N° 140
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur.
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( Seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 18
INVESTISSEMENTS D'AVENIR
Rapporteur spécial : M. Albéric de MONTGOLFIER
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833
Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
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I. Un nouveau programme s'inscrivant en apparence dans les pas des précédents 1) La mission « Investissements d'avenir » constitue le troisième volet des programmes d'investissements d'avenir (PIA), engagés à compter de la loi de finances rectificative pour 2010 à la suite du rapport dit Juppé-Rocard. Le PIA 3, doté de 10 milliards d'euros en autorisations d'engagement en 2017, prend la suite des programmes de 2010 (35 milliards d'euros en AE et CP) et de 2014 (12 milliards d'euros en AE et CP). 2) La gouvernance du troisième programme d'investissements d'avenir s'inscrit dans les pas des précédents : les modalités de gouvernance et de gestion prévues en 2010 et en 2014 sont globalement reconduites . 3) Pour le PIA 3, le Gouvernement a fait le choix de regrouper l'ensemble des crédits dans une mission dédiée , alors qu'auparavant ils faisaient l'objet de programmes nouveaux et éphémères insérés dans les missions concernées (missions « Recherche et enseignement supérieur », « Écologie, développement et mobilités durables », « Économie »...). 4) Placée sous l'autorité du Premier ministre , la mission est composée de trois programmes dont le Commissariat général à l'investissement est responsable : - programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche », avec 2,9 milliards d'euros en AE ; - programme 422 « Valorisation de la recherche », avec 3 milliards d'euros en AE ; - programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », avec 4,1 milliards d'euros en AE. II. Zéro crédit de paiement en 2017 : une astuce de budgétisation qui fragilise le PIA 3 5) Le Gouvernement annonce un programme d'investissement de 10 milliards d'euros dont il ne supporte pas le coût budgétaire : zéro euro sera dépensé à ce titre en 2017 . 6) L'absence de crédits de paiement en 2017 reporte la charge budgétaire de 10 milliards d'euros de ce troisième programme d'investissements d'avenir sur les exercices postérieurs . Cette astuce de budgétisation , qui permet de ne pas dégrader le déficit de l'État en 2017, rompt avec la pratique établie tant en 2010 qu'en 2014 où la totalité des CP étaient ouverts avec les AE et fragilise le programme , dont le bon déroulement dépendra des contraintes pesant chaque année sur le solde budgétaire de l'État. III. Une normalisation budgétaire artificielle, un suivi qui demeurera complexe 7) Contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la création d'une mission dédiée ne répond pas aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport public thématique relatif aux programmes d'investissements d'avenir : la gestion effective des crédits continuera d'être mise en oeuvre dans un cadre extrabudgétaire et il ne semble pas que l' intégration du PIA 3 à la norme de dépenses soit sérieusement envisagée. 8) En revanche, l'existence d'une mission spécifique permet d'entretenir un flou opportun sur les politiques publiques auxquelles concourent réellement les programmes . 9) En particulier, l'affirmation selon laquelle 60 % des crédits seraient alloués à la croissance verte et au développement durable paraît largement exagérée . 10) L'analyse des projets prévus fait d'ores et déjà apparaître des débudgétisations manifestes : certaines étaient déjà identifiées dans le cadre des deux premiers programmes d'investissements d'avenir, comme le financement du réacteur de recherche Jules Horowitz ou le plan numérique à l'école, d'autres sont nouvelles, comme le possible financement de la rénovation du Grand Palais. 11) Par ailleurs, si l'essentiel des actions proposées semble effectivement relever de secteurs d'activité importants pour l'avenir de notre pays , il n'en reste pas moins que les résultats de certaines d'entre elles demeurent, pour partie, incertains . En outre, un risque de saupoudrage et l'apparition d'un effet d'éviction vis-à-vis de l'investissement privé ne sont pas non plus totalement à exclure . 12) À l'opposé de ce qu'allègue le Gouvernement, l'abondement en crédits de paiement de 2 milliards d'euros chaque année ne simplifie aucunement le suivi du Parlement qui sera en réalité dédoublé : il s'agira de veiller non seulement à ce que les crédits soient bien alloués par les organismes gestionnaires aux projets prévus, mais aussi que les fonds soient mis à la disposition des opérateurs du PIA suivant le rythme prévu par les conventions passées entre ceux-ci et l'État. |