EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 63 - Suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA)
Commentaire : le présent article prévoit de supprimer le Fonds national des solidarités actives (FNSA) et de faire prendre en charge par l'État les dépenses qu'il finançait.
I. LE DROIT EXISTANT
Le Fonds national des solidarités actives (FNSA) a été mis en place par le décret n° 2009-30 du 9 janvier 2009 , à la suite de la création du revenu de solidarité active (RSA) par la loi n°2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
Ce fonds, non doté de la personnalité morale et dont la gestion bancaire est confiée à la Caisse des dépôts et consignations, est actuellement financé assuré par :
- une subvention d'équilibre de l'État , qui représente sa principale ressource, à hauteur de 68 % (426 millions d'euros en 2016) ;
- une fraction du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires 29 ( * ) , à hauteur de 15,2 % (200 millions d'euros en 2016)
Jusqu'en 2016, le FNSA finançait à titre principal, la part « activité » du RSA , ainsi que le « RSA jeunes » 30 ( * ) , les frais de gestion liés au RSA « activité », la RSA versé à Mayotte, et la prime de Noël versé aux bénéficiaires de certaines prestations sociales 31 ( * ) .
À la suite de la création de la prime d'activité au 1 er janvier 2016, prévue par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, qui est venue remplacer la part « activité » du RSA ainsi que la prime pour l'emploi (PPE) et dont le financement est directement assuré par le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du budget de l'État, le FNSA ne finance désormais plus que le « RSA jeunes », les primes de Noël ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité 32 ( * ) .
La création de la prime d'activité a conduit à une forte réduction des dépenses prises en charge par le Fonds entre 2015 et 2016, qui sont passées de 2,5 milliards d'euros à 666 millions d'euros.
Dépenses et recettes du FNSA en 2015 et 2016
(en millions d'euros)
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2015 (LFI) |
2016 (LFI) |
Évolution 2015-2016 |
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Dépenses |
2 530,9 |
666 |
- 73,7 % |
|
RSA « activité » France métropolitaine |
1 951,4 |
- |
- |
|
RSA Mayotte |
1 |
- |
- |
|
RSA « jeunes actifs » |
26 |
14 |
- 46,2 % |
|
Prime de Noël |
513 |
552 |
7,6 % |
|
Frais de gestion |
39,5 |
60 |
51,9 % |
|
Ressources |
2 530,90 |
666 |
- 73,7 % |
|
Subvention d'équilibre |
2 330,90 |
426 |
- 81,7 % |
|
Fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité |
200 |
200 |
0 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à supprimer le FNSA et à faire prendre en charge directement par le budget de l'État les dépenses qu'il finance puisque, de par la transformation notamment du RSA « activité » en prime d'activité, il a perdu sa source principale de dépenses .
Sa suppression doit permettre d'apporter une meilleure visibilité à la gestion des crédits de la prime d'activité, puisque la dépense associée au versement de l'aide et à ses frais de gestions seront intégrées dans un support budgétaire unique.
Le Gouvernement considère ainsi que, « compte tenu de la création en 2016 de la prime d'activité et de son financement sur le budget de l'État ainsi que de la suppression du volet activité du RSA, le maintien d'un fonds extrabudgétaire, dérogatoire au principe d'universalité budgétaire, apparait peu opportun dans la mesure où la contribution de l'État constitue la principale ressource du FNSA 33 ( * ) ».
La suppression du FNSA conduit à majorer les crédits du programme 304 du montant des dépenses prises en charge par le Fonds couvertes par la fraction du produit de la contribution exceptionnelles de solidarité, soit environ 205 millions d'euros.
Par ailleurs, la suppression du FSNA conduit à réaffecter 15,2 % du produit de cette contribution au Fonds de solidarité 34 ( * ) , établissement public chargé du financement de l'allocation spécifique de solidarité (ASS). Afin d'assurer l'équilibre budgétaire de la mesure, il est donc prévu que la subvention d'équilibre versée par l'État au Fonds de solidarité soit diminuée à due concurrence.
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Votre rapporteur spécial prend acte de la proposition de supprimer la Fonds national des solidarités actives (FNSA), qui va dans le sens de ce qu'il préconisait .
Dans son rapport budgétaire relatif à l'examen des crédits de la mission « Solidarité » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, votre rapporteur spécial s'interrogeait en effet sur le devenir du FNSA et estimait que « les dépenses du FNSA devraient être entièrement budgétisées » 35 ( * ) .
Du fait de la création de la prime d'activité, le maintien du FNSA ne semblait plus justifié et sa suppression permet de rendre plus cohérente la présentation des crédits budgétaires du programme 304 .
ARTICLE 63 bis (nouveau) - Décret relatif à la définition des conditions de calcul du plafond de 10 % de reste à charge pour les bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap
Commentaire : le présent article complète le contenu du décret définissant les conditions de calcul du plafond de 10 % de reste à charge pour les bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap, en prévoyant qu'il détermine également les modalités de prise en compte de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) dans les ressources personnelles du bénéficiaire.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP
La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées 36 ( * ) crée un « droit à compensation du handicap ». Cette compensation prend la forme d'une prestation de compensation du handicap (PCH).
Il s'agit d'une prestation attribuée à toute personne handicapée, remplissant des critères d'âge, de résidence et de handicap définis par décret, prenant notamment en compte la nature et l'importance des besoins de compensation au regard de son projet de vie.
La demande de PCH fait l'objet d'une évaluation des besoins par une équipe pluridisciplinaire qui élabore ensuite un plan personnalisé de compensation (PPC). Le droit à la PCH est accordé par la Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Cette prestation en nature peut être versée, selon le choix du bénéficiaire, en nature ou en espèces 37 ( * ) .
Elle peut être affectée à plusieurs types de charges, liées à un besoin d'aides humaines (y compris celles apportées par les aidants familiaux), d'aides techniques, à l'aménagement du logement et du véhicule de la personne handicapée, à l'acquisition ou l'entretien de produits liés au handicap, ou encore à l'attribution et à l'entretien d'aides animalières 38 ( * ) .
Aux termes de l'article L. 245-6 du code de l'action sociale et des familles, chaque élément de la prestation fait l'objet de tarifs ou de montants maximums, dans la limite de taux de prise en charge pouvant varier selon les ressources du bénéficiaire. Ces montants, tarifs maximums et taux de prise en charge sont fixés par arrêté du ministre chargé des personnes handicapées.
La prestation est financée par les départements, qui perçoivent également depuis 2006 des concours versés par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
B. LE DÉCRET RELATIF AUX MODALITÉS DE CALCUL DU RESTE À CHARGE DES FRAIS DE COMPENSATION
Les fonds départementaux de compensation du handicap , gérés par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), sont chargés d'accorder des aides financières afin de permettre aux personnes handicapées de faire face aux frais de compensation restant à leur charge , après déduction de la prestation de compensation du handicap (PCH) 39 ( * ) .
Les contributeurs aux fonds départementaux sont membres du comité de gestion. Ce comité détermine l'emploi des sommes versées par le fonds. Les MDPH rendent compte aux différents contributeurs de l'usage des moyens des fonds départementaux de compensation.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 146-5 du code de l'action sociale et des familles 40 ( * ) , les frais de compensation du handicap restant à la charge du bénéficiaire de la prestation de compensation du handicap (PCH) ne peuvent excéder 10 % de ses ressources personnelles nettes d'impôts, dans des conditions définies par décret, et dans la limite des montants et tarifs fixés par nature de dépense.
Un décret doit ainsi définir les modalités de calcul du reste à charge. Ce décret d'application n'a pas été pris depuis la création de cette disposition par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Or, par une décision en date du 24 février 2016 41 ( * ) , le Conseil d'État a enjoint au Premier ministre de prendre ce décret d'application dans un délai de neuf mois à compter de la notification de sa décision , soit avant la fin du mois de novembre 2016.
Une astreinte de 100 euros par jour sera également prononcée à l'encontre de l'État s'il n'est pas justifié de l'exécution de la décision du Conseil d'État dans le délai précité.
C. L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse.
Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 701,52 euros pour une personne seule sans enfant au 1 er avril 2016 42 ( * ) .
Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :
- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;
- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (« AAH 2 ») ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail 43 ( * ) .
Le droit à l'AAH est accordé par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
L'AAH est budgétée sur le programme 157 « Handicap et dépendance » de la présente mission. La dépense d'AAH atteint 9 milliards d'euros en 2017.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés Gaby Charroux, rapport spécial au nom de la commission des finances, et Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, adopté avec un avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.
Il complète le contenu du décret d'application précité, en prévoyant qu'il détermine également les modalités de prise en compte de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) dans les ressources personnelles du bénéficiaire .
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoit que les frais de compensation du handicap restant à la charge du bénéficiaire de la prestation de compensation du handicap (PCH) ne peuvent excéder 10 % de ses ressources personnelles nettes d'impôts, dans des conditions définies par décret , et dans la limite des montants et tarifs fixés par nature de dépense. À ce jour, le décret d'application n'a pas été pris .
Il est désolant de constater que dix ans après la promulgation de la loi, des mesures d'application soient toujours attendues par nos concitoyens.
Votre rapporteur spécial déplore que cette carence de l'État ait conduit certains départements et maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) à ne pas appliquer la disposition relative au plafond des ressources personnelles que les frais de compensation du handicap restant à charge ne sont pas censées dépasser.
Cette situation entraîne une iniquité de traitement des personnes handicapées sur le territoire national : en effet, les comités de gestion des fonds départementaux de compensation du handicap ne font pas un usage homogène des crédits dont les fonds disposent 44 ( * ) .
Comme le mentionne l'arrêt du Conseil d'État, ce décret n'était, certes, pas indispensable pour que soient mis en place les fonds départementaux de compensation du handicap et pour que les personnes morales le souhaitant puissent y participer. Néanmoins, « son intervention demeure nécessaire pour fixer les modalités de calcul du montant des frais de compensation restant à la charge du bénéficiaire de la prestation de compensation du handicap et les conditions dans lesquelles les fonds interviennent pour que ce montant demeure dans la limite de 10 % de ses ressources personnelles nettes d'impôts fixée par le législateur » 45 ( * ) .
Il a ainsi fallu qu'une double mesure d'injonction et d'astreinte soit prononcée par le Conseil d'État pour que la secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion s'engage à publier le décret d'application « dans les semaines qui viennent » 46 ( * ) . Néanmoins, il est permis de douter du caractère incitatif que revêt une astreinte de 100 euros par jour pour l'État. Cet arrêt aura toutefois contribué à l'accélération de la constitution d'un groupe de travail consacré à la prestation de compensation du handicap (PCH). La secrétaire d'État a en effet mentionné en séance publique avoir sollicité l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en mars dernier à cet effet. La rédaction du décret débuterait ainsi après la remise des conclusions du groupe du travail.
Le présent article prévoit que les modalités de prise en compte de l'AAH devront être précisées par le décret, mais son objet principal reste, comme le rappelle l'exposé des motifs de l'article, « de rappeler au Gouvernement son obligation de prendre le décret d'application ». Votre rapporteur spécial souscrit à cette louable intention.
ARTICLE 63 ter (nouveau) - Financement des dispositifs d'information et de soutien des tuteurs familiaux
Commentaire : le présent article prévoit que l'État peut autoriser, à titre expérimental, les collectivités territoriales et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) à financer les dispositifs d'information et de soutien des tuteurs familiaux.
I. LE DROIT EXISTANT
La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoit que les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles peuvent bénéficier de mesures de protections, prononcées par le juge de tutelle.
Ces mesures de protection peuvent être confiées soit à un membre de leur famille (tuteurs familiaux), soit à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) , c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement. Actuellement, plus de la moitié des mesures de protection juridique des majeurs sont exercées par un professionnel.
L'article 24 de la loi du 5 mars 2007 prévoit que les personnes qui exercent des mesures de protection puissent bénéficier, à leur demande, d'une information. Le décret n° 2008-1507 du 30 décembre 2008 47 ( * ) précise que les personnes appelées à exercer une mesure de protection juridique doivent s'adresser aux greffes des tribunaux d'instance ou de grande instance. Ceux-ci leur remettent la liste des personnes et des structures qui délivrent cette information, qui est établie par le procureur de la République après avis des juges de tutelles de son ressort.
Il est prévu qu'un soutien technique puisse être apporté à ces personnes par les structures inscrites sur cette liste , qui consiste en une information personnalisée et une aide technique dans la formalisation des actes de saisine de l'autorité judiciaire et dans la mise en oeuvre des diligences nécessaires à la protection des intérêts de la personne protégée.
En pratique, cette information est assurée par des structures associatives , comme les unions départementales des associations familiales.
Afin d'encourager l'exercice des mesures de protection par des membres de la famille, lorsque cela est possible, plutôt que par les mandataires judiciaires, le présent projet de loi de finances a prévu d'allouer 3 millions d'euros au développement des dispositifs d'information et de soutien aux tuteurs familiaux 48 ( * ) . D'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, « un groupe de travail associant les différents partenaires, prenant appui sur un état des lieux des pratiques existantes, permettra de proposer des outils adaptés aux besoins des familles (guides d'information, accueil-conseil...) ».
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, avec un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement.
Il prévoit que l'État peut autoriser les collectivités territoriales et leurs établissements ainsi que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), à titre expérimental et pour une durée de trois ans, à financer des dispositifs d'information et de soutien des tuteurs familiaux .
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
D'après notre collègue Valérie Rabault, le présent article vise à pérenniser le financement des dispositifs de soutien des tuteurs familiaux prévus par la loi de 2007 après l'engagement financier inscrit dans le projet de loi de finances pour l'année 2017.
Au-delà du caractère insatisfaisant de la formule de l'expérimentation retenue, il paraît étrange de confier le financement des mesures d'information à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), qui n'intervient pas dans le financement des dispositifs de protection juridique des majeurs . En effet, outre les départements, c'est l'État qui finance ces mesures à titre principal depuis la réforme du financement de la protection juridique des majeurs intervenue à l'occasion du projet de loi de finances pour 2016 49 ( * ) .
Par ailleurs, le présent article n'alloue aucun financement supplémentaire à la CNSA ou aux départements pour mener à bien cette mission , mais se contente de prévoir que l'État peut les autoriser à financer des dispositifs d'information des tuteurs familiaux. Or, comme l'a indiqué la secrétaire d'État chargée des personnes handicapées Ségolène Neuville en séance : « Pour le soutien aux tuteurs familiaux, les départements ont déjà la possibilité d'intervenir. La loi ne le leur interdit pas et une grande majorité d'entre eux le font ».
ARTICLE 63 quater (nouveau) - Rapport sur la prise en charge par la prestation de compensation du handicap des charges induites par la vie et les soins à domicile
Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les charges induites par la vie et les soins à domicile des personnes handicapées actuellement non couvertes par la prestation de compensation du handicap (PCH).
I. LE DROIT EXISTANT
La prestation de compensation du handicap (PCH) est attribuée à toute personne handicapée, remplissant des critères d'âge, de résidence et de handicap définis par décret, prenant notamment en compte la nature et l'importance des besoins de compensation au regard de son projet de vie.
Cette prestation peut être affectée à plusieurs types de charges, liées à un besoin d'aides humaines (y compris celles apportées par les aidants familiaux), d'aides techniques, à l'aménagement du logement et du véhicule de la personne handicapée, à l'acquisition ou l'entretien de produits liés au handicap, ou encore à l'attribution et à l'entretien d'aides animalières 50 ( * ) .
Aux termes de l'article L. 245-6 du code de l'action sociale et des familles, chaque élément de la prestation fait l'objet de tarifs ou de montants maximums, dans la limite de taux de prise en charge pouvant varier selon les ressources du bénéficiaire . Ces montants, tarifs maximums et taux de prise en charge sont fixés par arrêté du ministre chargé des personnes handicapées 51 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députées Kheira Bouziane-Laroussi, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires sociales et Annie Le Houerou, avec un avis de sagesse du Gouvernement. Le rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », Gaby Charroux, y a donné un avis favorable à titre personnel en séance publique.
Cet amendement prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1 er avril 2017, un rapport sur « la prise en charge par la prestation de compensation du handicap des charges induites par la vie et les soins à domicile actuellement non couvertes par la solidarité nationale » .
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Certaines dépenses, liées à un besoin en aides humaines, restent à la charge de la personne handicapée. Il s'agit du cas particulier où la personne handicapée est elle-même employeur de personnes lui apportant une aide à domicile, ce qui implique des coûts supplémentaires non pris en charge actuellement par la prestation de compensation du handicap , tels les congés, les arrêts de travail, les primes de fin de contrat, les indemnités de licenciement ou encore la prime de précarité de la personne employée par le particulier employeur. Toutefois, ces surcoûts ne sont pas à la charge de la personne handicapée lorsqu'elle a recours à une association employant des aides à domicile, et se limitent au cas du particulier employeur 52 ( * ) .
En conséquence, il peut être utile que la question d'une prise en charge de certaines dépenses liées aux aides humaines actuellement non couvertes par la prestation de compensation du handicap puisse être expertisée, et qu'un chiffrage des coûts qu'elle entraînerait pour les départements puisse être effectué, comme le demande le présent article.
ARTICLE 63 quinquies (nouveau) - Rapport sur les conséquences du rehaussement du plafond des conditions de ressources pour bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés
Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les conséquences du rehaussement du plafond des conditions de ressources pour bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés
I. LE DROIT EXISTANT
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse, et différentielle.
Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :
- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;
- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (« AAH 2 ») ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail.
Le droit à l'AAH est accordé par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH)
L'AAH peut se cumuler avec des ressources personnelles, dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 701,52 euros pour une personne seule sans enfant au 1 er avril 2016 . Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte de deux amendements identiques de nos collègues députés Kheira Bouziane-Laroussi, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires sociales et Gilles Lurton, avec l'avis défavorable du Gouvernement.
Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de quatre mois à compter de la publication de la loi de finances pour 2017, un rapport sur « les conséquences du rehaussement du plafond des conditions de ressources pour bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés pour le budget de l'État, pour le niveau de vie ainsi que sur le critère de la dépendance des personnes en couple éligibles à cette allocation » .
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est une allocation « familialisée » , qui est versée sous conditions de ressources et prend en compte les ressources du foyer fiscal auquel appartient le bénéficiaire.
Les personnes handicapées qui ne disposent pas de revenus d'activités mais dont le partenaire perçoit un revenu annuel supérieur à 19 403,04 euros, ne perçoivent pas d'AAH. Ceci entraîne une situation de dépendance financière et matérielle de ces personnes à l'égard de leurs partenaires .
En conséquence, il peut être utile que la question d'un rehaussement du plafond de conditions de ressources puisse être expertisée, comme le demande le présent article.
ARTICLE 63 sexies (nouveau) - Rapport sur les effets économiques de la réforme des aides au logement pour les personnes en situation de handicap
Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les effets de l'inclusion de la valeur en capital du patrimoine dont disposent le demandeur et les autres membres de son foyer dans le calcul des aides au logement pour les personnes handicapées.
I. LE DROIT EXISTANT
Aux termes de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation pour les aides personnalisées au logement (APL), de l'article L. 542-2 du code de la sécurité sociale pour l'allocation de logement familiale (ALF) et L. 831-4 du code de la sécurité sociale pour l'allocation de logement social (ALS), le montant de l'aide au logement est notamment fixé en tenant compte des ressources de l'allocataire, de son conjoint et des personnes vivant habituellement dans son foyer.
L'article 140 de la loi de finances pour 2016 53 ( * ) prévoit que la valeur en capital du patrimoine dont disposent le demandeur et les autres membres de son foyer soit désormais retenue dans le calcul des aides au logement, y compris lorsqu'ils n'en tirent pas de revenus imposables. Néanmoins, seul le patrimoine d'une valeur en capital supérieure à 30 000 euros est pris en compte dans le calcul des aides au logement.
Selon l'évaluation préalable de l'article annexé au projet de loi de finances pour 2016, « les 10 % d'allocataires qui ont un patrimoine supérieur à 30 000 euros, dont 4 % qui ont un patrimoine supérieur à 75 000 euros, et 2 % qui ont un patrimoine supérieur à 150 000 euros » sont ainsi principalement concernés.
Le décret du 12 octobre 2016 relatif à la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides personnelles au logement 54 ( * ) précise la détermination et les conditions de prise en compte des ressources et de la valeur du patrimoine dans le calcul des aides au logement 55 ( * ) .
La prise en compte de la valeur du patrimoine des allocataires est entrée en vigueur à compter du 1 er octobre 2016 et s'applique aux prestations dues à compter de cette date.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été adopté, avec avis favorable du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault. Le rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », Gaby Charroux, y a donné un avis favorable à titre personnel en séance publique.
Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans les trois mois suivant la promulgation de la loi de finances pour 2017, un rapport permettant de déterminer :
- les effets économiques, pour les personnes handicapées, de la prise en compte de la valeur en capital du patrimoine dont disposent le demandeur et les autres membres de son foyer dans le calcul des aides au logement, et en particulier, du seuil de 30 000 euros retenu ;
- dans quelle mesure le seuil de 30 000 euros retenu pour la valeur en capital du patrimoine affecte les personnes handicapées, le cas échéant, bénéficiant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;
- l'inclusion dans l'assiette des 30 000 euros de valeur en capital du patrimoine des rentes et contrats d'assurance vie spécifiques aux personnes en situation de handicap 56 ( * ) .
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
L'applicabilité de la réforme des aides au logement aux personnes handicapées ne semble pas avoir fait l'objet d'une expertise particulière par le Gouvernement.
La secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion, a néanmoins précisé en séance publique à l'Assemblée nationale que « le projet de loi de finances rectificative fera l'objet d'une proposition d'amendement du Gouvernement afin d'exclure les bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), ainsi que les personnes âgées logées en résidences autonomie ou en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) » 57 ( * ) de la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides au logement. Par ailleurs, les rentes survie et les contrats épargne handicap seraient d'ores et déjà « exclus de l'assiette de prise en compte du patrimoine ». Cette exclusion ne figure toutefois pas de manière expresse dans le décret 58 ( * ) .
En conséquence, il peut être utile que la question de l'applicabilité de la réforme des aides au logement aux personnes handicapées puisse être étudiée par le Gouvernement , d'autant plus qu'aucune disposition visant à exclure les bénéficiaires de l'AAH et de l'AEEH de la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides au logement ne figure dans le projet de loi de finances rectificative tel que présenté par le Gouvernement. Votre rapporteur spécial suivra donc avec attention le dépôt éventuel d'un amendement du Gouvernement sur ce sujet dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative.
* 29 Cette contribution de 1 % sur les rémunérations des fonctionnaires et agents publics alimente le Fonds de solidarité, qui finance le régime de solidarité des personnes privées d'emploi ou n'ayant pas droit à l'allocation chômage.
* 30 La part socle du RSA versé aux jeunes actifs de moins de 25 ans, à condition d'avoir exercé' une activité professionnelle pendant au moins deux ans à` temps plein (soit au moins 3 214 heures) au cours des trois années précédant la date de la demande du RSA - cette durée est prolongée dans la limite de six mois pour ceux qui ont connu des périodes de chômage indemnise'.
* 31 Cette prime, instaurée en 1998 et reconduite chaque année depuis, constitue une aide exceptionnelle versée en fin d'année aux bénéficiaires du RSA, de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation équivalent retraite (AER) et de l'allocation transitoire de solidarité (ATS).
* 32 Article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles.
* 33 Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2017.
* 34 Article L. 5423-25 du code du travail.
* 35 Annexe n° 30 « Solidarité, insertion et égalité des chances » au rapport général n° 164 sur le projet de loi de finances pour 2016 de la commission des finances du Sénat.
* 36 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 37 Article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 38 Article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 39 Le département, l'État, les autres collectivités territoriales, les organismes d'assurance maladie, les caisses d'allocations familiales, les organismes régis par le code de la mutualité, le fonds de développement pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées, le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et les autres personnes morales concernées peuvent participer au financement du fonds.
* 40 Créé par l'article 64 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 41 CE, 24 février 2016, N° 383070, 1 ere et 6 ème sous-sections réunies.
* 42 Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.
* 43 Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.
* 44 Les fonds départementaux de compensation affichaient un solde positif, au 31 décembre 2010, de près de 29 millions d'euros. Mais comme le constate la CNSA, cette situation globale masque des disparités entre départements : ainsi, vingt-deux fonds avaient un solde négatif et six, un solde nul. (Rapport d'information n° 635 de Claire-Lise Campion et Isabelle Debré, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 4 juillet 2012)
* 45 CE, 24 février 2016, N° 383070, 1 ere et 6 eme sous-sections réunies
* 46 Compte-rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, séance publique du 16 novembre 2016
* 47 Décret n° 2008-1507 du 30 décembre 2008 relatif à l'information et au soutien des personnes appelées à exercer ou exerçant une mesure de protection juridique des majeurs en application de l'article 449 du code civil.
* 48 Cette somme est inscrite à l'action 16 du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité ».
* 49 La loi de finances pour 2016 a procédé à une simplification du financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, jusqu'alors financés par plusieurs financeurs publics (les organismes de sécurité sociale, l'État ou les départements) en fonction de prestations sociales perçues par les personnes concernées par les mesures de protection. Désormais, les mandataires individuels sont financés uniquement par l'État et les services mandataires sont financés quasi-totalement par l'État, les départements continuant de contribuer à hauteur de 0,3 % à leurs dotations.
* 50 Article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 51 Pour plus d'éléments concernant l'évaluation de la demande de la prestation par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et le financement de la PCH, cf. le commentaire de l'article 63 bis.
* 52 La secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion, a précisé en séance publique à l'Assemblée nationale que « Des négociations ont eu lieu dans la branche des salariés du particulier employeur. Un arrêté en date du 25 février 2016 a modifié l'arrêté précédent qui datait de 2005 et qui fixait les tarifs de la PCH, pour tirer les conséquences de l'extension de l'accord de classification et de l'avenant salarial signé le 21 mars 2014 par la branche des salariés du particulier employeur. Plusieurs tarifs ont été revalorisés, à hauteur de 26 millions d'euros au total pour 2016 et de 35 millions d'euros en année pleine, financés par les départements - montant à rapporter à la dépense totale de PCH des départements, laquelle est d'environ 1,5 milliard d'euros. La revalorisation relative à certains actes accomplis par les salariés à domicile a donc déjà été longuement négociée pour conclure à cet arrêté de février 2016 » (compte-rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, séance publique du 16 novembre 2016).
* 53 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 54 Décret n° 2016-1385 du 12 octobre 2016 relatif à la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides personnelles au logement.
* 55 Ainsi, ce dernier dispose que le seuil de 30 000 euros s'applique à la somme de la valeur du patrimoine mobilier financier et de la valeur estimée de l'ensemble du patrimoine immobilier, à l'exception de la résidence principale et des biens à usage professionnel. Les « biens non productifs de revenus », desquels est exclue la résidence principale, sont considérés « comme procurant un revenu annuel égal à 50 % de leur valeur locative s'il s'agit d'immeubles bâtis, à 80 % de cette valeur s'il s'agit de terrains non bâtis et à 3 % du montant des capitaux ».
* 56 L'article 199 septies du code général des impôts prévoit en effet que les primes afférentes aux contrats d'assurance vie conclus par un assuré atteint « d'une infirmité qui l'empêche de se livrer, dans des conditions normales de rentabilité, à une activité professionnelle » ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu de 25 %, dans la limite d'un plafond global de versements annules de 1 525 euros, majoré de 300 euros par enfant à charge.
* 57 Compte-rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, séance publique du 16 novembre 2016.
* 58 Cependant, le formulaire de demande d'aide au logement ne comporte pas dans la partie « déclaration de ressource » de rubrique « contrats d'assurance vie ».