EXAMEN EN COMMISSION
RÉUNION DU 14 DÉCEMBRE 2016
Réunie le 14 décembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur les propositions de directives du Conseil de l'Union européenne COM (2016) 683 concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et COM (2016) 685 concernant une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés, et la présentation d'une proposition de résolution.
Mme Michèle André , présidente . - Certains d'entre vous pourraient trouver étonnant que notre commission inscrive à son ordre du jour des propositions de résolution européenne alors que notre ordre du jour est déjà chargé en cette semaine d'examen du projet de loi de finances rectificative. Ils n'auraient pas tort et nous aurions sans doute examiné ces textes plus sereinement en début d'année prochaine. Néanmoins, nous n'avons pas le choix : l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat enserre dans des délais très brefs l'examen par les commissions permanentes des propositions de résolution adoptées par la commission des affaires européennes et des textes européens dont elles décident de se saisir directement. Cette matinée était la dernière pour ne pas être hors délai dans l'examen des textes dont nous sommes saisis.
Nous nous sommes donc saisis des deux propositions de directives relatives au projet d'assiette commune consolidée d'impôt sur les sociétés (ACCIS).
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous connaissons déjà le sujet dont je vais vous parler à présent grâce aux auditions très instructives organisées il y a deux semaines par notre commission, au cours desquelles nous avons entendu la Commission européenne, l'administration fiscale, des représentants des entreprises et des experts fiscalistes. J'ai également sollicité ces mêmes personnes par un questionnaire écrit sur des points plus techniques.
La Commission européenne a présenté le 25 octobre dernier deux propositions de directive relatives à une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). La Commission avait déjà présenté une proposition en 2011, à l'issue de dix ans de négociations, mais celle-ci n'avait pas abouti. La relance de cette idée faisait partie des priorités de la Commission européenne, et en particulier du commissaire chargé de la fiscalité, Pierre Moscovici. Ces propositions s'inscrivent dans un contexte nouveau, marqué par la lutte contre l'évasion fiscale et les transferts artificiels de bénéfices des grandes entreprises multinationales, menée en même temps par l'OCDE.
L'objectif de l'instauration d'une ACCIS est double. Il s'agit, d'une part, de renforcer le marché intérieur européen en facilitant la conquête de nouveaux marchés pour les entreprises, qui n'auront plus à se conformer à de nouvelles règles d'assiette en matière d'impôt sur les bénéfices, ni à risquer des doubles impositions, ni, lorsque la consolidation sera réalisée, à fournir une documentation détaillée sur les prix de transfert. D'autre part, l'objectif est de lutter contre l'évasion fiscale en supprimant les divergences de règles fiscales dans l'Union européenne qui ouvrent la voie aux schémas d'optimisation fiscale et aux doubles exonérations.
Notre commission des finances s'était déjà saisie, en 2011, de la proposition de directive ACCIS de la Commission européenne et avait élaboré une résolution européenne, adoptée par le Sénat. Nous avons fait le choix de nous saisir à nouveau de ce sujet, en proposant nous-mêmes une proposition de résolution. Nous nous situons très en amont : l'idée de cette proposition de résolution n'est pas de livrer une analyse technique très fine mais de mettre en garde, en soulignant les principaux points de vigilance pour la compétitivité de nos entreprises et pour la préservation de nos recettes fiscales.
Le paquet ACCIS proposé par la Commission européenne se distingue de la proposition de 2011 par le choix d'une approche en deux temps. La Commission a constaté que la consolidation, c'est-à-dire l'imposition agrégée des bénéfices des entreprises au niveau de l'Union puis la répartition du produit fiscal entre les États membres, était le sujet le plus bloquant. Elle a donc proposé de scinder sa proposition en deux, l'une sur l'assiette commune, l'autre sur la consolidation. Une telle solution permet d'espérer une adoption de la directive sur l'assiette commune mais comporte un risque de non-adoption de la directive sur la consolidation. Or, l'audition a sur ce point été éclairante : les véritables avantages en termes de simplification et de lutte contre l'évasion fiscale n'interviendraient que si la consolidation est effective.
Par ailleurs, je vous propose que nous alertions le Gouvernement et la Commission européenne sur deux éléments. D'abord, la directive ne supprime pas la concurrence fiscale, elle la concentre sur le taux d'impôt sur les sociétés (IS), et sur les impôts sur la production et sur les charges sociales. À ce jeu-là, la France est en mauvaise posture. Une étude d'Ernst & Young de juin dernier a montré que la France et l'Allemagne sont toutes deux dans la position paradoxale d'être favorables par principe à l'ACCIS mais désavantagées par sa mise en oeuvre. Une réforme du taux d'IS et des autres impositions sera donc nécessaire en France en parallèle de l'adoption de l'ACCIS pour rétablir notre attractivité.
Ensuite, l'adoption de ces directives poserait une question de souveraineté fiscale, puisqu'elle aurait pour conséquence d'empêcher le législateur national d'intervenir dans les matières traitées par la directive : nous ne pourrions plus définir un régime national d'amortissement, ou une règle nationale de déductibilité des charges financières. C'est pourquoi nous demandons que la directive contienne davantage d'options, laissées à la discrétion des États membres, et notamment qu'elle leur permette explicitement de maintenir ou de mettre en place des instruments sectoriels comme les crédits d'impôt. Il en va du respect, fondamental, du principe de subsidiarité.
J'attire plus particulièrement votre attention sur le crédit d'impôt recherche (CIR). La Commission européenne propose une innovation dans sa proposition : une super-déduction fiscale pour les dépenses de recherche, majorée jusqu'à 200 % pour les jeunes PME innovantes. Or, dans son calibrage, cette initiative est moins favorable aux entreprises que le CIR français. À cet égard, les propos de Bruno Mauchauffée, de la direction de la législation fiscale, n'étaient guère rassurants : lors de l'audition, il a indiqué qu'« une fois le sujet de la recherche et du développement figurant dans un texte européen, on pourrait imaginer que la Cour de justice de l'Union européenne décide d'en dessaisir les États membres au motif qu'il s'agirait d'une entrave à la liberté d'établissement ». En d'autres termes, si rien n'interdit techniquement de cumuler le CIR avec la super-déduction, le crédit d'impôt pourrait devenir juridiquement caduc. Il s'agit pourtant d'une des grandes forces de notre système fiscal et d'un pilier de notre attractivité, comme nous l'avions vu lors des tables rondes et auditions que nous avons conduites, ou pendant notre déplacement à Toulouse en juin 2015.
En conséquence, je vous propose d'affirmer que le principe de subsidiarité s'oppose à ce que la législation européenne dessaisisse ainsi les États membres d'une politique sectorielle, celle de la recherche, au détour d'une directive fiscale. Le soutien à la recherche et développement, y compris par des instruments fiscaux, doit rester du ressort national.
Autre point abordé par la proposition et sur lequel j'exprime quelques réserves : le financement des entreprises. La proposition de directive se donne pour objectif de renverser le biais en faveur de la dette à travers, d'une part, une limitation de la déductibilité des intérêts d'emprunt en fonction de l'excédent brut d'exploitation, et d'autre part, un système d'intérêts notionnels, c'est-à-dire d'intérêts fictifs déductibles, calculés sur l'évolution des capitaux propres. En première analyse, il semblerait que ces systèmes soient très défavorables aux entreprises françaises : une étude d'impact précise doit impérativement être conduite à ce sujet. La notion d'endettement excessif devrait également être appréciée en fonction de l'endettement global du groupe, et non filiale par filiale.
La seconde proposition de directive concerne la consolidation, c'est-à-dire la répartition du produit fiscal entre les États membres. Elle prévoit une formule de répartition du produit de l'IS sur la base de trois facteurs affectés d'une même pondération : les actifs de l'entreprise dans l'État membre, la main d'oeuvre de l'entreprise dans l'État membre - nombre de salariés et masse salariale - et le chiffre d'affaires résultant des ventes de l'entreprise dans l'État membre.
Cette formule pose au moins deux problèmes. D'abord, elle exclut les immobilisations incorporelles, notamment les marques et les brevets. Or, cela a été répété par les directeurs fiscaux de Danone et de Sanofi lors de leur audition, la France est un grand pays d'incorporels, notamment dans le luxe. Si nous voulons protéger nos recettes fiscales, il faut que la possession des marques, brevets et autres droits de propriété intellectuelle soit d'une manière ou d'une autre prise en compte dans la clé de répartition. Deuxième sujet d'inquiétude : l'inadéquation de cette clé de répartition aux entreprises du numérique, qui sont l'un des sujets de préoccupation constante de notre commission. En effet, ces dernières, dont le chiffre d'affaires repose également beaucoup sur des incorporels, peuvent aisément localiser ceux-ci dans n'importe quel État, y compris dans un État tiers. En outre, leur main d'oeuvre est peu nombreuse et facile à délocaliser, à Londres, dans la Silicon Valley ou en Asie, et leur chiffre d'affaires est difficile à mesurer pays par pays. Au total, ces entreprises ne pourront donc pas être aisément appréhendées par la formule proposée par la Commission européenne, et l'une des principales cibles de cet effort de lutte contre l'évasion fiscale sera alors manquée.
En somme, il s'agirait de centraliser l'ensemble des recettes fiscales, pour en assurer ensuite la territorialisation - un peu à l'image de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui cause des débats récurrents. Des questions restent en suspens : comment est garantie la collecte de l'impôt ? Qui assure le contrôle fiscal ?
En conclusion, ces projets sont ambitieux, et ils présentent certains points positifs pour renforcer le marché intérieur et simplifier la vie des entreprises, surtout pour nos PME souhaitant s'installer ailleurs en Europe. Cependant, ils soulèvent un certain nombre d'inquiétudes pour lesquelles le Gouvernement devra se montrer vigilant au cours de l'examen de ce texte au niveau européen. Nous sommes donc favorables à l'ACCIS, à deux conditions : que ni la compétitivité des entreprises françaises ni les recettes fiscales de la France n'en pâtissent, mais qu'elles en soient, au contraire, renforcées. L'ensemble de ces éléments sont repris dans la proposition de résolution que je vous propose d'adopter.
M. André Gattolin . - Je ne conteste pas vos commentaires, mais ce que vous avez dit sur le principe de subsidiarité m'étonne : les directives COM 683 et COM 685 ont été étudiées par le groupe « subsidiarité » de la commission des affaires européennes, dont je suis membre, et nous n'y avons trouvé aucun problème. Ce contraste entre l'analyse de la commission des affaires européennes et celle de la commission des finances me conduit à émettre un vote défavorable.
M. Éric Bocquet . - Sur la question de l'assiette commune, on avance à la vitesse d'un char à boeufs, faute de décisions fermes pour étayer les discours. Du coup, la guerre des taux recommence tous azimuts, ce qui neutralise d'ores et déjà l'effet attendu de ce texte, sur lequel nous sommes donc très réservés.
M. Serge Dassault . - Quel sera le taux de l'IS ? Comme il est plus élevé chez nous qu'ailleurs...
M. Richard Yung . - Pas sûr : il est tout aussi haut en Allemagne ou aux États-Unis. Cette proposition va dans le bon sens. Voilà des années que nous discutons d'une assiette commune, et des taux. La Commission européenne a pris une décision raisonnable en séparant les deux débats. On ne peut qu'être d'accord avec vos deux conditions - préservation de la compétitivité des entreprises françaises et de nos recettes fiscales - mais comment faire, dans la négociation, pour les imposer ? Que suggérer au Gouvernement et à nos parlementaires européens sur ce point ? D'ailleurs, d'autres pays craignent pour leurs recettes fiscales, et il est difficile de construire l'Europe dans cette atmosphère. Il faut de la souplesse.
M. Francis Delattre . - Sur l'IS, ce qui est affiché diffère partout de la réalité : chaque État met en place des dispositifs atténuant le poids de cet impôt. Chez nous, le CIR produit ses effets, et nous devons le préserver. Si l'Allemagne consacre 4,5 % de son PIB à la recherche et au développement, contre 2,5 % en France, c'est que chaque Land a des dispositifs s'ajoutant à ceux de l'État, ce qui produit un ensemble complexe et moins contrôlable. Or le CIR est à l'origine du redressement de notre industrie automobile, autant que son réaménagement capitalistique. La voiture connectée de Renault lui est due. Il nous faut donc trouver le moyen de le préserver sans encourir de condamnation par la CJUE. C'est la condition du redémarrage industriel du pays. Les chaînes de montage, qui étaient toutes installées dans le Sud-Est asiatique, vont revenir grâce à la robotisation. Elles ont déjà commencé à se réimplanter aux États-Unis : Apple envisage d'y assembler une partie de son iPhone 7. Pour que l'Europe suive, il faut de nouvelles technologies, au développement desquelles le CIR est indispensable. De plus, sa suppression serait un signal désastreux. Ne nous y trompons pas : les grands groupes installent leurs centres de développement et de recherche en fonction des coûts. Carlos Ghosn nous avait expliqué, lors de notre enquête sur le CIR, comment un conseil exécutif décide, en se fondant tout simplement sur la rentabilité. Nous sommes à la croisée des chemins : les 5,5 milliards d'euros de cette dépense fiscale doivent être sanctuarisés.
M. Bernard Lalande . - Je partage l'analyse du rapporteur général, et ses conclusions. Nous devons continuer à travailler à une assiette commune. Les positions divergent toutefois entre les directions des entreprises et l'administration fiscale, sans oublier les différences dans les normes comptables selon les pays, qui conduisent à des écarts dans le calcul du bénéfice distribuable. Je suis favorable à ce texte, et à la protection des intérêts français, notamment par la préservation des dispositifs ayant un effet de levier sur notre économie.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - André Gattolin, je n'ai évoqué la subsidiarité qu'à l'alinéa 30 de la proposition uniquement au sujet du CIR. Le problème avait été soulevé par la direction de la législation fiscale, dont le représentant nous a indiqué qu'il n'était pas certain que le CIR soit compatible avec le mécanisme de super-déduction prévu, allant jusqu'à évoquer la CJUE.
Oui, la concurrence fiscale existe, en Europe et avec les États-Unis, dont le nouveau président parle de baisser le taux de l'IS jusqu'à 15 %. Dès que nous aurons défini une assiette commune, la concurrence s'exercera encore plus fortement par les taux. Sur l'IS, le taux français est d'environ un tiers. En Allemagne, il est de 30 %, et il est généralement inférieur ailleurs. La directive dont nous parlons n'a pas de conséquence sur les taux, dont la fixation reste la prérogative de chaque Parlement national.
Francis Delattre, nous demandons la sauvegarde du CIR. Quant à la question des recettes fiscales, nous sommes encore très en amont, et ne faisons qu'examiner des pistes. La France a pour spécificité de disposer de nombre de brevets, marques, et autres droits incorporels, qui ne sont pas pris en compte. Je connais bien le cas des parfums, dans mon département. Le consommateur n'achète pas tant un produit physique qu'une image, une marque. Nous devrons veiller à la protection de ces incorporels.
Dans l'ensemble, ce texte va dans le bon sens. Il aidera les entreprises françaises à s'installer dans d'autres pays européens. Mais nous devons rester vigilants sur la répartition des recettes fiscales, et obtenir la préservation du CIR.
À l'issue de ce débat, la commission a conclu au dépôt de la proposition de résolution présentée par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, et décidé de fixer au mardi 20 décembre 2016 à 12 heures le délai-limite de dépôt, par tout sénateur, d'amendements éventuels à ce texte.