II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » retrace les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite et d'invalidité des agents de l'État. Doté de 57,2 milliards d'euros 246 ( * ) en 2016, il est structuré en trois programmes, représentant chacun une section du compte spécial :
- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » est consacré aux régimes de retraite et d'invalidité des fonctionnaires civils et militaires de l'État, gérés par le service des retraites de l'État (SRE), créé en 2009. Il a mobilisé en 2016 93,2 % des crédits initiaux du CAS (53,297 milliards d'euros) ;
- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État » retrace les opérations du fonds spécial des pensions des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et du fonds gérant les rentes d'accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), tous deux gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Les dotations correspondantes (1,916 milliard d'euros) représentaient 3,3 % des crédits du CAS ;
- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » regroupe les pensions dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) ainsi que des pensions financées par l'État au titre d'engagements historiques et de reconnaissance de la Nation. Programme-miroir reflétant les crédits correspondants ouverts dans le programme 169 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », sa part dans les crédits initiaux du CAS « Pensions » tend à diminuer (3,5 % en 2016, soit 1,991 milliard d'euros).
Conformément à la vocation du compte d'affectation spéciale, les crédits sont ouverts moyennant des prévisions de recettes concourant au financement des charges particulières portées au compte.
Généralement, ces recettes doivent avoir un lien « naturel » avec les charges qu'elles financent si bien qu'un plafond de 10 % des crédits initiaux est imposé aux versements que le budget général peut effectuer au profit des comptes d'affectation spéciale. Toutefois, le compte « Pensions » bénéficie d'une dérogation à cette règle qui s'explique par la structure de financement du CAS. Celle-ci comporte en effet des cotisations salariales et des contributions des employeurs qui se trouvent inévitablement versées à partir du budget général même si par leur nature ces recettes sont incontestablement en lien avec les charges à financer, comme pour n'importe quel régime de retraite suivant les principes de la répartition.
Par ailleurs, les dépenses effectuées à partir des crédits du compte doivent être couvertes par des ressources suffisantes, ce qui ne signifie pas que les recettes d'une année doivent couvrir les dépenses de la période mais que l'addition de ces recettes et des ressources disponibles en trésorerie ne soit pas inférieure aux dépenses.
Autrement dit, le CAS « Pensions » peut présenter un déficit prévisionnel sous la condition que sa trésorerie, issue des opérations effectuées lors des exercices précédents couvre ses dépenses.
Ces dernières années, cette faculté n'a pas été utilisée dans la gestion globale du CAS même si, certains programmes composant le compte ont pu être votés en situation de déficit prévisionnel.
L'exercice 2016 n'a pas dérogé à cette tendance.
Il a été marqué par la poursuite d'une gestion du CAS orientée vers la constitution d'excédents, les recettes continuant à suivre un rythme supérieur à celui des dépenses .
Ce différentiel résulte principalement des réformes des retraites publiques adoptées depuis 2003, qui accroissent les prélèvements obligatoires appliqués aux rémunérations des agents publics et modèrent la dynamique des dépenses. Mais il résulte aussi d'un élargissement de la base des prélèvements obligatoires destinés à financer les pensions de retraite, du fait de mesures nouvelles dont les effets, encore mesurés en 2016, devraient se renforcer à court terme, tandis que leur impact en dépenses ne deviendrait significatif qu'à un terme nettement plus éloigné.
Cette orientation traduit également un choix de gestion consistant à maintenir la pression d'une contrainte de financement des retraites sur les ministères et autres employeurs publics dont les finalités peuvent apparaître, pour certaines, un peu « périphériques » par rapport à la problématique du financement des pensions en elle-même.
Cependant, il faut tenir compte du fait que, si l'équilibre global du compte d'affectation spéciale est mieux que respecté à court et plus encore à long terme, une période plus incertaine pourrait être traversée à moyen terme sous l'effet d'une dégradation transitoire du rapport démographique 247 ( * ) .
L'excédent structurel des régimes de pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'État, au terme duquel on pourrait considérer que l'achat par un investisseur des engagements de retraite qu'ils portent constituerait un placement avisé (du moins aux conditions actuelles de financement), dépend évidemment d'un grand nombre d'hypothèses plus ou moins robustes, mais surtout plus ou moins soutenables.
Cette problématique de soutenabilité ouvre sur des questions plus larges.
Les régimes de retraite n'ont pas qu'une dimension macro-financière ; ce sont également des « véhicules d'informations », reflets de préférences collectives plus ou moins explicitées, susceptibles d'orienter les choix individuels, et passibles, sous cet angle, d'évaluation en termes d'efficacité et d'équité .
De ce point de vue, l'année 2016 a été marquée par quelques travaux d'importance dont votre rapporteur spécial recommande l'approfondissement.
E. UNE EXÉCUTION PRESQUE « NOMINALE » DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE EN 2016
Si les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016 ont été presque intégralement dépensés , avec ainsi des taux de consommation des crédits très élevés, on relève, malgré tout, que les dépenses effectives ont été légèrement moindres que prévu dans la loi de finances de l'année.
Elles ont laissé un niveau de dépenses inférieur de l'ordre de 176 millions d'euros (soit 0,3 % des ouvertures initiales) par rapport au plafond alors fixé.
Une fois pris en compte les mouvements de crédits intervenus en gestion (dans les faits, des reports de crédits de l'exercice précédent), qui ont abouti à des ouvertures nettes de plus de 1,2 milliard d'euros (rehaussant les crédits initiaux de 2,2 %), la sous-consommation des dotations disponibles ressort comme plus significative avec un déficit de consommation des crédits de 1,4 milliard d'euros (2,2 % des dotations finalement disponibles).
Les reports de crédits intervenus en début d'année (arrêté du 25 mars 2016) auront finalement été inutiles permettant tout au plus de procéder à de nouveaux reports sur l'exercice 2017.
C'est le programme 741, pourtant celui qui a connu la plus forte croissance de ses charges en 2016, qui a été concerné au premier chef par la sous-consommation des crédits avec 140 millions d'euros d'excès de dotations initiales et 1,3 milliard d'euros de réserve de crédits sur l'ensemble des dotations rendus disponibles.
La hiérarchie observée de ce point de vue ne fait que refléter celle des charges des différents programmes du compte qui sont très disparates. Les deux autres programmes ont connu des taux d'exécution un peu moins élevés mais les masses concernées sont sans commune mesure avec celles du programme 741.
La sous-exécution des crédits résulte d'évolutions diverses, exposées ci-dessous, dont certaines apparaissent essentiellement conjecturales. On relève, en particulier, l'existence d'une économie de 37 millions d'euros (plus d'un cinquième du déficit d'exécution) 248 ( * ) par rapport aux dotations prévues en loi de finances initiale au titre de la gestion des affiliations rétroactives des militaires. Celles-ci permettent aux fonctionnaires, en général et notamment les militaires quittant l'armée, d'être affiliés aux régimes de retraites de droit commun.
Équilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 2016
(crédits de paiement, en millions d'euros)
|
Recettes |
Dépenses |
Écart dépenses 2016 par rapport à |
Solde |
||||||
|
LFI 2016 |
Exécution 2016 |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
Exécution 2016 |
Exécution 2015 |
LFI 2016 |
Prévision LFI 2016 |
Exécution 2016 |
|
|
Programme 741
|
54 010 |
53 908 |
52 537 |
53 297 |
53 157 |
+ 1 2 % |
- 0,2 % |
+ 713,4 |
+ 751,6 |
|
Programme 742
|
1 873 |
1 897 |
1 903 |
1 916 |
1 898 |
-0,3 % |
- 0,9 % |
- 43,4 |
- 1,1 |
|
Programme 743
|
1 991 |
1 984 |
2 095 |
1 991 |
1 973 |
- 5,8 % |
- 0,9 % |
0 |
+ 11,2 |
|
Total mission |
57 875 |
57 789 |
56 535 |
57 204 |
57 028 |
+ 0,9 % |
- 0,3 % |
+ 670 |
+ 762,4 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2016)
Pour les recettes , les prévisions pour 2016 se montaient à 57,875 milliards d'euros. Les recettes finalement encaissées ont été légèrement inférieures à cette prévision , faisant apparaître, avec 57,789 milliards d'euros, un déficit de réalisation de 85,427 millions d'euros (0,1 % de la prévision). L'écart peut être jugé minime puisqu'il ne correspond guère plus qu'à un millième des recettes anticipées.
L'essentiel des moins-values de recettes a été constaté sur le premier programme du compte, ce qui n'a rien que de normal compte tenu de son importance relative. Ce sont les contributions des employeurs, en particulier celles versées par des entités extérieures à l'État (les établissements publics, les collectivités territoriales, Orange SA) qui se sont révélées légèrement moindres que prévu.
Dans ces conditions, l'équation de la réalisation des opérations du compte a permis de constater un excédent plus important que celui initialement projeté . La programmation budgétaire extériorisait un excédent prévisionnel du compte de 670,01 millions d'euros. Avec 762,47 millions d'euros , il s'est avéré supérieur de 92,46 millions d'euros au solde prévisionnel (un niveau supérieur de 13,8 % par rapport à la prévision).
* 246 En autorisations d'engagement (AE) = crédits de paiement (CP).
* 247 Le rapport démographique comporte à son numérateur les effectifs de cotisants et à son dénominateur les effectifs de retraités de droit direct ou indirect.
* 248 En parallèle, la même rubrique de dépenses a été plus coûteuse s'agissant des personnels civils (+ 16 millions d'euros).