II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La mise en oeuvre de la prime d'activité se traduit par une progression des crédits en cours de gestion
Sur le plan budgétaire, la prime d'activité a entraîné une double difficulté pour le programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » :
- la montée en charge du dispositif a été plus rapide que prévue. Dès la fin du premier semestre, le taux de recours de 50 % retenu dans les hypothèses de budgétisation a été dépassé ;
- le champ des bénéficiaires potentiels a été étendu en cours de gestion.
Ces difficultés expliquent la progression de 6,2 % des crédits exécutés par rapport à la prévision.
La mise en oeuvre de la prime d'activité se traduit dans le compte général de l'État par la progression des charges d'intervention nettes . Dans ce cadre, les transferts aux ménages progressent de 2,5 milliards d'euros .
La prime d'activité vise à répondre aux difficultés des deux dispositifs précédents. Elle garantit un gain systématique de revenu. Elle concerne désormais les jeunes adultes dès 18 ans, dont le taux de chômage est plus de deux fois supérieur au taux de chômage moyen - 21,8 % contre 9,3 % au premier trimestre 2017 292 ( * ) .
2. Le dynamisme des dépenses d'AAH doit être intégré dès la prévision
Quoique moins important que les années précédentes, le rythme d'augmentation de l'AAH reste élevé (+ 3,4 %) . La progression des dépenses s'élève à 39 % depuis 2010, celle des bénéficiaires près de 20 %.
Par rapport à 2015, l'évolution résulte à la fois de la revalorisation annuelle de la prestation de 0,9 % et de la croissance du nombre de bénéficiaires de 2,5 %.
Évolution des dépenses d'AAH et du nombre de bénéficiaires depuis 2010
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Il convient toutefois de distinguer entre les deux composantes de l'allocation, puisque l'essentiel de la progression résulte de l'AAH 2 , à savoir celle versée aux personnes présentant un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 %.
Plusieurs facteurs expliquent la croissance du nombre de bénéficiaires : le vieillissement démographique conjugué au recul de l'âge légal de départ à la retraite, ainsi que la « porosité » identifiée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) entre minima sociaux, notamment avec la part du RSA supportée par les départements. Dans sa réponse à la Cour des comptes sur la note d'exécution budgétaire pour 2016, la DGCS explique ainsi « un rebond des dépenses d'AAH 2 par certaines pratiques d'attributions départementales dans un contexte de baisse de la dotation de l'État allouée aux collectivités territoriales » 293 ( * ) .
Cette hypothèse est d'ailleurs corroborée par le dispositif de performance, dans la mesure où la disparité des taux départementaux d'attribution et de renouvellement de l'AAH augmente depuis plusieurs années.
Plus généralement, une sous-budgétisation chronique caractérise le programme 157 retraçant essentiellement les dépenses liées à l'AAH. Encore cette pratique s'est-elle accentuée ces dernières années. En effet, entre 2008 et 2016, l'écart moyen entre la prévision et l'exécution était de 256 millions d'euros, mais il s'élève à 446,2 millions d'euros en 2016. Cette progression a nécessité le dégel complet de la réserve de précaution ainsi que l'ouverture de 423,8 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.
3. La protection juridique des majeurs : une dépense dynamique désormais totalement financée par l'État mais non maîtrisée par le ministère des affaires sociales
L'exercice 2016 marque également le transfert du financement de la protection juridique des majeurs à l'État , pour un montant de 637,6 millions d'euros.
Au-delà de l'effet de périmètre, ce dispositif se caractérise par un dynamisme tendanciel du dispositif depuis plusieurs années. Les dépenses ont ainsi progressé de plus de 22 % entre 2010 et 2016.
Or ce dispositif relève des prérogatives des juges, et n'est donc pas maîtrisé par le responsable de programme. Selon le ministère des affaires sociales, le vieillissement démographique se traduit par la croissance du nombre de décisions de tutelle ou de curatelle prononcées chaque année.
Le programme 304 retraçant désormais l'intégralité du financement de la protection juridique des majeurs, il conviendra de prendre en compte le dynamisme de ce dispositif lors de la programmation budgétaire .
4. Le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » : une priorité politique contrastant avec l'atrophie progressive des crédits consommés
Le programme 137 constitue le plus petit programme de la mission, représentant 0,12 % des crédits de paiements exécutés en 2016.
De fait, il est traditionnellement considéré comme le « parent pauvre » de la mission. Ses crédits ont fait l'objet d'un gel depuis 2013. De ce point de vue, la loi de finances pour 2016 marquait une différence , les crédits ouverts ayant progressé de 6,5 % par rapport à 2015.
Il s'agissait principalement de traduire la préfiguration, la création puis le renforcement du fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées 294 ( * ) . En regard, les autres actions financées par le programme voyaient leurs crédits diminuer.
Votre rapporteur spécial souligne le contraste entre la priorité accordée à l'égalité entre les femmes et les hommes et la traduction budgétaire sur ce programme . Outre la faiblesse des crédits qu'il porte, il se distingue par rapport aux trois autres programmes de la mission par une sous-exécution chronique . De 94,2 % en 2014, il a chuté à 92 % en 2015, puis à 82,2 % en 2016.
Évolution du taux d'exécution des crédits du programme 137
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La croissance des crédits ouverts en loi de finances pour 2016 ne s'est donc pas traduite par une progression des crédits consommés, ce qui doit conduire à s'interroger sur le mode de sélection et de préparation des actions conduites .
* 292 INSEE, 18 mai 2017, taux de chômage au sens du Bureau international du travail.
* 293 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 pour la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », page 53.
* 294 Loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.