PREMIÈRE PARTIE : UN TROISIÈME PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR LANCÉ SANS CRÉDIT DE PAIEMENT
I. UN NOUVEAU PROGRAMME S'INSCRIVANT EN APPARENCE DANS LES PAS DES PRÉCÉDENTS
A. 10 MILLIARDS D'EUROS S'AJOUTANT AUX 35 MILLIARDS D'EUROS DE 2010 ET AUX 12 MILLIARDS D'EUROS DE 2014
1. Un financement exceptionnel et sanctuarisé, au service de l'investissement public...
Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3), annoncé par le Président de la République en mars 2015 et ayant fait l'objet d'une communication en Conseil des ministres le 22 juin 2016 1 ( * ) , s'inscrit dans le prolongement direct des deux précédents PIA.
a) Deux programmes représentant 47 milliards d'euros désormais contractualisés à plus de 80 % et dont les premiers résultats sont globalement salués
Pour mémoire, le PIA 1 a été instauré par la première loi de finances rectificative pour 2010 2 ( * ) , avec 35 milliards d'euros consacrés à ce grand « emprunt national ». Le Gouvernement de l'époque s'appuyait ainsi sur le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-présidents de la commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir 3 ( * ) .
Un deuxième PIA de 12 milliards d'euros est venu le compléter lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2014 4 ( * ) .
Destinés à relancer l'investissement public dans les secteurs et les projets à fort potentiel pour l'avenir, les PIA 1 et 2 interviennent dans un nombre important de domaines sectoriels mais concentrent toutefois l'essentiel de leurs crédits sur les missions « Recherche et enseignement supérieur » (27,2 milliards d'euros) et « Économie » (9,9 milliards d'euros).
Si elles ont vocation à soutenir l'investissement, les dotations du PIA n'entrent pas nécessairement dans la catégorie des investissements au sens de la comptabilité nationale et peuvent notamment couvrir des dépenses de fonctionnement.
Comme l'indique le projet annuel de performances ainsi que le rapport de présentation du programme publié en juin dernier, lors de la communication au conseil des ministres, le PIA « obéit à trois mots d'ordre qui en font la marque : l'excellence, l'innovation et la coopération ».
Répartition par mission des crédits des PIA 1 et PIA 2
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat
Lors de sa création, le premier programme d'investissements d'avenir avait été qualifié par le rapporteur général de la commission des finances de l'époque, Philippe Marini, d'« opération originale aussi bien sur le plan opérationnel que sur le plan institutionnel » 5 ( * ) . En effet, comme cela sera présenté plus en détail dans la suite du présent rapport, il repose sur des modalités de gestion et de gouvernance éloignées des pratiques habituelles 6 ( * ) .
Au 30 juin 2016, 38,6 milliards d'euros sont engagés et 38,2 milliards d'euros contractualisés sur l'enveloppe globale qui s'établit à 46,9 milliards d'euros.
L'engagement correspond pour 23,8 milliards d'euros à des dotations consommables et le reste (14,8 milliards d'euros) à des dotations non consommables 7 ( * ) .
15,5 milliards d'euros ont été décaissés, dont 1,9 milliard d'euros d'intérêt sur dotations non consommables.
80 % de l'enveloppe globale des PIA 1 et 2 sont désormais engagés et contractualisés , même si ce chiffre cache des situations contrastées selon les actions.
Évolution de la situation financière des
investissements d'avenir
depuis 2010
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du Commissariat général à l'investissement (CGI)
Même s'il est encore tôt pour évaluer véritablement l'efficacité de la dépense publique, il apparaît, notamment à la suite des travaux du comité d'examen du PIA issu de France Stratégie 8 ( * ) que cette « initiative originale produit des effets positifs, à la fois quantitatifs et qualitatifs », même si des dérives ont également été mises en exergue, notamment par la Cour des comptes 9 ( * ) , s'agissant de ses modalités de mise en oeuvre (substitution de crédits budgétaires par exemple) mais aussi de l'utilité des fonds engagés (effet de levier vis-à-vis des financements privés, défaillances de marché à pallier...).
b) Un PIA 3 doté de 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement principalement tourné vers l'enseignement supérieur et la recherche, la valorisation de la recherche et l'innovation
Le présent projet de loi de finances pour 2017 prévoit un troisième PIA (PIA 3), pour un montant de 10 milliards d'euros en autorisation d'engagement , tourné vers la modernisation de l'économie, en axant son action sur l'enseignement supérieur et la recherche, la valorisation de la recherche et l'accélération de la modernisation de l'entreprise par l'innovation.
Le Gouvernement ayant décidé de faire du PIA 3 une mission budgétaire propre 10 ( * ) , les trois priorités retenues font l'objet de trois programmes distincts : programme 412 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » (2,9 milliards d'euros), programme 422 « Valorisation de la recherche » (3 milliards d'euros) et programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » (4,1 milliards d'euros).
Par ailleurs, 60 % du PIA, soit 6 milliards d'euros, devront contribuer au développement durable et à la croissance verte . Ce principe s'inscrit dans la droite ligne du PIA 2 qui imposait déjà le respect de l'éco-conditionnalité pour 50 % de ses crédits.
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir »
Si certains domaines sont davantage investis dans le cadre de ce programme que pour les deux précédents, à l'instar de la formation initiale et continue à travers l'expérimentation d'innovations pédagogiques ou encore la santé, notamment dans le secteur de la recherche, il apparaît qu'il tend surtout à poursuivre, consolider voire renforcer certaines des actions déjà engagées, comme par exemple les structures instaurées et financées par les investissements d'avenir, les Initiatives d'excellence (Idex), les Instituts hospitalo-universitaires (IHU) et les sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT).
Les thématiques sectorielles les plus concernées sont le numérique et le développement durable, ce qui semble logique au regard de l'objectif d'y consacrer 60 % des crédits, mais aussi l'éducation, la santé, l'agroalimentaire, les transports ou encore le tourisme.
2. ...qui s'ajoute en principe aux crédits budgétaires...
a) Le principe d'additionnalité des crédits...
En principe, les programmes d'investissements d'avenir prévoient des financements exceptionnels qui s'ajoutent aux crédits budgétaires habituellement prévus. Répondant au principe d'additionnalité, ils ne doivent donc pas se substituer à des crédits budgétaires puisqu'ils visent à aller « au-delà des actions poursuivies par les ministères dans le cadre budgétaire habituel » 11 ( * ) .
b) ... toutefois inégalement respecté par les PIA 1 et PIA 2
Si cette règle constitue l'une des principales caractéristiques des programmes d'investissements d'avenir, il n'en demeure pas moins qu'elle a pu être mise à mal en pratique, depuis 2010.
S'agissant de la recherche, l'importance des financements issus des PIA a pu avoir pour effet de justifier la baisse des crédits budgétaires alloués à l'Agence nationale de la recherche (ANR) au cours des dernières années.
Ainsi, dans son rapport au titre de la loi de finances pour 2016, Michel Berson, rapporteur de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour les crédits de la recherche, avait mis en évidence la diminution récurrente des crédits d'intervention de l'ANR depuis 2012, en partie justifiée par le Gouvernement par le fait que, « parallèlement, des financements sur projets ont été alloués dans le cadre de différentes actions des programmes d'investissements d'avenir , avec une durée de réalisation de 9 à 10 ans. La plupart de ces actions sont également opérées par l'ANR ».
Évolution des crédits d'intervention de l'ANR entre 2012 et 2016
(en millions d'euros)
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
PLF 2016 |
|
|
Crédits d'intervention LFI (AE) |
728,9 |
656,2 |
575,2 |
575,1 |
555,1 |
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Variation en valeur |
-22,9 |
- 72,7 |
- 81,0 |
-0,1 |
-20 |
|
Variation en pourcentage |
-3,1% |
- 10,0 % |
-12,3 % |
-3,5 % |
Source : réponse du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au questionnaire de Michel Berson, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur - Examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, dans le rapport précité n° 164 (2015-2016) - Tome III - Annexe 24
En outre, comme cela sera évoqué plus loin et mis en évidence par les rapports ayant évalué les premières années de mise en oeuvre des investissements d'avenir 12 ( * ) , il existe un risque à ce que les dotations du PIA soient employées pour opérer des « débudgétisations ». Indépendamment de la légitimité des dépenses concernées, la question s'est notamment posée dans le cadre de l'application du programme « Habiter mieux », les crédits du Fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart) complétant les subventions de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) pour la rénovation énergétique des logements privés des ménages modestes. De même, l'action « Innovation numérique pour l'excellence éducative », créée par voie de redéploiement opéré dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 du 29 décembre 2015 13 ( * ) et désormais dotée de 168 millions d'euros, contribue au plan numérique à l'école en fournissant notamment un outil numérique à l'ensemble des collégiens d'ici 2018 14 ( * ) .
Ainsi en est-il également pour les actions où les dotations qui prennent le relai de crédits budgétaires pour le financement de projets préexistants. Ce fut le cas pour les projets de recherche nucléaire, avec les actions « Réacteur de 4 eme génération » (627 millions d'euros) et « réacteur Jules Horowitz » (248 millions d'euros), pour le fonds démonstrateur de l'Adème (867 millions d'euros au titre du PIA 1 et 800 millions d'euros au titre du PIA 2) ou encore l'action « Démonstrateurs technologiques aéronautiques et aéronefs du futur » qui a notamment permis le financement des projets Airbus A350, Hélicoptère X4 et Hélicoptère X6 pour 1,8 milliard d'euros.
2 milliards d'euros, correspondant à 17 % de l'enveloppe du PIA 2, prévus au sein de l'action « Excellence technologique des industries de défense » ont également couvert les besoins de financement pour 2014 et jusqu'ici pris en charge par le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense ».
Pour le PIA 3, le risque de « débudgétisations » est également réel, certaines actions ne manquant pas d'interpeller votre rapporteur 15 ( * ) .
3. ... et qui ne pèse pas sur la norme de dépenses : un principe encore justifié ?
Les crédits consacrés aux programmes d'investissements d'avenir ne pèsent pas sur la norme de dépenses .
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La double norme de dépenses : zéro valeur et zéro volume Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès le début des années 2000, c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée : d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État, doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur » ; d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension, doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume » . Source : commission des finances du Sénat |
Ceci se justifie à la fois par leur caractère exceptionnel et la nécessité de les protéger de tout risque d'arbitrages défavorables : si les programmes d'investissements d'avenir étaient intégrés à la norme de dépenses, un dérapage de crédits des ministères pourrait être compensé par des « coupes » sur le budget du PIA.
Dans le cas du PIA 3, le caractère exceptionnel des dépenses d'investissement couvertes mérite d'être interrogé . En effet, il intervient après deux programmes engagés en six ans et le Gouvernement a fait le choix de l'inscrire dans une mission budgétaire propre du projet de loi de finances pour 2017.
En outre, contrairement aux deux précédents PIA où autorisations d'engagement et crédits de paiement étaient intégralement décaissés du budget de l'État dans le cadre de la loi de finances qui les instauraient, il a été décidé pour le PIA 3 de lisser sur plusieurs années l'ouverture des crédits de paiement, entre 2018 et 2022 selon un calendrier provisoire 16 ( * ) .
* 1 Rapport du Commissariat général à l'investissement sur le 3 e programme d'investissements d'avenir « Préparer la France aux défis de demain ».
* 2 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 3 Rapport du 19 novembre 2009 au Président de la République, « Investir pour l'avenir, Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national ».
* 4 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.
* 5 Rapport n° 278 (2009-2010) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010.
* 6 Cf. le B du présent I.
* 7 Les dotations non consommables représentent un capital dont seuls les intérêts qui le rémunèrent sont rendus disponibles année après année.
* 8 Cf . le rapport à mi-parcours du comité d'examen de France Stratégie, présidé par Philippe Maystadt, mars 2016.
* 9 Cf . rapport public thématique de la Cour des comptes, « Le programme d'investissements d'avenir, une démarche exceptionnelle, des dérives à corriger », décembre 2015.
* 10 Cf . le I de la seconde partie du présent rapport.
* 11 Rapport précité du Commissariat général à l'investissement, de juin 2016.
* 12 Cf. en particulier les rapports précités de la Cour des comptes de décembre 2015 et du comité d'examen de France Stratégie, présidé par Philippe Maystadt, mars 2016.
* 13 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 14 Le principe retenu consiste à ce que, pour un euro dépensé par les conseils départementaux pour équiper les collégiens d'un outil numérique, l'État contribue également à hauteur d'un euro.
* 15 Cf. le A du II de la seconde partie.
* 16 Cf. la seconde partie du présent rapport.