N° 189
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d' habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services ,
Par M. Martial BOURQUIN,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Pierre Cuypers, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
3814 , 4047 et T.A. 822 |
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Sénat : |
16 et 190 (2016-2017) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services, adopté par l'Assemblée nationale le 6 octobre dernier, après engagement de la procédure accélérée.
Ces ordonnances ont été prises sur le fondement de dispositions relevant de deux lois distinctes :
- d'une part, l'article 161 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation ;
- d'autre part, l'article 14 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
Alors que, pendant longtemps, la ratification d'ordonnances par des projets de loi ad hoc revêtait un caractère exceptionnel, le choix du Gouvernement a été, depuis plusieurs mois, de multiplier l'inscription à son ordre du jour réservé de plusieurs textes de ratification expresse d'ordonnances. Votre commission ne peut que s'en féliciter.
D'une part, en elle-même, la ratification d'une ordonnance permet de redonner de la cohérence à notre hiérarchie des normes juridiques puisqu'elle confère à des textes qui revêtent seulement un caractère réglementaire alors qu'ils interviennent dans le domaine de la loi le caractère de dispositions de rang législatif. Pour ce faire, l'article 38 de la Constitution dispose que cette ratification doit être expresse.
D'autre part, elle permet au Parlement de reprendre l'intégralité de ses prérogatives sur une matière abandonnée temporairement au pouvoir exécutif pour s'assurer que le Gouvernement a respecté les limites de l'habilitation qui lui a été accordée et, le cas échéant, pour modifier la teneur des dispositifs qu'il a adoptés.
I. LES DEUX ORDONNANCES À RATIFIER
A. DES CHAMPS D'HABILITATION LIMITÉS DANS LEUR OBJET
1. La recodification du code de la consommation
En 1993, la France s'est dotée, grâce à la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993, d'un premier code de la consommation destiné à regrouper les règles qui s'appliquent aux personnes dans leurs activités non-professionnelles, dans plusieurs domaines : les relations contractuelles en général, le crédit, le traitement des situations de surendettement. Mais, depuis cette date, le droit de la consommation s'est considérablement développé, notamment sous l'impulsion du droit de l'Union européenne, de telle sorte que l'architecture du code de la consommation était devenue inadaptée et peu accessible pour ses utilisateurs.
Si ce constat a été fait dès le milieu des années 2000, l'entreprise de recodification a été longue et difficile, comme en témoigne le fait que le Parlement a voté pas moins de trois habilitations successives destinée à l'opérer :
- d'abord, l'article 35 de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, qui a autorisé, pour une durée de vingt-quatre mois, le recours à une ordonnance pour assurer la refonte du code de la consommation afin d'y inclure les dispositions de nature législative qui n'ont pas été codifiées et d'aménager le plan de ce code. Mais ce travail ambitieux n'a pas pu être mené dans ce délai ;
- ensuite, l'article 63 de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation a rouvert cette habilitation, pour une durée de douze mois. Là encore, il n'a pas été possible au Gouvernement de présenter de texte dans le délai imparti ;
- enfin, l'article 161 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, sur le fondement duquel l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation a été prise. En réalité, cette disposition prévoit une double habilitation.
En premier lieu, elle autorise le Gouvernement à intervenir par ordonnance dans le domaine de la loi pour :
- d'une part, procéder à une nouvelle rédaction de la partie législative du code de la consommation afin d'en aménager le plan et de l'adapter aux évolutions législatives intervenues depuis sa publication ainsi que d'y inclure des dispositions non codifiées relevant du domaine de la loi et entrant dans son champ d'application ;
- d'autre part, regrouper, harmoniser et unifier les dispositions relevant du domaine de la loi relatives aux pouvoirs d'enquête pour la recherche et la constatation des infractions et des manquements aux règles prévues ou mentionnées au code de la consommation , notamment en ce qui concerne les modalités d'accès aux lieux de contrôle, les moyens d'investigation des agents chargés des contrôles et les procédures liées à la constatation de ces infractions et manquements. Dans ce cadre, l'habilitation permet également au Gouvernement, en tant que de besoin, d'adapter les dispositions relevant du domaine de la loi prévues par d'autres codes ou textes non codifiés renvoyant aux dispositions du code de la consommation ou du code de commerce relatives aux habilitations et pouvoirs d'enquête des agents chargés de ces contrôles.
Cette recodification doit intervenir à droit constant , sous réserve des modifications nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, améliorer la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux erreurs et insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, obsolètes ou devenues sans objet. Il en découle que l'ordonnance n'a pas pu modifier la substance des règles jusqu'alors applicables, mais seulement leur présentation formelle .
La durée de l'habilitation consentie a été fixée à vingt-quatre mois à compter de la promulgation de loi du 17 mars 2014. L'ordonnance a donc bien été prise dans le délai imparti, qui s'est achevé le 16 mars 2014.
En second lieu, une autre habilitation est prévue par cette disposition afin d'étendre aux collectivités d'outre-mer soumises au principe de la spécialité législative et d'adapter aux spécificités des collectivités d'outre-mer soumises au principe d'identité législative le code de la consommation issu de l'ordonnance de recodification du 14 mars 2016. Cette habilitation est d'une durée de douze mois à compter de la publication de cette dernière ordonnance : elle s'achèvera donc le 15 mars 2017.
Cette ordonnance n'a pas encore été prise par le Gouvernement. Cependant, selon les informations communiquées par ce dernier à votre rapporteur, la phase de concertation entre les différentes administrations concernées (direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes - DGCCRF, direction générale du Trésor et délégation générale à l'outre-mer) est arrivée à son terme et le Conseil d'État devrait être très prochainement saisi du projet.
2. La modification des dispositions sur le crédit immobilier afin d'assurer la transposition de la directive 2014/17/UE du 4 février 2014
Le droit de l'Union européenne en matière de protection des consommateurs s'est considérablement étoffé au cours des dix dernières années. De nombreuses directives ont ainsi été adoptées par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, que la France se devait de transposer en application de ses engagements européens.
Tel est le cas de la directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010. Sa transposition en droit français devait intervenir avant le 21 mars 2016.
Compte tenu de ce délai et de la relative technicité des dispositions à transposer, le choix d'une transposition par ordonnance a été retenu par le Gouvernement qui a obtenu du Parlement l'habilitation d'y procéder dans le cadre de l'article 14 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
Dans le même temps, cet article a autorisé le Gouvernement à étendre ces dispositions dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative et à les adapter pour les collectivités soumises au principe d'identité.
L'habilitation a été donnée pour une durée de quinze mois à compter de la publication de la loi. Elle a expiré le 29 mars 2016. L'ordonnance de transposition a donc bien été prise dans le délai imparti.