LE TRAITEMENT DE LA « PRÉFÉRENCE POUR LA DETTE »
La proposition de directive relative à l'assiette commune entend traiter, contrairement à la proposition de 2011, le biais en faveur de la dette ( debt bias ) qui est attaché à l'assiette de l'impôt sur les sociétés. En effet, toute charge étant déductible, les charges d'intérêts pour les emprunts contractés par une entreprise sont déductibles des bénéfices réalisés par cette entreprise, tandis que le même financement par les fonds propres ne le serait pas.
La plupart des États membres de l'Union européenne se sont dotés de règles permettant de limiter cette « préférence pour la dette » naturellement associée à l'assiette de l'impôt sur les sociétés. En particulier, l'Allemagne s'est dotée d'une règle de limitation des intérêts d'emprunt, à 30 % de l'excédent brut d'exploitation, dès 2008 , tandis que la France a instauré une limitation forfaitaire de déductibilité à 75 % du montant des charges financières, à compter de 2014, prévue par l'article 212 bis du code général des impôts . La France dispose par ailleurs de diverses règles permettant de lutter contre la sous-capitalisation.
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La barrière d'intérêts en Allemagne (« Zinsschranke ») Le mécanisme allemand de la « barrière d'intérêts » (« Zinsschranke ») a été introduit à partir de 2008 dans le cadre de la réforme de l'imposition des entreprises 3 ( * ) . L'objectif affiché de cette réforme était de renforcer les fonds propres des entreprises en luttant contre la sous-capitalisation . En particulier, il s'agissait d'éviter que les groupes soient incités à localiser leurs dettes en Allemagne et leurs profits à l'étranger, procédé désigné comme « délocalisation des bénéfices » (« Gewinnverlagerung »). L'exposé des motifs du projet de loi soulignait ainsi : « Le principal objectif de la réforme de l'imposition des entreprises est, à côté du renforcement de l'attractivité du territoire, la garantie durable du maintien de l'assiette fiscale. À travers des incitations positives et négatives, la délocalisation de l'assiette fiscale à l'étranger, principalement par les entreprises [...] doit être freinée. » Le principe de la barrière d'intérêts est d'interdire la déductibilité des intérêts d'emprunt au-delà de 30 % du résultat de l'entreprise avant impôts, intérêts, dotations aux amortissements, et provisions sur immobilisations (EBITDA, Earnings before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization ). Sont pris en compte les intérêts nets, c'est-à-dire après déduction des intérêts perçus. Toutefois, ce principe général de plafonnement est assoupli par une série d'exonérations : (1) un montant forfaitaire d'intérêts d'emprunt, fixé initialement à un million d'euros, puis porté à 3 millions d'euros, continue d'être intégralement déductible ; (2) la règle ne s'applique qu'aux entreprises intégrées dans un groupe (« Konzern »), selon une définition du groupe spécifique au dispositif ; les entreprises n'appartenant pas à un groupe doivent prouver qu'il n'y a pas « financement extérieur de l'entreprise dommageable » (versement à un actionnaire significatif d'intérêts représentant plus de 10 % des intérêts nets de l'entreprise) ; (3) la règle ne s'applique pas lorsque l'entreprise démontre que son taux de financement propre est supérieur, ou inférieur de moins de 2 %, à celui de son groupe ; (4) la règle ne s'applique pas lorsque l'entreprise démontre qu'il n'y a « financement extérieur de l'entreprise dommageable » ni pour elle ni pour aucune entité du groupe. Par ailleurs, le mécanisme, lorsqu'il vient à s'appliquer, est modéré par la possibilité de reporter en avant, pour les exercices ultérieurs, le montant des intérêts non déductibles. Le dispositif est souvent critiqué (...) pour son caractère procyclique. En effet, le montant des intérêts déductibles étant plafonné à une certaine proportion du résultat, plus ce dernier est élevé, plus l'entreprise peut déduire ses intérêts d'emprunt et moins elle paie d'impôts. À l'inverse, plus son résultat est faible, moins elle peut déduire d'intérêts et plus elle devra payer d'impôt. |
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Cet inconvénient a cependant été considérablement réduit suite à l'introduction, en 2010, d'une possibilité de reporter en avant, pour l'application de la barrière d'intérêts, le résultat des exercices antérieurs. Ainsi, une entreprise ayant connu, en année N, un EBITDA très important, au-delà de ce qui lui était nécessaire pour déduire l'intégralité de ses intérêts d'emprunt, pourra reporter en année N+1 la partie du résultat « inutile » du point de vue de la barrière d'intérêts ; cela permet aux entreprises de se constituer une forme de « stock de résultats » destiné à l'application de la barrière d'intérêts. Source : rapport de François Marc sur le projet de loi de finances pour 2013 4 ( * ) |
La proposition de directive propose de répondre au biais en faveur de la dette par deux dispositifs .
D'une part, elle propose, dans son article 13, une règle de limitation des intérêts très largement inspirée de la règle allemande . Ainsi, les charges d'intérêts seraient déductibles jusqu'à un plafond de 30 % de l'excédent brut d'exploitation 5 ( * ) ou de 3 millions d'euros (le plafond le plus élevé devant être retenu). L'ensemble des charges est apprécié au niveau consolidé. Des exceptions, proches de celles existantes au sein de l'article 212 bis du code général des impôts, sont également prévues en faveur des engagements préexistants et des financements d'infrastructures publiques.
D'autre part, elle propose, dans son article 12, de compenser la « préférence pour la dette » induite par la déductibilité des charges financières à travers un système d'intérêts notionnels , c'est-à-dire une déduction pour croissance et investissement ( allowance for growth and investment - AGI). Le montant de cette déduction, défini par l'article 11 de la proposition, correspond à la différence entre le montant du capital de l'entreprise au premier jour de l'année et celui dont elle disposait dix ans auparavant, auquel est appliqué le taux moyen des obligations d'État à dix ans tel que calculé par la Banque centrale européenne, augmenté d'une prime de risque de 2 %. Il convient de noter que si le capital diminue entre les deux dates de référence, le montant d'AGI calculé selon les mêmes modalités s'ajoute à l'assiette imposable. Il y a donc une désincitation fiscale à réduire son capital.
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Exemple chiffré d'application de l'AGI Une entreprise dispose, au jour d'entrée en vigueur de la directive, d'un capital de 15 millions d'euros. Au premier jour de l'exercice fiscal N considéré, soit 8 ans après l'entrée en vigueur de la directive, elle dispose d'un capital de 18 millions d'euros. Le taux moyen des obligations d'État constaté par la Banque centrale européenne s'établit, au mois de décembre précédant le début de l'année N, à 1,6 %. AGI = (1,6 % + 2 %) x (18 000 000 - 15 000 000) = 108 000 euros L'entreprise pourra, au titre de l'exercice fiscal N, déduire 108 000 euros de son assiette taxable au titre de l'abattement pour la croissance et l'investissement. Source : commission des finances du Sénat. |
Au total, l'ensemble de ces éléments posent plusieurs questions.
• Le système de limitation de la déductibilité présente, comme son modèle allemand, un caractère procyclique : le montant des intérêts déductibles étant plafonné à une certaine proportion du résultat, plus ce dernier est élevé, plus l'entreprise peut déduire ses intérêts d'emprunt et moins elle paie d'impôts. À l'inverse, plus son résultat est faible, moins elle peut déduire d'intérêts et plus elle devra payer d'impôt.
• Le système de limitation est relativement avantageux pour les entreprises structurellement peu endettées - ce qui est le cas des entreprises allemandes, mais moins des entreprises françaises. En appliquant la limitation par rapport au résultat d'exploitation, et non de façon forfaitaire par rapport au montant total des charges financières, la proposition de la Commission européenne introduit un biais en fonction de la structure de financement des entreprises, historiquement différente d'un État membre à l'autre, et qui peut parfois être temporairement déséquilibrée pour des raisons opérationnelles saines, comme à l'occasion d'une croissance externe ;
• Contrairement à ce que la directe Atad précitée avait prévu, au point 5 de son article 4, la proposition de directive relative à une assiette commune ne prévoit pas d'exception à la limitation de la déductibilité lorsque l'endettement d'une filiale n'est pas excessif au regard du niveau d'endettement du groupe . En effet, si l'objectif d'une règle de limitation de la déductibilité des intérêts d'emprunt est d'éviter des sous-capitalisations qui traduisent des transferts artificiels de bénéfices et de charges financières d'un pays à l'autre, c'est bien la différence entre le niveau d'endettement de la filiale et celui du groupe consolidé qui en est le symptôme.
• Enfin, l'impact du système d'intérêts notionnels, pratiqué notamment en Belgique, doit être évalué au niveau national . En particulier, il n'est pas certain qu'il se traduise par un gain pour les entreprises, dès lors qu'il pénalise également les réductions de capital.
Pour l'ensemble de ces raisons, à défaut d'une évaluation précise des conséquences de l'adoption des mesures proposées en termes de financement des entreprises françaises, votre commission des finances exprime, à ce stade, d'importantes réserves sur les mécanismes de lutte contre le « biais en faveur de la dette » .
* 3 §4h Einkommensteuergesetz et §8a Körperschaftssteuergesetz.
* 4 Rapport général n° 148 (2012-2013) de M. François Marc, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2012.
* 5 EBITDA : earnings before interest, taxes, depreciation, and amortization.