IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »
1. Un premier exercice ne donnant qu'une vision partielle des charges annuelles effectives
L'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a créé le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » . Cette évolution s'est accompagnée d'une vaste réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) .
La création du CAS a permis de prendre en charge une partie des dépenses auparavant financées de manière « extrabudgétaire » par la CSPE - principalement les dépenses de soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.
Les autres charges financées par la CSPE ne relevant pas directement de la politique de transition énergétique ont été inscrites dans un nouveau programme budgétaire 345 « Service public de l'énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » 119 ( * ) .
La loi de finances rectificative prévoit un financement des charges de service public de l'électricité et du gaz , ou charges de service public de l'énergie, par les taxes intérieures sur la consommation finale d'énergie : en 2016, par la totalité du montant perçu de CSPE, diminuée d'un montant de 2 043 millions d'euros attribuée au budget général et par une fraction de taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).
Le CAS, dont les dépenses relèvent exclusivement du titre 6 « Dépenses d'intervention », comporte deux programmes. L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :
- le soutien aux énergies renouvelables électriques , c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;
- le soutien à l'effacement de consommation électrique , c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;
- le soutien à l'injection de bio-méthane , soit la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.
Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :
- le remboursement du déficit de compensation des charges de service public de l'électricité accumulé auprès d'EDF au 31 décembre 2015 ;
- les versements au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE 120 ( * ) ;
- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE 121 ( * ) au titre de leurs consommations pour les années 2013 à 2015.
Pour 2016, les montants budgétisés étaient inférieurs aux charges dues pour 2016, dans la mesure où la CSPE au titre d'une année n'est pas collectée intégralement au cours de l'année. Une annexe explicative jointe au projet de loi de finances rectificative pour 2015 présentait ainsi les modalités du financement du CAS : « pour 2016, et dans le cadre de la réforme de la CSPE, les modalités de recouvrement et la nouvelle TICFE impliquent que seules les consommations de l'année 2016 qui donneront lieu à facturation ou acompte entre le 1 er janvier et le 30 novembre 2016 pourront effectivement donner lieu à versement de TICFE au budget de l'État au cours de l'année 2016 ». Partant, « les charges de service public de l'électricité supportées en 2016 donneront lieu à compensation versée par l'État aux opérateurs au cours de l'année 2016 à hauteur de la recette perçue, c'est-à-dire 79,7 % ».
Les crédits ouverts pour 2016 (3,6 milliards d'euros) correspondaient ainsi à 77 % de la prévision de dépenses de soutien aux énergies renouvelables pour 2016 (4,7 milliards d'euros) faite par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il en va de même pour les dépenses prévues au titre de l'achat de biogaz, dont la prévision s'élevait à 17 millions d'euros pour 2016, alors que la CRE les estimait à 23 millions d'euros.
Autrement dit, les crédits ont été inscrits au CAS à partir du montant de recettes attendu pour 2016 et non à partir des charges effectivement dues pour l'année 2016.
2. Après un premier exercice excédentaire, des prévisions de recettes et de dépenses à fiabiliser
Ce premier exercice 2016 est marqué par une sous-consommation des crédits prévus en loi de finances initiale :
- le montant des recettes encaissées a été relativement conforme aux prévisions. Les recettes issues de la TICGN ont toutefois été supérieures de près de 41 % au montant prévu en loi de finances initiale ;
Exécution des recettes du CAS « Transition énergétique » en 2016
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Fraction affectée au CAS en 2016 |
Prévision 2016 |
Exécution 2016 |
Écart à la prévision |
|
|
CSPE |
100 % diminuée de 2 043 millions d'euros |
4 357 |
4 209 |
- 3 % |
|
TICGN |
2,16 % |
17 |
24 |
41 % |
|
Total |
4 374 |
4 233 |
- 3 % |
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
- les dépenses , qui se sont élevées à 3,9 milliards d'euros (AE=CP) ont été moins importantes que ne le prévoyait la budgétisation initiale, avec un taux d'exécution de 90 %. Les dépenses du programme 764 enregistrent toutefois un taux d'exécution de près de 98 %.
Exécution des crédits votés du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » par programme en 2016 (AE = CP)
(en millions d'euros et en %)
|
Prévision 2016 |
Exécution 2016 |
Taux d'exécution |
|
|
Soutien aux énergies renouvelables électriques |
3 633 |
3 558 |
98 % |
|
Soutien à l'effacement de consommation électrique 122 ( * ) |
0 |
0 |
- |
|
Soutien au bio-méthane |
17 |
21,1 |
124 % |
|
Total programme 764 |
3 650 |
3 579,1 |
98 % |
|
Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité |
194 |
199,6 |
103 % |
|
Versement au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE |
0 |
0 |
- |
|
Versements au profit de la CDC correspondant à des remboursements partiels de CSPE |
530 |
157,6 |
30 % |
|
Total programme 765 |
724 |
357,2 |
49 % |
|
TOTAL CAS |
4 374 |
3 936,3 |
90 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En cours d'année, le montant des dépenses du programme 765 a été réévalué à la baisse, tandis que la baisse des prix du marché de l'électricité et un développement plus important qu'anticipé des énergies renouvelables ont entraîné une réévaluation à la hausse des charges de service public de l'électricité par la CRE 123 ( * ) . Deux mouvements sont ainsi intervenus en cours de gestion :
- 361,6 millions d'euros ont été annulés sur le programme 765 en raison d'une sous-exécution des remboursements partiels de l'ancienne CSPE ;
- 193,4 millions d'euros ont été ouverts sur le programme 764.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016
(en millions d'euros)
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Prog. |
LFI 2016 |
Lois de finances rectificatives |
Total des ouvertures et annulations |
Exécution 2016 |
Écart consommé/ crédits alloués en LFI |
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|
P764 |
AE |
3 650 |
193,4 |
193,4 |
3 579 |
- 2 % |
|
CP |
3 650 |
193,4 |
193,4 |
3 579 |
- 2 % |
|
|
P765 |
AE |
724 |
- 361,6 |
- 361,6 |
357,2 |
- 51 % |
|
CP |
724 |
- 361,6 |
- 361,6 |
357,2 |
- 51 % |
|
|
Total CAS |
AE |
4 374 |
- 168,2 |
- 168,2 |
3 936 |
- 10 % |
|
CP |
4 374 |
- 168,2 |
- 168,2 |
3 936 |
- 10 % |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le rapport annuel de performances annexé au CAS indique que les recettes ont été supérieures aux prévisions actualisées en fin de gestion, conduisant à un excédent de recettes par rapport aux crédits disponibles de 27,9 millions d'euros. De surcroît, « en raison d'un décalage conjoncturel exceptionnel d'un dernier paiement sur le CAS, le solde de crédits restant à fin d'année d'un montant de 269,5 millions d'euros n'a pas pu être utilisé ». Au total, le solde du CAS s'élève à 297 millions d'euros .
Équilibre du CAS « Transition énergétique » en 2016
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Le solde de crédits, d'un montant de 269,5 millions d'euros, a fait l'objet d'un gel en fin de gestion et d'un report pour 2017 - 264 millions d'euros sur le programme 764 et 5 millions d'euros sur le programme 765.
3. La particularité du CAS « Transition énergétique » réside dans la trajectoire divergente des deux programmes qui le compose
Tout d'abord, il importe de rappeler que la budgétisation du financement des dépenses de service public de l'énergie représente une avancée certaine, dès lors qu'elle permet au Parlement de suivre les recettes et les dépenses liées à la politique de l'énergie et de se prononcer chaque année sur leur évolution.
Comme le rappelait le rapporteur général 124 ( * ) , cette évolution permet de « clarifier le cadre juridique et de sécuriser les dépenses financées par la CSPE, à savoir principalement la politique de soutien au développement des énergies renouvelables ». En outre, le choix d'isoler les dépenses les plus dynamiques sur un compte d'affection spéciale permet d'en adopter les vertus, dès lors que les dépenses engagées à partir d'un CAS ne peuvent, en cours d'année, excéder le total des recettes constatées.
Toutefois, les deux programmes que comprend le CAS « Transition énergétique » connaissent deux trajectoires opposées : les dépenses de soutien aux énergies renouvelables connaissent une tendance haussière, tandis que les actions du programme 765 devraient avoir une durée de vie limitée.
D'une part, le développement croissant des filières renouvelables appellera des compensations de charges toujours plus importantes .
À ce titre, le programme 764 est doté de presque 5,7 milliards d'euros pour 2017 , ce qui représente une augmentation de 55 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016. Cette augmentation résulte :
- en premier lieu du dynamisme des charges, lui-même issu du développement des filières renouvelables, notamment éolien, photovoltaïque, associé à la baisse des prix de marché de gros de l'électricité qui augmente le montant à compenser pour atteindre le prix garanti ;
- en deuxième lieu, de la budgétisation « en année pleine » du CAS en 2017.
La direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) estime ainsi qu'en 2020, le montant des charges de soutien aux énergies renouvelables se situerait entre 7,5 et 7,6 milliards d'euros.
Comme le rappelait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 125 ( * ) , face au dynamisme des dépenses de soutien aux EnR, le niveau des recettes affectées est appelé à augmenter à un rythme aussi soutenu. Ainsi, en 2017, 2,6 milliards d'euros de recettes supplémentaires se sont avérées nécessaires, financement assuré par la montée en puissance de la contribution-climat énergie (CCE) 126 ( * ) . La loi de finances pour 2017 a en outre supprimé l'affectation d'une partie du produit de la TICFE et de la TICGN au CAS et a compensé cette perte de recettes par une augmentation de la fraction de TICPE affectée 127 ( * ) .
Ainsi, le financement du compte repose désormais exclusivement sur les énergies les plus carbonées . La trajectoire de hausse de la contribution climat-énergie devrait permettre d'assurer cette compensation, mais cette évolution ne sera pas neutre pour les consommateurs finals d'énergie , c'est-à-dire les ménages et les entreprises qui auront à supporter chaque année une hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques. Les objectifs d'évolution de la CCE fixés pour 2020 induiront un nouvel alourdissement de la pression fiscale de 5,1 milliards d'euros entre 2018 et 2020. D'ailleurs, le « Plan climat », présenté par le ministre d'État de la transition écologique et solidaire le 6 juillet dernier, prévoit la révision à la hausse de l'objectif d'un prix de la tonne de carbone de 100 euros d'ici 2030.
D'autre part, la durée de vie des actions du programme 765 sera limitée. La sous-exécution des crédits destinés aux remboursements partiels de CSPE en fournit d'ores-et-déjà l'exemple. Comme l'indique la Cour des comptes, « la CRE instruit les demandes de plafonnement au titre de l'année N jusqu'au 31 décembre N+3, soit 2018. L'essentiel du flux de demandes est néanmoins concentré sur l'année N+1. Ainsi, en 2016, la CRE a traité les demandes de plafonnement au titre de 2015, et marginalement celles au titre de 2014 et 2013 ». Le montant retenu dans le cadre du PLF pour 2017 a ainsi été d'un montant nettement inférieur - 75 millions d'euros.
En outre, l'action portant le remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés les années précédentes revêt par nature un caractère éphémère. En 2015, l'État s'est engagé à remboursement une dette d'un montant de 5 772 millions d'euros contractée auprès d'EDF. Comme l'indique le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, « la dette de l'État vis-à-vis d'EDF s'élève au 31 décembre 2016 à 5 578 millions d'euros . Par ailleurs, une charge à payer a été comptabilisée à hauteur de 801 millions d'euros, ce qui porte le passif à 6 379 millions d'euros à la clôture de l'exercice 2016. De plus, une provision pour transfert à hauteur de 317 millions d'euros a été comptabilisée », charge intégralement portée sur l'exercice 2015.
4. L'augmentation des charges de service public de l'énergie pose la question de son contrôle par le Parlement
Le Parlement n'est pas en mesure d'exercer un contrôle du montant des charges de service public devant être compensées chaque année .
En effet, les tarifs d'achat, qui conditionnent le soutien au développement des énergies renouvelables, sont fixés par voie réglementaire, et les appels d'offre lancés par l'État permettant de fixer la quantité d'énergie bénéficiant du soutien public et les tarifs d'achat ne sont pas encadrés par des règles fixées par le Parlement.
À ce titre, l'amendement proposé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2015 visait à ce que le Parlement puisse encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant, chaque année, en loi de finances, le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables , ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables 128 ( * ) .
De surcroît, il y a lieu de s'interroger sur le juste montant de subventions à apporter aux énergies renouvelables . La mise en place du complément de rémunération 129 ( * ) par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui constitue une prime versée aux producteurs d'électricité en complément de la vente sur le marché de l'électricité produite a posteriori , permet aux installations de se confronter au prix du marché et devrait accompagner l'arrivée à maturité des filières. Le cadre européen impose dorénavant de recourir à des procédures de mise en concurrence, pour les installations de plus de 1 MW, qui permettent d'adapter les volumes installées en fonction du budget disponible chaque année.
Le soutien public doit ainsi être proportionné aux besoins de soutien des énergies renouvelables, sans engendrer de sur-rémunérations . C'est aussi pour répondre à cette problématique que votre commission des finances a sollicité la réalisation d'une enquête de la Cour des comptes au titre de l'article 58-2°de la loi organique relative aux lois de finances relative aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, qui sera rendu public au début de l'année 2018.
* 119 Le programme 345 regroupe les charges liées à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées, aux dispositifs sociaux, au soutien à la cogénération, les intérêts de la dette accumulée auprès des opérateurs au titre du déficit de compensation, le budget du médiateur de l'énergie et les frais de gestion de la CDC au titre du CAS « Transition énergétique » et du programme 345.
* 120 Cette action devient sans objet avec la modification des recettes du CAS réalisée en loi de finances pour 2017.
* 121 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie.
* 122 Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2016 et en 2017.
* 123 Dans sa délibération du 13 juillet 2016, la CRE évalue le besoin complémentaire au titre des charges de service public de l'énergie à 365,5 millions d'euros et précise que le montant de ces charges à compenser serait intégré à l'évaluation des charges pour 2017.
* 124 Rapport n° 229 sur le projet de loi de finances rectificative pour 2015, tome I (2015-2016) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 décembre 2015.
* 125 Rapport général n° 140 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016.
* 126 Mise en place dans le cadre de la loi de finances pour 2014, la CCE introduit une composante carbone dans les différentes taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles (TICPE, TICGN, TICC). Le prix de la tonne de carbone est fixé à 22 euros pour 2016, 30,5 euros pour 2017, et atteindra 56 euros en 2020.
* 127 Cette mesure s'impose pour mettre en conformité les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables avec le régime des aides d'État européen.
* 128 Cet amendement reprend la philosophie de l'amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances, avec l'accord de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer dans le cadre de l'examen du projet de loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte en première lecture.
* 129 Doivent conclure un contrat de complément de rémunération les installations de puissance supérieure à 500 kW et, sauf exceptions, dont la puissance n'excède pas 1 MW. La filière éolienne bénéficie de seuils plus élevés, compris entre 3 MW et 6 MW.