverts par la norme de dépenses « restreinte » entre norme « en valeur » et norme de dépenses pilotables

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

2. L'objectif de dépenses totales

La norme élargie inclut, outre la norme de dépenses pilotables, les dépenses liées à la charge de la dette et les dépenses du CAS « Pensions » ^{115 ( * )} - de façon similaire à la norme de dépenses « en volume ».

Les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, exclus de la norme de dépenses pilotables, sont réintégrés au champ de l'objectif de dépenses totales.

Évolution du périmètre de la norme de dépenses élargie

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi)

Les modifications apportées au périmètre de la norme consistent en l'ajout de trois agrégats : les dépenses du troisième programme d'investissements d'avenir ^{116 ( * )} , la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions , au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane ainsi qu' une partie du reliquat des dépenses des comptes spéciaux non prises en compte dans la norme de dépenses pilotables - soit les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Demeurent exclus de cette norme élargie le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » et les programmes liés au désendettement . En effet, les dépenses des programmes liés au désendettement ne doivent pas être contraintes par une norme alors qu'elles permettent de réduire la dette de l'État et les recettes comme les dépenses du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » sont difficiles à anticiper dans la mesure où elles dépendent des conditions de marché.

Décomposition de l'évolution des crédits couverts par la norme de dépenses « élargie » entre norme « en volume » et objectif de dépenses totales

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Au total, l'objectif de dépenses totales de l'État s'élève à 424,7 milliards d'euros en 2018 contre environ 408 milliards d'euros de dépenses comprises dans le périmètre de l'ancienne norme « en volume ». Cette extension du périmètre d'environ 14,5 milliards d'euros résulte principalement de l'intégration de certaines dépenses des budgets annexes et comptes spéciaux au sein de la norme « pilotable » et de la norme élargie (environ 8,5 milliards d'euros au total) et de l'ajout de la fraction de TVA affectée aux collectivités territoriales (4,1 milliards d'euros en 2018).

B. UNE DIMINUTION EN VOLUME DES DÉPENSES PILOTABLES DE L'ÉTAT CONCENTRÉE SUR LA FIN DU QUINQUENNAT

Les dépenses pilotables diminueraient de 3,3 % en volume sur la période de programmation (2018-2022) et de 2,7 % sur le quinquennat (2017-2022). Cependant, la réduction des dépenses sous norme débuterait à partir de 2019 seulement, quoique de façon très modérée (- 0,4 % en volume) et s'accentuerait en 2020 (réduction de 1 % en volume chaque année à partir de 2020).

L'objectif fixé sur les dépenses totales de l'État est celui d'une quasi-stabilisation , avec une très légère baisse de - 0,1 % en volume sur la période de programmation et une hausse de 0,6 % sur le quinquennat. Là encore, les deux premières années de la période voient les taux d'évolution les plus importants (+ 0,7 % en 2018 et + 0,6 % en 2019 en volume) et l'effort est reporté, pour l'essentiel, sur les trois dernières années du quinquennat .

Trajectoire des dépenses sous norme, en valeur et en volume, de 2017 à 2022

(en euros courants et constants de 2018)

		2017	2018	2019	2020	2021	2022	2022-2018	2022-2017
En valeur	Dépenses pilotables	252,8	256,9	258,6	259,7	261,6	263,6
	Taux d'évolution		1,6%	0,7%	0,4%	0,7%	0,8%	2,61%	4,18%
En volume	Dépenses pilotables	255,3	256,9	255,8	253,3	250,8	248,4
	Taux d'évolution		0,6%	-0,4%	-1,0%	-1,0%	-1,0%	-3,32%	-2,72%
En valeur	Dépenses totales	417,4	424,7	431,8	437,8	442,2	450,2
	Taux d'évolution		1,7%	1,7%	1,4%	1,0%	1,8%	6,00%	7,60%
En volume	Dépenses totales	421,6	424,7	427,1	427,1	423,9	424,2
	Taux d'évolution		0,7%	0,6%	-0,0%	-0,7%	0,1%	-0,1%	0,6%

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi)

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LE PÉRIMÈTRE

L'évolution du périmètre des normes de dépenses répond, pour partie, à des remarques formulées à plusieurs reprises par votre rapporteur ^{117 ( * )} , en particulier concernant l'inadéquation du traitement des prélèvements sur la trésorerie des opérateurs et le caractère non pilotable du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.

Opportunes, les modifications apportées par le présent article sur ces deux points peuvent aussi apparaître opportunistes : elles interviennent alors que les prélèvements sur la trésorerie des opérateurs, qui ont déjà été conséquents, touchent leurs limites et que le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne s'apprête probablement à connaître une nouvelle phase de hausse après plusieurs années marquées par des réductions récurrentes.

L'intégration des dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux devrait permettre, dans son principe, de porter un regard plus global sur les dépenses de l'État. Cependant, elle implique des retraitements importants, de l'ordre de 6 milliards d'euros, des flux internes au budget de l'État. Au regard de l'ampleur des contournements de la charte de budgétisation ces dernières années, ces « retraitements » appellent la plus grande vigilance de la part du Parlement , d'autant plus que le périmètre des dépenses des comptes spéciaux intégrées au calcul de la norme de dépenses pilotables et de l'objectif de dépenses totales n'est pas particulièrement intuitif.

Plus complètes, ces nouvelles normes n'en sont donc pas pour autant plus lisibles .

En outre, le rapport annexé ne propose aucune définition des « dépenses exceptionnelles » qui pourraient être écartées de la norme : il faut gager que cette omission implique l'absence prévisible de telles dépenses sur le quinquennat - il convient en particulier de noter que les crédits du grand plan d'investissement seront intégrés à la norme de dépenses pilotables de l'État .

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'article 27 bis , l'amendement COM-45 de votre rapporteur visant à ce que la liste des retraitements de flux internes au budget de l'État ainsi que l'inventaire des programmes des comptes spéciaux (comptes d'affectation spéciale et comptes de concours financiers) intégrés à la norme de dépenses pilotable d'une part et à l'objectif de dépenses totales de l'État d'autre part soient précisés chaque année en prévision et en exécution , respectivement au sein du projet de loi de finances de l'année et dans le cadre du projet de loi de règlement des comptes et d'approbation du budget.

Votre commission a également adopté, à l'article 27 bis , l'amendement COM-46 de votre rapporteur tendant à ce que les critères selon lesquels le Gouvernement pourrait être amené à retenir le caractère « exceptionnel » d'une dépense au cours du quinquennat soient précisés en annexe au projet de loi de finances de l'année, au sein de la charte de budgétisation. Une telle définition pourrait par exemple s'inspirer de celle mise en oeuvre par la commission européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif ^{118 ( * )} .

B. SUR LA TRAJECTOIRE

Comme cela a été souligné précédemment, les objectifs attachés aux deux normes de dépenses reportent l'essentiel des efforts sur les trois dernières années du quinquennat - ce qui correspond d'ailleurs à l'économie générale de la trajectoire des finances publiques définie par le Gouvernement.

En outre, le respect des plafonds fixés au présent article suppose des économies complémentaires issues du processus « Action publique 2022 » à hauteur de 4,5 milliards d'euros en 2020.

Si la mise en oeuvre d'une démarche volontariste d'identification d'économies ciblées, rompant avec la logique du « rabot » privilégiée par le précédent Gouvernement, paraît louable, l'échec de la « modernisation de l'action publique » (MAP) puis des « revues de dépenses » témoigne du fait que l'identification d'économies par des revues de dépenses ou des processus similaires ne porte pas toujours ses fruits faute d'appropriation des propositions de réformes par les pouvoirs publics. Aussi l'ampleur des économies à documenter associée au caractère extrêmement contraint du calendrier - comité devant rendre ses conclusions dans le courant du premier semestre 2018 - incitent à la plus grande prudence .

Au total, les objectifs d'évolution des deux normes de dépenses fixés par le Gouvernement paraissent raisonnables , tant du point de vue de la méthodologie de calcul que de leur évolution pluriannuelle sur la totalité de la période. Reste à savoir s'ils seront tenus : le report des efforts sur la fin du quinquennat et leur absence de documentation laisse craindre, pour l'heure, un dérapage de la dépense.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 8 bis (nouveau)

Encadrement de l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs

. Commentaire : le présent article vise à encadrer l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs en prévoyant une réduction cumulée de 50 000 postes sur la période 2018-2022, conforme aux annonces du Président de la République.

Résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-28 de son rapporteur, le présent article vise à encadrer l'évolution des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation, comme le prévoyaient les précédentes lois de programmation des finances publiques.

Ainsi, l'article 9 de la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 prévoyait que le plafond global des autorisations d'emplois de l'État et de ses opérateurs serait stabilisé sur la période de programmation.

Le présent projet de loi ne comporte, a contrario , aucun engagement en la matière.

Or, lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron a affirmé souhaiter réduire le nombre d'agents publics de 120 000 emplois sur la durée du quinquennat, dont 50 000 postes dans la fonction publique d'État. Une telle diminution supposerait, si l'effort était équitablement réparti sur chacune des années de la période, une suppression nette d'environ 10 000 postes par an de 2018 à 2022. D'après l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2018, le solde global des créations et suppressions d'emplois devrait s'élever à 1 600 ETP en 2018, soit seulement 3 % de l'objectif prévu sur le quinquennat.

Le présent article vise donc à assurer la lisibilité des engagements pris par le Gouvernement en matière d'effectifs de la fonction publique d'État pour la période de programmation : il prévoit une trajectoire conforme aux annonces du Président de la République, avec une réduction cumulée de 50 000 postes sur le quinquennat .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 8 ter (nouveau) - Ajustement des plafonds d'emplois à l'exécution

Commentaire : le présent article prévoit que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée sur la dernière année pour laquelle les données d'exécution sont disponibles, corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.

Résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-29 de son rapporteur, le présent article vise à ce que les plafonds d'emplois retrouvent une utilité en matière de pilotage et de contrôle par le Parlement de l'évolution des effectifs de l'État.

En effet, depuis plusieurs années et pour de nombreux ministères, le plafond d'emplois apparaît décorrélé de l'exécution réelle des emplois. En outre, le caractère surcalibré des plafonds d'emplois peut laisser accroire une situation de vacances de postes alors même que l'ensemble des postes ouverts sont pourvus.

Le présent article prévoit donc que les plafonds d'emplois ne peuvent excéder de plus de 2 % l'exécution réelle des emplois constatée et corrigée de l'impact des schémas d'emplois réalisés ou prévus depuis cette date.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 9 - Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national de dépenses d'assurance maladie

. Commentaire : le présent article encadre l'évolution, au cours de la période 2018-2020, des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{119 ( * )} avait introduit deux nouveaux outils de pilotage des dépenses de sécurité sociale en définissant une trajectoire pluriannuelle, en montants, de l' objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l' objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ^{120 ( * )} . L'inscription de ces derniers dans les lois de programmation des finances publiques constitue désormais une exigence de l'article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{121 ( * )} .

Ces deux objectifs permettent d' inscrire les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) dans la programmation des finances publiques . En effet, conformément à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, les lois de financement fixent les objectifs de dépenses, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Il convient de rappeler que le périmètre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) diffère sensiblement de celui des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale . Ce dernier intègre en effet les régimes complémentaires obligatoires, le régime d'indemnisation du chômage, les fonds participant au financement des organismes de sécurité sociale, etc.

En application de l'article 2 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ^{122 ( * )} (LOLFSS), « tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement de l'année, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ». Le dernier document triennal est annexé au projet de loi de financement pour l'année 2018.

Instauré en 1996, l' objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) comprend quant à lui les dépenses inhérentes aux soins de ville, aux établissements de santé ou encore aux établissements et services médico-sociaux. Voté chaque année par le Parlement dans le cadre des lois de financement, il représente le montant prévisionnel des dépenses de l'assurance maladie . Le taux d'évolution étant, par définition, inférieur à la croissance tendancielle des dépenses d'assurance maladie, des mesures nouvelles d'économies sont proposées chaque année afin d'assurer le respect de l'ONDAM . En outre, la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ^{123 ( * )} a introduit dans le code de la sécurité sociale un article L. 114-4-1 créant un « Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie [...] chargé d'alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d'assurance maladie et l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de [l'ONDAM] ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit, à périmètre constant, les parts de produit intérieur brut et montants, exprimés en euros courants, que ne peuvent excéder respectivement l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour les années 2018 à 2020.

S'agissant des dépenses des ROBSS, l'objectif est, de façon inédite , fixé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), soit un objectif de dépenses équivalent à 21,2 % du PIB en 2018, 21 % en 2019 et 20,8 % en 2020 . Ainsi, la trajectoire d'évolution des dépenses des ROBSS entre 2018 et 2020 serait moins dynamique que celle du PIB.

Le tableau ci-après présente également les plafonds des dépenses des ROBSS pour les trois prochaines années exprimés en euros courants.

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS) entre 2018 et 2020

(en % et en milliards d'euros)

	2018	2019	2020
En % du PIB	21,2 %	21 %	20,8 %
En euros courants	498	507,8	519,1

Sources : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Le « point de départ » en 2018 serait presque identique au « point d'arrivée » fixé pour 2017 par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 et s'établit à 498 milliards d'euros.

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS) entre 2015 et 2020

(en milliards d'euros)

	2015	2016	2017	2018	2019	2020
LPFP 2014-2019	476,6	486,8	498,3
LPFP 2018-2022				498	507,8	519,1

Sources : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Le niveau et le rythme d'évolution de l' objectif national de dépenses d'assurance maladie ( ONDAM) sont augmentés. Alors que la précédente loi de programmation des finances publiques prévoyait une évolution moyenne de l'ONDAM de 2 % par an entre 2015 et 2017, ce taux est augmenté à 2,3 % par an entre 2018 et 2020.

Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) entre 2015 et 2018

(en milliards d'euros)

	2015	2016	2017	2018	2019	2020
LPFP 2014-2019	182,3	186,0	189,5
LPFP 2018-2022				195,2	199,7	204,3

Sources : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La définition d'une trajectoire pluriannuelle de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est indispensable. En effet, les dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale représentaient 477,1 milliards d'euros en 2016, selon les données relatives à l'exécution contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, soit une part substantielle des dépenses des administrations publiques .

Votre rapporteur général note le caractère contenu de la dépense publique dans le périmètre des ROBSS , traduit par une évolution moindre que celle du PIB sur la période de la programmation proposée . Néanmoins, la présentation inédite de cet objectif en pourcentage du PIB évite en réalité au Gouvernement l'affichage d'une progression soutenue, en euros.

Le choix d'exprimer l'objectif des dépenses des ROBSS en pourcentage du PIB, et non plus en valeur, comme c'était pourtant le cas dans les précédentes lois de programmation des finances publiques, est justifié par le Gouvernement à « fins de comparaison avec les montants relatifs aux administrations de sécurité sociale indiqués dans le rapport annexé au projet de loi » ^{124 ( * )} .

Or, dans le rapport annexé au présent projet de loi, la trajectoire de solde des ASSO jusqu'en 2022 est exprimée à la fois en pourcentage du PIB et en milliards d'euros courants. En tout état de cause, votre rapporteur général note que ce choix permet au Gouvernement d'afficher une diminution de la part de ces dépenses dans le PIB , passant de 21,2 % du PIB en 2018 à 20,8 % en 2020, tirant en réalité profit du dynamisme projeté de la croissance d'ici 2020.

L'expression de l'objectif en euros courants n'aurait pas permis l'affichage d'une telle réduction, dès lors que l'objectif de dépenses dépasserait 519 milliards d'euros en 2020, révélant une progression presque identique entre 2018 et 2020 (+ 4,2 %) qu'entre 2015 et 2017 (+ 4,6 %). Aussi votre rapporteur général par son amendement COM-30 souhaite-t-il que l'objectif de dépenses des ROBSS en euros courants soit également affiché dans la loi.

En outre, l'ONDAM progresserait de 2,3 % par an entre 2018 et 2020, soit une évolution supérieure à celle fixée dans la précédente loi de programmation - même si le plafond fixé pour 2017 serait dépassé, en raison d'un relèvement de l'ONDAM de 1,75 % à 2,1 % pour 2017, dénoncé par Francis Delattre dans son rapport pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ^{125 ( * )} .

Le Gouvernement estime que les dépenses relevant de l'ONDAM affichent un tendanciel de croissance de 4,5 % par an . Aussi, afin d'abaisser le taux effectif d'évolution, il est nécessaire de réaliser un certain montant d'économies chaque année - qui figurent dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale sous la notion de mesures nouvelles d'économies. Il apparaît donc que près de 4,2 milliards d'euros d'économies devraient être réalisées en 2018, de manière à respecter la cible d'évolution de l'ONDAM présentée dans le présent article.

S'il s'agit d'un objectif d'économies proche de celui prévu pour 2017 (4,1 milliards d'euros), l'effort à consentir serait toutefois plus élevé : comme le souligne le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 27 septembre dernier, « l'effort d'économies devrait être accru par le fait que certaines mesures facilitant artificiellement le respect de l'ONDAM en 2017 ne seraient pas reconduites en 2018 » ^{126 ( * )} .

Il convient de rappeler que le relèvement de l'ONDAM pour 2018 apparaissait à bien des égards inévitable , en raison notamment de la comptabilisation de fausses économies en 2017 ^{127 ( * )} et de la montée en charge de mesures déjà adoptées, telles la convention médicale d'août 2016 revalorisant les tarifs des consultations médicales. Pour autant, la stratégie retenue appelle deux remarques.

D'une part, votre rapporteur général salue la mise en place d'une charte de l'ONDAM , annexée au présent projet de loi de programmation, qui devra permettre d'apprécier l'évolution de l'ONDAM à périmètre constant.

D'autre part, le maintien d'un taux d'évolution de l'ONDAM exigeant, à hauteur de 2,3 % jusqu'en 2020, devra s'accompagner de mesures d'économies réelles et correctement estimées , par rapport à des hypothèses d'évolution tendancielle des dépenses dont la fiabilité doit être renforcée , comme le recommande la Cour des comptes ^{128 ( * )} .

L'action sur l'évolution tendancielle des dépenses repose quant à elle en effet essentiellement sur des réformes structurelles , indispensables afin d'en abaisser l'augmentation .

En tout état de cause, alors qu'une réflexion approfondie doit impérativement s'engager afin d'infléchir durablement l'évolution des dépenses de sécurité sociale, votre rapporteur déplore l'absence d'identification et partant, de chiffrage, des économies devant découler de la trajectoire des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ( ROBSS).

En effet, alors même que le Gouvernement semble engager une réforme du cadre de pilotage financier de la sécurité sociale, appelée de ses voeux par la Cour des comptes, afin que « soit assurée une contribution effective de cette dernière à la trajectoire de redressement des finances publiques » ^{129 ( * )} , votre rapporteur général regrette le manque d'informations apportées au Parlement quant au contenu des mesures de maîtrise des dépenses publiques dans le champ de la sécurité sociale sur les trois prochaines années.

Tout au plus le Gouvernement se contente-t-il d'affirmer que « le solde des ASSO devenant excédentaire dès 2018, il est supposé qu'une partie de l'amélioration du solde de celles-ci sera rapatrié vers l'État, afin de mieux répartir les efforts entre sous-secteur et de réduire le déficit budgétaire ».

Si cette logique fait sens dans une perspective de solde des administrations publiques, il est regrettable que le débat sur ce sujet soit reporté au milieu de l'année 2018, alors que même que la modification de la structure du financement de la protection sociale proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 aurait pu en constituer le socle .

L'article 23 du présent projet de loi prévoit en effet qu'un rapport sera remis au Parlement au premier trimestre 2018 sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, et le Gouvernement précise que « la mise en place pratique de ce transfert, comme son évaluation plus fine, sera étudiée à l'occasion des prochains textes financiers ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 10 - Fixation d'objectifs en matière de finances des collectivités territoriales
et mise en place d'une procédure de contractualisation

. Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, la fixation de deux objectifs en matière d'évolution des finances des collectivités territoriales et de leurs groupements, assortie d'un mécanisme de sanction, et, d'autre part, la mise en place d'une procédure de contractualisation avec les collectivités et groupements les plus importants.

I. LA FIXATION D'OBJECTIFS EN MATIÈRE D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DU BESOIN DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LE DROIT EXISTANT

1. L'institution d'un objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel) par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Les finances locales n'étaient pas totalement absentes des lois de programmation des finances publiques antérieures à 2014 : l'article 9 de la loi de programmation 2012-2017 ^{130 ( * )} dispose par exemple que les collectivités territoriales « contribuent à l'effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées », son article 2 procède à une décomposition par sous-secteur des prévisions d'évolution du solde public, tandis que son article 13 fixe l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités. Mais c'est la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 ^{131 ( * )} (article 11) qui a défini pour la première fois un objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel) sur le modèle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).

La mise en place de cet objectif reprenait ainsi la proposition n° 48 du rapport Lambert-Malvy ^{132 ( * )} qui recommandait « sans être prescriptif [...] [d'] identifier des objectifs nationaux d'évolution des dépenses des administrations locales ».

Non-contraignant, l'Odedel est fixé en pourcentage d'évolution annuelle de la dépense publique locale, définie par l'article 11 précité comme « la somme des dépenses réelles en comptabilité générale des sections de fonctionnement et d'investissement, nettes des amortissements d'emprunts ». L'annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » précise en outre que « les dépenses incluses dans l'Odedel n'intègrent pas les dépenses des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes . En outre, le champ des données sur lesquelles l'Odedel est construit est celui des budgets principaux des collectivités, excluant les budgets annexes ».

Pour les années 2014 à 2017, l'Odedel était fixé par l'article 11 précité conformément au tableau infra .

Objectif d'évolution de la dépense publique locale

(évolution annuelle en valeur, en pourcentage)

	2014	2015	2016	2017
Objectif d'évolution de la dépense publique locale	1,2 %	0,5 %	1,9 %	2 %
Dont évolution de la dépense de fonctionnement	2,8 %	2,0 %	2,2 %	1,9 %

Source : loi de programmation des finances publiques 2014-2019

L'article 30 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoyait qu'à partir de 2016, l'Odedel devait être actualisé et décliné par niveau de collectivité territoriale après consultation du comité des finances locales. Les projets de loi de finances pour les années 2016 et 2017 ont ainsi procédé à une actualisation de cet objectif et à sa déclinaison par niveau de collectivité territoriale (cf. tableau ci-dessous).

Objectif d'évolution de la dépense publique locale pour 2016 et 2017
actualisé et décliné par niveau de collectivité territoriale

(en pourcentage, en valeur)

	2016	2017
Collectivités locales et leurs groupements	1,20 %	2,00 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	1,60 %	1,70 %
Bloc communal	1,00 %	2,10 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	1,10 %	1,30 %
Communes	1,20 %	2,10 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	1,30 %	1,30 %
EPCI à fiscalité propre	0,60 %	2,10 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	0,70 %	1,30 %
Départements	1,90 %	2,20 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	2,70 %	2,60 %
Régions	0,40 %	0,80 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	0,60 %	1,10 %

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Enfin, l'article 30 précité a mis en place un mécanisme de suivi de la mise en oeuvre de l'Odedel. Un rapport établissant un bilan de l'exécution de cet objectif doit ainsi être présenté chaque année par le Gouvernement au comité des finances locales avant le débat d'orientation des finances publiques. Ce rapport est en outre transmis aux commissions des finances des deux assemblées .

Le respect de cet objectif s'appuyait sur la baisse des dotations de l'État (cf. infra ).

2. Un effort supérieur de 12 milliards d'euros à l'objectif posé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Comme le montre le graphique ci-après, l'objectif d'évolution de la dépense locale a été plus que respecté au cours des trois dernières années.

Évolution des dépenses des collectivités territoriales par rapport
à l'objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques pour
les années 2014 à 2019

(en milliards d'euros)

* Le montant des dépenses pour 2013 a été actualisé à partir des chiffres issus de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2017)

En 2014, 2015 et 2016, les dépenses des collectivités territoriales ont diminué à hauteur de respectivement 0,1 %, 1 % et 0,8 %, alors que l'Odedel prévoyait une augmentation à hauteur de respectivement 1,2 %, 0,5 % et 1,9 %. En montant, cet écart par rapport aux hypothèses de la LPFP s'est élevé à 3 milliards d'euros en 2014, 6 milliards d'euros en 2015 et 12 milliards d'euros en 2016. En 2016, l'écart à l'actualisation a atteint à 4,3 milliards d'euros.

Au total, les collectivités territoriales ont réalisé un effort supérieur de 12 milliards d'euros à l'objectif posé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 .

Ainsi que le relevait votre rapporteur général dans son rapport sur l'exécution du budget 2016 ^{133 ( * )} , l'amélioration du solde constatée en 2016 résulte uniquement d'un effort des administrations publiques locales et, dans une moindre mesure, des administrations de sécurité sociale, tandis que le solde de l'État se dégradait de 2,5 milliards d'euros.

Contributions des différentes catégories d'administrations publiques
à l'évolution du déficit public entre 2015 et 2016

(en milliards d'euros)

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Insee, comptes nationaux)

Ainsi, en 2016, la réduction du déficit a été portée à hauteur de 60 % par les administrations publiques locales alors que celles-ci ne représentent que 20 % des dépenses et des recettes publiques . Au total, les administrations publiques locales sont le seul secteur ayant connu un excédent en 2016 (3 milliards d'euros) du fait d'une hausse modérée des recettes (+ 0,4 % en 2016, après + 0,9 % en 2015) et d'une nouvelle baisse des dépenses (- 0,8 % en 2016, après - 0,9 % en 2015). Cet effort a notamment pesé sur les dépenses d'investissement. En 2016, l'investissement des collectivités territoriales a ainsi connu une diminution de 3 % après avoir diminué de 8,4 % en 2015 et de 7,7 % en 2014 .

Évolution des dépenses d'investissement des collectivités territoriales

(en milliards d'euros)

Champ : hors remboursements de dette

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2017)

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. La réaffirmation de l'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques

Le I du présent article prévoit que les collectivités participent à « l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées ». Or, comme il a été rappelé supra , cette association tenait jusqu'à présent davantage de la pétition de principe que d'une réelle participation des collectivités territoriales à la définition de leviers d'économies, ces dernières subissant la diminution des concours de l'État décidée de manière unilatérale. La logique contractuelle proposée par le présent article (cf. infra ) apparaît à cet égard plus cohérente avec le principe énoncé par le I du présent article.

2. La fixation de deux objectifs en matière de finances locales

a) La détermination de deux agrégats devant faire l'objet d'une présentation au niveau local

Le II du présent article fixe deux « agrégats » devant faire l'objet d'un suivi par chaque collectivité territoriale ou groupement à fiscalité propre : l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement et l'évolution du besoin de financement annuel . Ce dernier est défini par le II du présent article comme « les emprunts minorés des remboursements de dette ».

Des objectifs d'évolution de ces deux « agrégats » doivent ainsi être déterminés par chaque collectivité lors de son débat sur les orientations budgétaires .

Il est précisé que le champ de ces deux « agrégats » inclut les budgets principaux ainsi que les budgets annexes .

b) Des objectifs fixés au niveau national

Le III du présent article fixe les trajectoires d'évolution de ces deux « agrégats » au niveau national .

i. L'objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement

S'agissant des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre, il est ainsi prévu qu' entre 2018 et 2022, celles-ci devront progresser à un rythme maximum de 1,2 % par an en valeur, à périmètre constant . Par rapport à l'évolution tendancielle retenue par le Gouvernement (cf. infra ), cette progression correspond à un effort cumulé entre 2018 et 2022 s'élevant à 13 milliards d'euros .

Objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre

(évolution annuelle en valeur)

2018	2019	2020	2021	2022
1,20 %	1,20 %	1,20 %	1,20 %	1,20 %

Source : présent projet de loi de programmation des finances publiques

L'annexe au projet de loi de finances pour 2018 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » décline ce nouvel Odedel par catégorie de collectivités pour l'année 2018.

Déclinaison par catégorie de collectivités territoriales
de l'Odedel pour 2018

Collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre	1,2%
Bloc communal	1,1%
Communes	1,1%
EPCI à fiscalité propre	1,1%
Départements	1,4%
Régions	1,2%

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2018 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Trajectoires d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement
des collectivités territoriales et de leurs groupements

(en valeur, en milliards d'euros)

* Au sens strict, l'écart entre les deux trajectoires s'élève à 13,99 milliards d'euros, mais le Gouvernement ayant fixé un objectif d'économies de 13 milliards d'euros, par mesure de lisibilité, ce chiffre a été ramené à 13 milliards d'euros. Par ailleurs, en rebasant la trajectoire tendancielle sur le montant des dépenses de fonctionnement retraité des économies réalisées chaque année, cet écart ne serait que de 13,32 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur général

L'objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement repose sur les hypothèses suivantes :

- une base de dépenses 2017 s'élevant à 200 milliards d'euros, correspondant aux dépenses hors investissement de l'ensemble des administrations publiques locales et non des seules collectivités territoriales. Celles-ci incluent par conséquent les dépenses des agences de l'eau, de la Société du Grand Paris et des chambres de commerce et d'industrie ;

- un taux de croissance des dépenses de fonctionnement constant estimé à 2,5 % par an en valeur . Ce pourcentage correspond à la moyenne constatée entre 2009 et 2014 pour l'ensemble des administrations publiques locales ;

- une inflation comprise entre 1,3 % et 1,4 % par an en moyenne.

ii. L'objectif d'amélioration du besoin de financement

Le III du présent article fixe en outre la trajectoire d'évolution du besoin de financement des collectivités territoriales et de groupements à fiscalité propre . Au niveau national, celui-ci devra connaître une diminution à hauteur de 2,6 milliards d'euros par an entre 2018 et 2022 , soit une réduction cumulée s'élevant à 13 milliards d'euros en fin de période .

Objectif d'évolution du besoin de financement des collectivités territoriales
et des groupements à fiscalité propre

(évolution annuelle en milliards d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022
Réduction annuelle du besoin de financement	- 2,6	- 2,6	- 2,6	- 2,6	- 2,6
Réduction cumulée du besoin de financement	- 2,6	- 5,2	- 7,8	- 10,4	- 13

Source : présent projet de loi de programmation des finances publiques

L'évolution du besoin de financement repose quant à elle sur deux hypothèses : une trajectoire des dépenses d'investissement qui n'est pas modifiée par les économies réalisées en fonctionnement et un besoin de financement stable tendanciellement. Sous ces hypothèses, les économies en dépenses de fonctionnement seront intégralement affectées au désendettement et donc à la réduction du besoin de financement ^{134 ( * )} .

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement prévoyant que les objectifs d'évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement inscrits au présent article 10 doivent faire l'objet d'une déclinaison par catégorie de collectivités territoriales et d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Cet amendement reprend ainsi les dispositions de l'article 30 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 précité s'agissant de l'Odedel.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un encadrement légitime de l'évolution des dépenses des collectivités territoriales

Le III du présent article propose une nouvelle version de l'Odedel, fondée non plus sur l'évolution des dépenses totales des collectivités territoriales et de leurs groupements, mais sur l'évolution des seules dépenses de fonctionnement.

La commission a adopté un amendement COM-14 de Victorin Lurel qui décline ces objectifs par catégorie de collectivité et d'EPCI et qui prévoit de tenir compte de leur situation financière.

Ainsi qu'il l'avait indiqué lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, votre rapporteur général considère que, dès lors que l'on veut maîtriser les dépenses publiques, la fixation d'un objectif d'évolution des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements n'est pas contestable, compte tenu du poids de celles-ci dans la dépense publique (environ 20 %).

Le choix d'exclure les dépenses d'investissement du champ couvert par ce nouvel objectif apparaît en outre bienvenu dans la mesure où celles-ci ont déjà significativement diminué au cours des trois dernières années du fait de la baisse des dotations de l'État.

2. Un effort demandé aux collectivités territoriales largement sous-estimé

a) Une trajectoire qui implique une diminution de l'ordre de 2 milliards d'euros des dépenses en volume

La communication du Gouvernement ainsi que la présentation du présent article laissent accroire que les objectifs fixés par le présent article ne se traduiront pas par une baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Si cette interprétation est exacte en valeur, elle est fausse en volume.

En effet, en prenant en compte les hypothèses d'inflation retenues par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi de programmation des finances publiques, l'évolution en volume - c'est-à-dire corrigée de l'inflation - des dépenses de fonctionnement sur la période 2018-2022 est négative (- 1,2 % au total, correspondant à un taux d'évolution annuel moyen de - 0,2 %) .

Ainsi, les dépenses de fonctionnement augmenteraient en volume en 2018 (+ 0,2 %) et en 2019 (+ 0,1 %), avant de diminuer légèrement en 2020 (- 0,2 %), puis plus fortement en 2021 et 2022 (- 0,6 % chaque année) .

Trajectoire des dépenses réelles de fonctionnement
des collectivités territoriales et de leurs groupements proposée par l'article 10

(en volume, en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Il convient de noter que le choix du Gouvernement de retenir un objectif d'évolution en valeur constant (+ 1,2 %) permet de n'accentuer l'effort qu'en fin de période et laisse donc plus de temps aux collectivités territoriales pour mettre en oeuvre les mesures nécessaires à l'atteinte des objectifs prévus par le présent article .

En effet, pour un même montant d'économie en valeur à l'horizon 2022 (13 milliards d'euros), la fixation d'un objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement en volume annuel constant (- 0,2 %) se serait traduite par un effort très important des collectivités territoriales en début de période et plus faible en fin de période.

b) Un tendanciel de la dépense locale sous-évalué

i. Une période de référence qui n'est pas représentative de l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales sur plus long terme

L'hypothèse d'évolution tendancielle des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales se fonde sur la moyenne des années 2009-2014 .

Si le Gouvernement justifie ce choix en indiquant que la période retenue permet d'exclure la crise financière ainsi que les baisses importantes de la dotation globale de fonctionnement intervenues à compter de 2015, votre rapporteur général note que cette période s'est également caractérisée par un taux d'évolution annuelle des dépenses de fonctionnement particulièrement faible .

Comme le montre le tableau ci-dessous, sur la période 2004-2016, le taux de croissance annuel moyen des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales en valeur s'est ainsi élevé à 3,25 % , soit 30 % de plus que le chiffre de 2,5 % retenu par le Gouvernement.

Évolution des dépenses de fonctionnement
des administrations publiques locales entre 2004 et 2016

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

Par ailleurs, le présent article établit le taux annuel moyen de croissance des dépenses des collectivités territoriales sur la base de l'évolution des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales, et non des seules collectivités territoriales et de leurs groupements. Comme le montre le tableau ci-dessous, sur la période 2004-2016, le taux d'évolution des dépenses de fonctionnement des seules collectivités territoriales et de leurs groupements est encore supérieur et s'élève à 3,5 % par an en moyenne .

Sur la période 2009-2014 retenue par le Gouvernement, ce taux est également supérieur à celui prévu par le présent article et s'élève à près de 2,8 %.

Évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales

(en valeur, en milliards d'euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT)	1,7%	1,8%	1,7%	1,5%	2,8%	0,1%	1,5%	2,1%	1,9%	0,7%	0,4%	0,0%	0,2%
Dépenses de fonctionnement (y compris charges financières) (Valeur en Mds€ - OFL)	111,2	118,3	124,2	132,6	140	145,5	148,8	153	157,97	162,68	166,73	168,79	168,51
Évolution annuelle en valeur		6,4%	5,0%	6,8%	5,6%	3,9%	2,3%	2,8%	3,2%	3,0%	2,5%	1,2%	-0,2%

Source : rapports de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales

ii. Les efforts structurels déjà réalisés par les collectivités territoriales sur la période de référence n'ont pas été neutralisés

Si l'on admet de prendre comme base de définition du tendanciel la période 2009-2014, il faut a minima neutraliser les efforts structurels réalisés par les collectivités territoriales sur cette période.

Tout d'abord, la non-indexation sur l'inflation des dépenses de personnel est toujours considérée comme un effort par rapport au tendanciel. Ainsi, s'agissant de l'État, le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016 note ainsi que « la stabilité du point de la fonction publique [permet] de dégager une économie de plus de 0,6 Md€ par rapport à une hypothèse tendancielle de revalorisation à l'inflation (0,8 % prévu en moyenne sur 2015-2017 dans le programme de stabilité 2015-2018) ». Si cet effort est pris en compte pour l'État, il doit également l'être pour les collectivités territoriales. Or il représente un montant de près de 5 milliards d'euros en 2014 par rapport à 2009.

Par ailleurs, l'année 2014 a été marquée par une première diminution des concours de l'État aux collectivités territoriales à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Il convient de prendre en compte dans le montant 2014 des dépenses de fonctionnement cette mesure qui a impliqué un effort structurel de même ampleur.

c) Un effort demandé aux collectivités territoriales en réalité de l'ordre de 21 milliards d'euros

Votre rapporteur général a souhaité calculer un tendanciel corrigé des éléments rappelés ci-dessus, afin de mesure l'effort demandé aux collectivités territoriales de façon précise.

Correction du tendanciel du Gouvernement

(en milliards d'euros et en %)

	2009	2010*	2011	2012	2013	2014
Dépenses de fonctionnement (APUL)	173,63	176,82	180,61	186,26	191,82	196
Rémunération des salariés (APUL)	67,05	68,86	70,3	72,57	74,92	77,64
Inflation	0,10%	1%	2,10%	2,00%	0,90%
Point d'indice base 100 en 2009	100	100,1	101,35	103,48	105,55	106,5
Dépenses de personnel s'il y avait eu indexation		68,93	71,08	74,91	78,89	82,48
Effort structurel des collectivités territoriales sur les dépenses de personnel		0,07	0,78	2,34	3,97	4,84
Effort structurel à la suite de la baisse des dotations de 1,5 milliard d'euros en 2014						1,5
Dépenses de fonctionnement corrigées	173,63	176,89	181,39	188,60	195,79	202,34
Taux de croissance annuel moyen des dépenses de fonctionnement						3,11%

* Une hausse du point d'indice de 0,5 % est intervenue en juillet 2010, par hypothèse, le taux d'inflation appliqué aux dépenses de personnel a donc été diminué de 0,5 point.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'Insee

Ce taux de 3,1 % d'évolution tendancielle des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales correspond à un taux d'évolution de 1,9 % en volume 1,9 %, très proche de celui retenu par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017 (1,8 %).

En retenant cette hypothèse de croissance tendancielle des dépenses de fonctionnement des administrations publiques, limiter leur évolution à 1,2 % par an comme le propose le présent article se traduirait en réalité par des économies de l'ordre de 21 milliards d'euros .

*

À l'initiative de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement COM-31 visant à modifier la trajectoire d'évolution prévue au tableau de l'alinéa 8 du présent article 10 en prévoyant une augmentation des dépenses de fonctionnement de 1,9 % par an en valeur, contre 1,2 % tel que le prévoyait le présent article dans sa rédaction initiale. Cette modification permet de respecter l'objectif de 13 milliards d'euros d'économie tout en prenant en compte l'évolution tendancielle réelle des collectivités territoriales.

II. UNE TRAJECTOIRE PARTIELLEMENT MISE EN PLACE PAR CONTRACTUALISATION ET ASSORTIE D'UNE MÉCANISME DE SANCTION

A. LE DROIT EXISTANT : UNE TRAJECTOIRE ASSISE SUR UNE BAISSE DES DOTATIONS RÉPARTIE DE FAÇON UNIFORME

Entre 2014 et 2017, le respect de la trajectoire de dépenses des collectivités territoriales était assis sur une baisse des concours financiers que l'État leur verse, à due concurrence de l'effort d'économie demandé par rapport à l'évolution tendancielle de leurs dépenses.

Ainsi, dès le second semestre 2012, la loi de programmation des finances publiques ^{135 ( * )} prévoyait qu'ils diminuent de 750 millions d'euros en 2014 puis de 750 millions d'euros supplémentaires en 2015. En février 2013, le Gouvernement d'alors annonçait le doublement de ces montants. Fin 2014, la nouvelle loi de programmation des finances publiques ^{136 ( * )} prévoyait que ces concours financiers diminuent de 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017. Ainsi, au total, ces concours devaient diminuer de 12,5 milliards d'euros en 2017 par rapport à leur niveau de 2013 . En 2017 toutefois, l'effort demandé au bloc communal a été divisé par deux, ramenant l'effort total sur la période à 11,5 milliards d'euros.

S'il avait initialement été envisagé de répartir cet effort de façon « péréquée », le comité des finances locales (CFL) avait finalement souhaité que cette répartition se fasse de façon uniforme . Cette proposition fut reprise par le Gouvernement et adoptée par le Parlement : la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) fut donc répartie entre échelons de collectivités en fonction de leurs recettes totales, puis, au sein de chaque échelon, en fonction d'autres clefs de répartition, non « péréquées », à l'exception de la répartition départementale.

Plus précisément, l'effort du bloc communal fut réparti à 70 % / 30 % entre communes et EPCI, ce rapport correspondant à leurs recettes réelles de fonctionnement ^{137 ( * )} , puis au sein de chacune de ces catégories en fonction du même critère. L'effort des départements fut réparti entre eux en fonction de la population, du revenu par habitant et du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Enfin, s'agissant des régions, l'effort fut réparti en fonction des recettes totales.

Répartition par échelon de collectivités territoriales
de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP)

(en millions d'euros)

	2014	2015	2016	2017	Total
Communes	588	1 450	1 450	725	4 213	36,7 %
EPCI	252	621	621	311	1 805	15,7 %
Bloc communal	840	2 071	2 071	1 036	6 018	52,4 %
Départements	476	1 148	1 148	1 148	3 920	34,2 %
Régions	184	451	451	451	1 537	13,4 %
Total	1 500	3 670	3 670	2 635	11 475	100,0 %

Source : commission des finances du Sénat

Ces montants doivent cependant être corrigés des hausses qu'ont pu connaître par ailleurs d'autres concours financiers de l'État , avec par exemple la création de la dotation de soutien à l'investissement local. L'évolution de « l'enveloppe normée des concours financiers de l'État », qui est celle à laquelle s'applique la norme d'évolution fixée par la loi de programmation des finances publiques, est retracée dans le tableau ci-dessous, qui montre que l'effort total sur la période s'est élevé à 9,5 milliards d'euros .

Évolution des concours financiers de l'État
aux collectivités territoriales par rapport à 2013

(en milliards d'euros)

	2013	2014	2015	2016	2017
Montant	58,31	56,84	53,6	50,99	48,79
dont baisse de la DGF depuis 2013	-	- 1,50	- 5,17	- 8,84	- 11,48
Évolution des concours financiers par rapport à 2013	-	- 1,47	- 4,71	- 7,32	- 9,52
	-	- 2,5 %	- 8,1 %	- 12,6 %	- 16,3 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les I à III du présent article prévoient la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des comptes publics et à la maîtrise de la dépense publique (cf. supra ). Les IV et V prévoient respectivement de mettre en oeuvre cette trajectoire par contractualisation, pour les collectivités territoriales les plus importantes, et la mise en place d'un mécanisme de sanction en cas d'écart à l'objectif .

1. Le principe d'une contractualisation entre l'État et certaines collectivités territoriales

Le IV du présent article prévoit que l'effort demandé aux plus importantes collectivités territoriales et aux principaux EPCI soit défini par contrat passé entre chacun d'eux et l'État .

Plus précisément, sont concernés par cette disposition les 15 régions - ainsi que les collectivités de Corse, de Martinique et de Guyane -, les 94 départements de métropole, les 3 départements d'outre-mer , la métropole de Lyon, les communes de plus de 50 000 habitants et les EPCI à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants . 131 communes seraient concernées, soit 0,4 % des communes, qui représentent 16 millions d'habitants (un quart de la population environ). 81 EPCI seraient concernés, soit 6,3 % des EPCI, qui représentent près de la moitié de la population (35 millions d'habitants environ). Au total, ces 328 collectivités et groupements ^{138 ( * )} représentent les deux tiers des dépenses réelles de fonctionnement et, d'après le Gouvernement, les deux tiers de la dépense publique locale .

Profil des communes et EPCI concernés par la contractualisation

(en millions d'euros ou d'habitants)

	Nombre		Population		Potentiel financier par habitant (en euros)	Recettes réelles de fonctionnement
Communes de plus de 50 000 habitants	131	0,37 %	16,2	23,77 %	1 371,78	24 438,5	31,47 %
Autres communes	35 371	99,63 %	52,0	76,23 %	941,59	53 209,1	68,53 %
EPCI de plus de 150 000 habitants	81	6,32 %	35,0	48,29 %	493,07	12 868,1	50,11 %
Autres EPCI	1 200	93,68 %	37,4	51,71 %	577,97	12 809,9	49,89 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la direction générale des collectivités locales (DGCL)

Ces contrats détermineront des objectifs en matière d'évolution des dépenses de fonctionnement et de besoin de financement, ainsi que les modalités selon lesquelles sera assuré le respect de ces objectifs .

2. L'esquisse d'un mécanisme de correction

Le V du présent article prévoit un mécanisme de correction en cas d'écart entre les objectifs fixés en matière d'évolution des dépenses et du besoin de financement des collectivités territoriales (cf. I du présent commentaire d'article) et la réalisation. Toutefois, la définition précise de ce mécanisme est renvoyée à une loi ultérieure , après concertation entre l'État et les collectivités territoriales. Le présent article se limite à préciser que les mesures de correction « pourront porter sur les concours financiers » de l'État aux collectivités territoriales ou sur leurs ressources fiscales.

Ce mécanisme de correction concernera toutes les collectivités et pas seulement celles qui auront contracté avec l'État.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que les contrats tiennent compte de la catégorie à laquelle appartient la collectivité territoriale ou l'EPCI considéré, ainsi que des caractéristiques économiques, financières et sociales « reconnues par la loi » , ce dernier terme renvoyant par exemple aux particularités des territoires ultra-marins, à ceux confrontés à des opérations de renouvellement urbain ou encore au caractère littoral ou montagnard de certaines collectivités.

L'Assemblée nationale a également adopté, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de notre collègue députée Lise Magnier (Les Constructifs, Marne), doublement sous-amendé par le Gouvernement, permettant aux collectivités non concernées par la contractualisation, de contracter avec l'État, « sur le mode du volontariat », cette démarche se faisant « de manière progressive » .

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un principe de contractualisation satisfaisant dont la mise en oeuvre soulève toutefois de multiples interrogations

Votre rapporteur général approuve le principe d'une contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales, naturellement préférable à une baisse immédiate et décidée de manière unilatérale des concours financiers, dont on peut rappeler qu'elle n'avait été accompagnée d'aucune concertation, si ce n'est sur ses modalités de répartition. Le Gouvernement montre ainsi qu'il fait confiance aux élus locaux pour diminuer leurs dépenses , sans que cet effort ne « remonte » à l'État à travers une baisse des dotations. Néanmoins, le IV du présent article est laconique : au-delà de l'affirmation d'un principe, il pose plus de questions qu'il n'apporte de réponses .

Des exemples étrangers qui invitent à la prudence

Dans un rapport de 2015 ^{139 ( * )} , nos collègues Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » de la commission des finances du Sénat, ont étudié les modalités d'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques en Autriche et en Italie . Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce rapport.

L' Autriche a mis en place, en 2001, un « pacte de stabilité interne » répartissant au niveau national et local les engagements européens du pays. Des objectifs sont définis par Land, en fonction notamment de sa population et de sa situation financière. Le pacte prévoit notamment l'encadrement du déficit budgétaire, du déficit structurel, de la dette et de la croissance des dépenses des collectivités territoriales, tout en laissant à celles-ci la liberté de choisir les moyens à adopter pour respecter les objectifs fixés. Toutefois, un comité des sanctions veille au respect de ce pacte - y compris par l'État - et des sanctions peuvent être prises , égales à 15 % de l'écart observé. Ce pacte s'est accompagné d'une amélioration de la coordination des finances publiques entre l'État fédéral, les Länder et les communes.

S'agissant de l' Italie , un pacte de stabilité interne a été mis en place en 1999, destiné à garantir une évolution des finances locales cohérente avec les engagements européens de l'État italien en matière de finances publiques. Il a porté successivement sur le solde ou sur les dépenses des collectivités territoriales. Des objectifs sont fixés individuellement pour chaque collectivité territoriale concernée . Le pacte distinguait des collectivités « vertueuses » et « non vertueuses », en fonction de critères qui ont varié mais prenant notamment en compte le niveau des dépenses par habitant par rapport à la moyenne de la strate ou le poids des dépenses de personnel . Les règles du pacte étaient assorties de sanctions (minoration des transferts financiers de l'État à due concurrence de l'écart à l'objectif, éventuellement limitée à 5 % du total des transferts ; gel ou limitation des embauches, réduction de l'indemnité des élus, etc.) et d'incitations (accès à des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, objectifs moins contraignants l'année suivante, etc.). La mise en place du pacte s'est accompagnée d' effets pervers inattendus , portant notamment sur la « créativité comptable », l'externalisation de dépenses et le recours aux emprunts structurés. De même, l'inclusion des dépenses d'investissement dans le pacte a eu pour conséquence leur effondrement de 40 %.

En définitive, les rapporteurs spéciaux concluaient que le succès d'un pilotage des finances locales passe par l'association des collectivités territoriales à son élaboration , afin de rétablir un dialogue confiant. Ils proposaient que la contrainte globale soit déclinée collectivité par collectivité , en adoptant des règles mieux adaptées à la diversité des territoires. En contrepartie, ils envisageaient que les collectivités territoriales bénéficient d'un allégement des normes pesant sur elles et d'une plus grande liberté en matière de gestion . Enfin, ils soulignaient que l'exemple italien montre que les « rabots » de ressources ou de dépenses ont le mérite de la facilité mais présentent des limites en termes d'efficacité économique , en ne tenant pas compte de la situation réelle de chaque collectivité. Dès lors, il invitaient à étudier un outil de mesure des charges des collectivités s'inspirant des fabbisogni standard italiens, qui permettrait de dépasser la logique des indices synthétiques français, qui ne suffisent pas à apprécier assez finement les contraintes de chaque territoire et dont la définition n'est jamais consensuelle.

La conclusion de contrats entre l'État et chaque collectivité territoriale concernée suppose une prise en compte des spécificités de chacune d'entre elles et donc une individualisation de la répartition de l'effort . Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, a ainsi indiqué que « le pourcentage d'évolution des dépenses pourra être modulé, par exemple, selon qu'une commune gagne ou perd des habitants » ^{140 ( * )} . De même, le rapporteur général de l'Assemblée nationale a amendé le présent article (cf. supra ) pour prévoir que les contrats prennent en compte les spécificités des territoires. Il en résulte naturellement que certaines collectivités territoriales auront un objectif d'évolution supérieur à 1,2 % par an, tandis que d'autres auront un objectif plus exigeant, pour respecter l'objectif global correspondant à une augmentation de 1,2 % .

Sachant que le ministre a indiqué en séance à l'Assemblée nationale ^{141 ( * )} que les collectivités territoriales, concernées par la contractualisation, qui refuseraient de contracter ^{142 ( * )} se verraient assigner un objectif de 1,2 %... on s'interroge sur les raisons qui pourraient pousser certaines collectivités territoriales à s'engager sur des objectifs plus exigeants ! À moins que le Gouvernement ne renonce à ce que l'objectif de 1,2 % soit globalement respecté, il semble plus probable que l'individualisation des objectifs consiste, en fait, en une répartition de l'effort global en fonction de critères permettant de tenir compte de la situation des collectivités territoriales . Se poserait alors la question des critères de répartition : niveau des dépenses par habitant par rapport à la moyenne de leur strate ? Évolution des dépenses sur les cinq ou dix dernières années ? Critères de ressources et de charges ? L'État procédera-t-il à une répartition par échelons de collectivités territoriales avant de renvoyer la répartition au sein des strates aux contrats ?

Le choix d'une logique contractuelle interroge également sur l'objet des discussions entre l'État et les collectivités territoriales. Qui dit « contrat » dit « liberté contractuelle » : mais quelle sera la marge de manoeuvre des collectivités par rapport à la définition de leur effort ? Quelles stipulations contiendront-ils s'agissant des modalités visant à « assurer le respect des objectifs » ? S'agira-t-il de précisément définir les économies à réaliser ? Les objectifs seront-ils annuels ou pluriannuels ? Par ailleurs, la logique contractuelle suppose également que l'État prenne des engagements vis-à-vis des collectivités territoriales . Quels seront ces engagements ?

Votre rapporteur général s'interroge également sur le calendrier de mise en oeuvre de ces contrats . Plusieurs réflexions (cf. infra ) ont été lancées. En admettant qu'elles aboutissent - comme prévu - fin avril 2018, une fois définies les grandes lignes des contrats, il faudra prévoir un temps pour les discussions entre les préfets et les collectivités territoriales. Ainsi, une véritable concertation signifierait une conclusion des contrats au mieux à l'été 2018. En d'autres termes, ce ne serait qu'au second semestre 2018 que les collectivités territoriales connaîtraient leurs objectifs pour 2018... avec le risque d'être sanctionnées quelques mois plus tard, en 2019, pour non-respect de ces objectifs .

Demeure enfin la question fondamentale des leviers qui seraient donnés aux collectivités territoriales pour leur permettre de diminuer leurs dépenses . Gérald Darmanin a annoncé le rétablissement du jour de carence (cf. article 48 du projet de loi de finances pour 2018) et la non-revalorisation du point d'indice de la fonction publique ainsi que le report d'un an du dispositif « parcours professionnels, carrières et rémunérations », mais les collectivités territoriales devront faire face par ailleurs à la fin des contrats aidés (cf. mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2018). Le ministre s'est limité à évoquer, sans plus de précision, des pistes relatives à la fonction publique territoriale : « l'une des grandes mesures qui pourraient être prises, s'agissant de la fonction publique territoriale, serait d'accorder une plus grande liberté à l'employeur territorial dans l'évolution de la masse salariale et dans les recrutements » ^{143 ( * )} .

Enfin votre rapporteur général souligne la nécessité que les contrats définissent de façon large et précise les dépenses prises en compte, afin d'éviter une externalisation des dépenses , comme cela a pu être observé en Italie, avec des effets pervers non anticipés (cf. encadré supra ). À l'inverse, certaines dépenses pourraient être exclues , du fait de leur caractère exceptionnel ou de leur financement par des subventions de l'État ou de l'Union européenne.

À l'initiative de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement COM-32 :

- proposant que les lignes directrices des contrats entre l'État et les collectivités territoriales soient définies par la loi . Ces contrats auront en effet pour objet de répartir l'effort entre les collectivités territoriales, en fonction de critères qui demeurent flous, et il apparaît donc légitime que ces modalités de répartition soient fixées par le Parlement ;

- prévoyant que les contrats précités ne se limitent pas à définir les obligations des collectivités territoriales mais que, dans une logique véritablement contractuelle, ils stipulent également les engagements que l'État prendra vis-à-vis d'elles, notamment en ce qui concerne l'évolution de leurs ressources et des dépenses contraintes qu'il leur impose ;

- précisant la rédaction de l'amendement adopté par nos collègues députés proposant d'élargir la possibilité de conclure des contrats à l'ensemble des collectivités territoriales volontaires. Le texte transmis se limite en effet aux communes, alors que de nombreux établissements publics de coopération intercommunale pourraient également vouloir contractualiser ;

- procédant à une correction rédactionnelle.

2. Un mécanisme de correction à encadrer et préciser

Le V du présent article, relatif au mécanisme de sanction, est tout aussi laconique et laisse également de nombreuses questions en suspens.

Tout d'abord, ce mécanisme n'est pas limité aux collectivités territoriales ayant contracté avec l'État mais concerne l'ensemble des collectivités. Dès lors, on peut s'interroger sur le caractère individuel (baisse de l'attribution revenant à une collectivité) ou général (diminution globale des concours financiers) des sanctions prévues .

Se pose également la question du rapport entre le montant de l'écart à l'objectif et celui de la sanction . Si cette dernière était égale à la totalité de l'écart , le dispositif ne serait in fine pas très différent d'une baisse des dotations . En Italie, en cas de non-respect de l'objectif de réduction des dépenses, la sanction était certes calculée sur la base de cet écart, mais la baisse des concours financiers de l'État en résultant ne pouvait dépasser 5 % de leur total. En Autriche, la sanction était égale à 15 % de l'écart constaté.

Enfin, on peut également s'interroger sur la période sur laquelle sera apprécié le respect de l'objectif. Il semble que la logique soit annuelle : le non-respect de l'objectif de l'année N serait sanctionné en année N + 1 par une baisse des dotations. Il pourrait cependant être plus pertinent d'apprécier l'objectif sur une période de deux ou trois ans, afin de laisser aux collectivités territoriales le temps de prendre des mesures efficaces de réduction de leurs dépenses.

À l'initiative de son rapporteur général, votre commission a adopté un amendement COM-33 :

- prévoyant que le mécanisme de correction, qui comprend uniquement des « malus » pour les collectivités territoriales, soit remplacé par un mécanisme incluant un volet correctif, reprenant le « malus » proposé par le Gouvernement, mais comportant aussi un volet « bonus », sous la forme d'un soutien à l'investissement local, dans le cas où l'objectif serait atteint par les collectivités territoriales . On peut en effet rappeler qu'entre 2013 et 2016, les collectivités territoriales ont réalisé un effort supérieur de 12 milliards d'euros à celui demandé par la loi de programmation pour les années 2014-2019 ;

- précisant que le respect des objectifs n'est pas apprécié de façon globale au niveau des collectivités territoriales dans leur ensemble, mais collectivité par collectivité , en se fondant sur l'objectif par défaut (le III du présent article) ou le cas échéant celui résultant du contrat conclu avec l'État (le IV du présent article) ;

- proposant d' encadrer la baisse des ressources des collectivités territoriales qui seraient concernées par les mesures de correction . En effet, il serait contre-productif de sanctionner trop durement les collectivités qui n'auraient pas réussi à diminuer leurs dépenses de fonctionnement, au risque de les placer dans une situation financière inextricable. Il s'agit donc tout d'abord de préciser que le montant de la sanction ne peut être égal à l'écart à l'objectif d'évolution des dépenses : le mécanisme de correction n'a en effet pas vocation à devenir une baisse des dotations « déguisée ». Il s'agit ensuite de s'assurer que la baisse de ressources ne déstabilisera pas les finances de la collectivité territoriale concernée, en la limitant à un certain pourcentage de ses recettes réelles de fonctionnement. Cet encadrement du mécanisme de sanction s'inspire des exemples autrichien et italien étudiés par les rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Charles Guené et Claude Raynal, dans le rapport d'information précité ;

- précisant que les mesures de correction ne peuvent avoir pour effet de diminuer le montant des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales . En effet, ce mécanisme ne doit pas in fine équivaloir à une baisse des dotations. Aussi, les économies que réaliserait l'État, grâce à ce mécanisme, sur les dotations versées à certaines collectivités territoriales doivent être restituées aux autres collectivités territoriales. Au demeurant, l'ensemble des collectivités territoriales devant respecter un objectif d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement, cette redistribution du produit total des sanctions ne pourra financer que des dépenses d'investissement.

- procédant à plusieurs modifications rédactionnelles.

3. Au-delà des principes, le fond de la contractualisation et du mécanisme de correction sera défini par la mission Richard-Bur

Votre rapporteur général a tenté d'obtenir des précisions de la part du Gouvernement sur la méthode contractuelle et sur le mécanisme de correction, que ce soit en lui adressant un questionnaire ou en entendant en commission des finances Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre de l'Intérieur ^{144 ( * )} . Cependant, ces interrogations sont restées sans réponse , ou plus précisément, il lui a été répondu qu' il appartiendrait à la mission présidée par notre collègue Alain Richard et Dominique Bur de définir dans le détail le contenu de la contractualisation et du mécanisme de correction .

Ainsi, le Gouvernement a expliqué à votre rapporteur général que « la démarche du Gouvernement est de proposer un dispositif contractuel aux collectivités qui soit de nature à prévoir, sur une base concertée, des efforts en dépenses et de réduction de l'endettement ainsi que les conditions de leur réalisation. Dans cette optique, le gouvernement a lancé une mission présidée par M. Alain Richard et M. Dominique Bur afin d'organiser un dialogue sur différentes pistes de maîtrise de la dépense locale en envisageant les plus souples comme les plus impératives, qu'elles soient de nature contractuelle ou législative. La mission proposera également des pistes pour organiser les modalités et le calendrier de la contractualisation ainsi que la méthode d'objectivation de l'effort attendu par les collectivités qui contractualiseront avec l'État. Elle s'attachera à construire également le mécanisme de correction prévu par l'article 10 ».

Jacqueline Gourault a précisé pour sa part le rôle du comité des finances locales : « des travaux seront conduits, sous la présidence conjointe d'Alain Richard et Dominique Bur, par une mission associant élus locaux, personnalités qualifiées et hauts fonctionnaires. Il s'agit de débattre des moyens de régulation de la dépense locale au cas où les objectifs venaient à ne pas être tenus. Ces travaux s'articuleront avec ceux du Comité des finances locales, le CFL. Un rapport d'étape est prévu fin novembre et les conclusions seront rendues en avril, afin d'ouvrir les travaux du CFL en vue du projet de loi de finances pour 2019 . Il sera naturellement rendu compte régulièrement au CFL de l'avancée des travaux de la mission » ^{145 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 11 - Objectif de diminution des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale

. Commentaire : le présent article fixe un objectif de diminution des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale sur la période 2018-2022.

I. LE DROIT EXISTANT

Les conventions d'objectifs et de gestion pluriannuelles conclues entre l'État et les caisses de sécurité sociale constituent le socle du dialogue de gestion entre l'État et les caisses de sécurité sociale .

Comme le rappelle l'annexe 2 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ^{146 ( * )} , « la démarche objectifs/moyens s'est généralisée depuis près de quinze ans à la totalité de la sphère de la sécurité sociale ».

Axées autour d'une stratégie pluriannuelle, elles traduisent la prise en compte d'une logique de performance au sein de la sphère sociale selon trois axes : la performance de service, la performance économique et la performance sociale.

Le volet relatif à la performance économique repose sur la recherche d'efficience en matière de gestion administrative. Il s'agit pour la sécurité sociale « dans un contexte de finances publiques contraint, de disposer de moyens permettant un fonctionnement optimisé ». Cet enjeu se traduit par une maîtrise :

- des dépenses de personnel ;

- des autres dépenses de fonctionnement.

Comme l'illustre le graphique présenté ci-après, les dépenses de personnel représentent 68 % des dépenses de fonctionnement de la sécurité sociale en 2016.

Ventilation par poste des dépenses de fonctionnement
de la sécurité sociale en 2016

(en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après l'annexe 2 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

Au total, d'après les informations transmises par le Gouvernement, « les charges de gestion courante, retraçant comptablement les dépenses de gestion administrative, s'élevaient en 2016 à 12,4 milliards d'euros pour les régimes » concernés par le présent article ^{147 ( * )} .

Depuis 2013, les dépenses de gestion administrative marquent une diminution : d'après les chiffres présentés dans l'annexe précitée, les dépenses brutes hors investissement du régime général, de la MSA et du RSI ont diminué de près de 4 % entre 2013 et 2016, « sous l'effet du renouvellement de la génération des conventions d'objectifs et de gestion (COG) du régime général ».

En outre, l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) est un établissement public à caractère administratif institué par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites ^{148 ( * )} , et chargé de la gestion du régime public de retraite additionnel obligatoire (« retraite additionnelle de la fonction publique »). Ce régime, par répartition provisionnée et par points, est destiné à permettre l'acquisition de droits à retraite aux fonctionnaires civils, aux magistrats de l'ordre judiciaire, aux militaires, à leurs conjoints survivants ainsi qu'à leurs orphelins.

Le financement du budget de fonctionnement de l'ERAFP est assuré par un prélèvement sur les cotisations, voté annuellement par le conseil d'administration de l'établissement. Le coût de la gestion administrative du service des retraites de l'État s'établissait en 2016 à 68,5 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit la diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale sur la période du présent projet de loi de programmation, telle qu'elle devra résulter des conventions d'objectifs et de gestion (COG) signées à compter du 1 ^er janvier 2018.

Ainsi, il est proposé que ces dépenses de gestion doivent diminuer globalement d'au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre constant.

En outre, le présent article précise que les dépenses de gestion administrative exécutées par l'établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) sont également soumises à cette contrainte.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans un contexte de poursuite de la diminution des dépenses de gestion administrative initiée depuis 2013, votre rapporteur général tient à rappeler l'importance du rôle des conventions d'objectifs et de gestion (COG) dans la maîtrise des dépenses de gestion administrative des organismes de sécurité sociale.

Cette évolution témoigne du caractère incontournable que revêt la démarche de performance au sein de la sphère sociale . Le succès de la diminution des dépenses de gestion administrative traduit en effet les efforts réalisés par les organismes de sécurité sociale sur la période récente .

Ainsi, alors que vient à échéance la cinquième génération des conventions d'objectifs et de gestion régissant les relations entre les caisses des branches de la sécurité sociale (CNAF, CNAVTS, CNAMTS), l'ACOSS et l'État, une nouvelle génération de COG s'apprête à lui succéder à compter de 2018.

Alors que les négociations des conventions d'objectifs et de gestion devraient s'engager ces prochaines semaines, le présent article propose d'introduire dans la programmation pluriannuelle des finances publiques la diminution annuelle moyenne des charges de gestion courante observée entre 2014 et 2015 pour les régimes concernés - soit 1,5 % par an en moyenne.

Au surplus, d'après les informations transmises par le Gouvernement, cet objectif de diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale devrait également être inscrit dans les prochaines conventions d'objectifs et de gestion.

Comme le souligne le Gouvernement, cet objectif de diminution minimale est cohérent « avec l'objectif recherché pour les quatre prochaines années de renforcement de l'efficience du service public de la sécurité sociale, et avec la capacité des organismes de sécurité sociale à se moderniser et à relever le défi de la transition numérique ». Ainsi, « le renforcement de l'efficience en matière de gestion administrative devra s'appuyer sur une accélération de la transformation du service public de la sécurité sociale en capitalisant davantage sur la transition numérique, une démarche d'ensemble de simplification, l'échange de données entre administrations, l'optimisation des processus et des mutualisations entre les régimes ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

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* ⁹⁵ T. Cordes, T. Kinda, P. Muthoora et A. Weber, « Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy? », IMF Working Paper , février 2015.

* ⁹⁶ L'utilisation d'un éventuel surcroît de recettes est également encadrée, pour l'État, par une disposition de l'article d'équilibre en application de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. À titre d'exemple, l'article 50 de la loi de finances initiale pour 2017 prévoit ainsi que « pour 2017, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ».

* ⁹⁷ Article 5 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ⁹⁸ Article 8 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ⁹⁹ Par exemple les retraites supérieures à 1 200 euros.

* ¹⁰⁰ Rapport annexé à la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, p. 74.

* ¹⁰¹ Cour des comptes, Le budget de l'État en 2016 , p. 34.

* ¹⁰² Charte de budgétisation de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ¹⁰³ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* ¹⁰⁴ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ¹⁰⁵ Article 6 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ¹⁰⁶ C'est-à-dire les dépenses du budget général desquelles sont soustraits les remboursements et dégrèvements.

* ¹⁰⁷ Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 incluant le cadre financier pluriannuel 2007-2013.

* ¹⁰⁸ Voir à titre d'exemple Cour des comptes, Le budget de l'État en 2013 - résultats et gestion , mai 2014, recommandation n° 8.

* ¹⁰⁹ À titre d'exemple, il était indiqué au sein de l'exposé général du projet de loi de finances pour 2015 que « le financement des investissements militaires par le budget général sera complété, en 2015, par des ressources exceptionnelles supplémentaires (cessions de fréquences hertziennes) ».

* ¹¹⁰ Cour des comptes, Le budget de l'État en 2015 - résultats et gestion , p. 159.

* ¹¹¹ Francis Delattre, Le compte d'affection spéciale ?Pensions? : un outil de transparence au service de la LOLF ? , rapport d'information du Sénat n° 652 (2012-2013), déposé le 10 juillet 2012.

* ¹¹² Contre une pratique antérieure qui alignait la durée de fixation des normes sur celle des plafonds des crédits des missions, soit trois ans.

* ¹¹³ Rapport annexé au présent projet de loi, p. 57.

* ¹¹⁴ Sont donc intégrés à la norme les programmes 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres », 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants », 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers », 775 « Développement et transfert en agriculture », 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture », 723 « Opérations immobilières nationales et des administrations centrales », 724 « Opérations immobilières déconcentrées », 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés », 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés », 764 « Soutien à la transition énergétique ».

* ¹¹⁵ Hors programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ». Il convient de noter que ce sont désormais les dépenses du CAS qui sont prises en compte, et non plus les contributions de l'État.

* ¹¹⁶ Qui correspondent aux crédits décaissés sur la mission « Investissements d'avenir », et non au total des décaissements des opérateurs au titre des trois PIA.

* ¹¹⁷ « Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne ne devrait pas être intégré à la norme en valeur dans la mesure où son montant n'est pas du tout pilotable par l'État » ; « il est tout à fait contraire au principe de non-contraction des recettes et des dépenses fixé par la loi organique relative aux lois de finances que le Gouvernement assimile à une moindre dépense les prélèvements effectués sur la trésorerie des opérateurs ». Voir Rapport n° 645 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2017, pp. 39-40.

* ¹¹⁸ Commission européenne, Les finances publiques dans le cadre de la procédure pour déficit excessif (Public Finance in EMU), Bruxelles, 2015, pp. 52-64.

* ¹¹⁹ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ¹²⁰ La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2014 avait déjà arrêté un taux plafond d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), pour chaque année de la période de programmation concernée.

* ¹²¹ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ¹²² Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ¹²³ Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

* ¹²⁴ D'après les réponses au questionnaire.

* ¹²⁵ Avis n° 108 (2016-2017) de M. Francis Delattre fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 novembre 2016.

* ¹²⁶ Avis n° 2017-4 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2018.

* ¹²⁷ Notamment la contribution de 220 millions d'euros du fonds de financement de l'innovation thérapeutique, intégrée dans le financement des dépenses de médicaments alors qu'il s'agit d'une recette nouvelle pour financier des dépenses du champ de l'ONDAM, ou encore, pour un montant de 230 millions d'euros, la réduction de la contribution de l'ONDAM aux dépenses des établissements médico-sociaux, débudgétisation liée à un prélèvement sur les réserves de la CNSA.

* ¹²⁸ Cour des comptes, Rapport d'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.

* ¹²⁹ Cour des comptes, Rapport d'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.

* ¹³⁰ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ¹³¹ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ¹³² « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun », Alain Lambert et Martin Malvy, avril 2014.

* ¹³³ Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Exposé général et examen des articles, rapport n° 645 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2017.

* ¹³⁴ Ce qui explique la correspondance entre les 13 milliards d'euros d'économies en dépenses de fonctionnement à la réduction du besoin de financement à hauteur de 13 milliards d'euros.

* ¹³⁵ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ¹³⁶ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ¹³⁷ Il est à noter que cette répartition 70 % / 30 % fut par la suite remise en cause par l'Assemblée des communautés de France (AdCF).

* ¹³⁸ Si l'on exclut les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, ce chiffre serait ramené à 317.

* ¹³⁹ Charles Guené et Claude Raynal, « L'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques : les exemples autrichien et italien », rapport d'information n° 678 (2014-2015) du 9 septembre 2015.

* ¹⁴⁰ Réunion de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale du 10 octobre 2017.

* ¹⁴¹ Deuxième séance du mercredi 18 octobre.

* ¹⁴² On rappelle que Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France déclarait le 26 septembre dernier : « Nous disons oui au principe des contrats, mais nous ne les signerons pas tant que les négociations sur les allocations individuelles de solidarité n'auront pas avancé » ; de même, Philippe Richert, alors président de Régions de France, déclarait le 27 septembre : « Le principe de base est que nous ne sommes plus en discussion avec l'État ».

* ¹⁴³ Réunion précitée du 10 octobre 2017.

* ¹⁴⁴ Réunion de la commission des finances du Sénat du 25 octobre dernier.

* ¹⁴⁵ Audition précitée.

* ¹⁴⁶ Annexe 2 au PLFSS pour 2018, « Objectifs et moyens des organismes de sécurité sociale ».

* ¹⁴⁷ Le présent article vise : la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés pour le risque accidents du travail et maladies professionnelles (CNAMTS ATMP), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), la Caisse d'assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG), la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN), la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM), la Caisse d'assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC), la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP), la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF), l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) et l'Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP).

* ¹⁴⁸ Article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.