B. LA SITUATION TRÈS DIFFICILE DU SECTEUR AÉRIEN FRANÇAIS DEMEURE AU CoeUR DES PRÉOCCUPATIONS DE LA DGAC
L'écosystème du transport aérien est principalement constitué :
- des transporteurs , en particulier d'Air France ;
- des aéroports et, en premier lieu, d'Aéroports de Paris , où se situe le « hub » (plateforme de correspondance) d'Air France ;
- et, enfin, de l'État .
Ce dernier intervient d'ailleurs à de multiples titres, d'où d'ailleurs le caractère parfois peu lisible de sa stratégie en faveur du secteur. Dans le domaine de l'aviation civile, l'État est en effet :
- prestataire de service (navigation aérienne) ;
- prescripteur de règles en matière sociale (droit du travail, niveau des charges) mais également en matière de sécurité et de sûreté et contrôleur de leur bonne application
- régulateur pour l'attribution aux compagnies aériennes des créneaux dans les aéroports ou pour la fixation des redevances aéroportuaires ;
- actionnaire d'Air France (à hauteur de 17,6 %) et d'Aéroports de Paris (à hauteur de 50,6 %).
Les principaux acteurs du transport aérien et le rôle de l'État
Source : Cour des comptes
1. Un trafic aérien qui souffre de l'impact des attentats terroristes qui ont frappé la France depuis janvier 2015
Le trafic aérien français s'est élevé à 145,5 millions de passagers en 2015, soit une hausse de 3,6 % par rapport à 2014.
Évolution du trafic des passagers aériens
en France
entre 2005 et 2015
Source : DGAC
Si l'impact des attentats de janvier 2015 a été relativement modéré, celui des attentats du 13 novembre à Paris a été immédiatement très sensible , puisque sur les deux derniers mois de l'année 2015, une baisse estimée à environ un million et demi de passagers , soit 1 % du trafic de 2015 , a pu être constatée.
La progression du trafic au cours des huit premiers mois de 2016 par rapport à 2015 a été de 2,2 % et la DGAC prévoit une hausse sur l'ensemble de l'année de 2,4 % , en dépit d'une baisse du trafic international hors Union européenne de - 0,5 % .
Cette croissance s'explique par la légère reprise de l'activité économique en France , l'augmentation de l'offre des compagnies à bas coût en Europe et la poursuite de la baisse des prix du transport aérien .
Mais elle reste nettement en retrait des projections initiales de la DGAC, qui prévoyait une croissance du trafic de passagers de 3,7 % sur l'ensemble de l'année 2016.
Surtout, ces chiffres, qui peuvent sembler encourageants, sont à relativiser au regard des prévisions de IATA, selon qui le trafic aérien mondial devrait croître de 6,2 % en 2016, avec une croissance de 11,2 % au Moyen-Orient, de 8,5 % en Asie-Pacifique, de 4,2 % en Amérique Latine, de 4,5 % en Afrique, de 4,9 % en Europe et de 4 % en Amérique du Nord.
La multiplication des attaques terroristes dans le monde (Bruxelles, Istanbul), le Brexit , les grèves et les manifestations du printemps et, surtout, l'attentat de Nice le 14 juillet 2016 , ont eu et auront très probablement encore pendant plusieurs mois un effet négatif considérable sur le trafic aérien français , même s'il est encore trop tôt pour le mesurer exactement.
En tout état de cause, il apparaît déjà clairement que les touristes japonais, chinois et américains délaissent depuis quelques mois Paris et la Côte d'Azur , ce qui a de lourdes conséquences pour notre secteur touristique.
À titre d'exemple, la croissance du trafic a marqué le pas au mois de juin (+0,6 %) en raison de quatre journées de grève interprofessionnelle 11 ( * ) et du mouvement de grèves des pilotes d'Air France 12 ( * ) , qui ont entraîné une perte de croissance estimée à 2,1 point , alors que notre pays aurait dû bénéficier à plein de l'organisation du championnat d'Europe de football.
Dans ses dernières hypothèses, la DGAC prévoit une croissance du trafic de passagers de 2,3 % sur l'ensemble de l'année 2017. Mais ce chiffrage reste fragile dans le contexte actuel.
2. Les compagnies aériennes françaises, confrontées à une très forte concurrence, bénéficient trop peu de la croissance du trafic aérien mondial
Le trafic aérien touchant la France a connu une forte croissance de 45 % entre 2003 et 2014 mais a peu profité aux transporteurs français qui ont perdu d'importantes parts de marché tout au long de cette période.
La part du pavillon français est ainsi passée de 54,3 % en 2003 à 43,1 % en 2015. Sur les dix dernières années, la croissance du trafic de passagers transportés par les compagnies françaises au départ de la France a été de 0,9 % par an en moyenne contre 4,0 % par an pour les compagnies étrangères.
Part du pavillon français dans le trafic total
Source : DGAC
Les difficultés rencontrées par les compagnies françaises s'expliquent avant tout par la très forte concurrence qu'elles subissent de la part :
- des compagnies à bas coût ( Easy Jet , Ryan Air ) sur le segment du court et du moyen-courrier en France et en Europe. Ces compagnies transportent désormais 28,6 % des passagers au départ ou à l'arrivée de la France, soit une hausse 1,7 % de part de marché en 2015 13 ( * ) , contre seulement 10 % des passagers en 2005 ;
- des compagnies du Golfe persique ( Ethiad , Quatar Airways, Emirates ) sur le long courrier, en particulier à destination de l'Asie. Le trafic de ces compagnies au départ de la France a connu une croissance fulgurante de 87 % entre 2010 et 2014.
Face à ces acteurs très agressifs d'un point de vue commercial, les compagnies françaises souffrent, en dépit d'efforts de productivité importants consentis ces dernières années, d'un grave déficit de compétitivité , en raison d'une structure de coûts très défavorable .
Si les compagnies françaises sont parvenues à dégager de nouveau des bénéfices en 2015 , notamment grâce à une baisse sensible du prix du carburant , leur situation reste très fragile car elles subissent de plein fouet l'impact des attentats commis sur le sol français et pâtissent d'une parité euro/dollar défavorable , qui gomme en partie les bénéficies d'une baisse du prix du carburant.
Parts de marché des principales compagnies
au
départ de la France
|
Passagers (millions) |
Part de marché |
Passagers x km (milliards) |
Part de marché |
|
|
Air France |
46,8 |
31,2 % |
141,7 |
40,2 % |
|
easyJet |
18,5 |
12,4 % |
16,4 |
4,6 % |
|
Ryanair |
8,9 |
5,9 % |
9,7 |
2,7 % |
|
Vueling Airlines |
4,1 |
2,8 % |
4,0 |
1,1 % |
|
Transavia France |
3,9 |
2,6 % |
6,0 |
1,7 % |
|
Hop ! |
3,6 |
2,4 % |
2,1 |
0,6 % |
|
Lufthansa |
3,1 |
2,1 % |
1,9 |
0,6 % |
|
British Airways |
2,8 |
1,8 % |
2,0 |
0,6 % |
|
Air Algérie |
2,2 |
1,5 % |
2,7 |
0,8 % |
|
Autres, plus de 150 compagnies aériennes |
56,0 |
37,3 % |
165,7 |
47,1 % |
Source : DGAC
a) Si Air France a opéré un net redressement financier ces dernières années et est redevenue profitable en 2015, elle doit encore gagner en compétitivité pour retrouver le chemin d'une rentabilité durable
Confrontée à d'importantes difficultés financières provoquées par ses pertes de parts de marché, la compagnie Air France a mis en place à partir de 2012 le plan « Transform 2015 ».
Ce plan a conduit 7 680 salariés à quitter l'entreprise dans le cadre de plans de départs volontaire entre 2010 et 2015. D'importants gains de productivité ont été demandés aux différentes catégories de personnel 14 ( * ) .
Grâce à ces efforts importants, mais également à la chute du prix du pétrole, la compagnie est parvenue à réduire progressivement ses pertes d'exploitation et à réaliser pour la première fois depuis de longues années un résultat d'exploitation positif en 2015 à 462 millions d'euros .
Évolution des coûts et du résultat d'exploitation d'Air France
Source : Air France
Toutefois, ces résultats restent fragiles et très inférieurs à ceux de compagnies européennes comparables telles que Lufthansa et British Airways . En tout état de cause, ils demeurent insuffisants pour investir et ne permettent pas de rembourser une dette devenue trop élevée.
Les coûts unitaires d'Air France 15 ( * ) sont en effet supérieurs de 15 % à 30 % à ceux de ses concurrents selon les activités. Cet écart provient avant tout des coûts unitaires du travail . Selon la direction d'Air France , l'heure de vol est en effet de 30 % à 40 % plus chère pour les pilotes et 40 % plus chère pour le personnel navigant commercial (PNC) . Pour le personnel au sol , les écarts de coûts sont compris entre 10 et 40 % selon les secteurs . Ces différences de coûts proviennent en partie du poids des charges sociales, toujours très excessif dans notre pays, mais également d'un manque de compétitivité .
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Air France, un acteur économique incontournable Les retombées économiques imputables à Air France sont évaluées à 26 milliards d'euros (soit 1,4 % du PIB) pour 300 000 emplois induits (dont 50 000 emplois au sein du groupe Air France). Source : EM Strasbourg, étude menée par Herbert Castéran en janvier 2013 |
Afin d'y remédier, l'ancienne direction d'Air France a proposé en avril 2015 un nouveau plan baptisé « Perform 2020 » et visant à améliorer la productivité de l'ensemble des personnels de la compagnie , afin que les coûts unitaires convergent vers ceux des concurrents 16 ( * ) . Dans cette perspective, les négociations avec les personnels navigants avaient notamment pour objet l'accroissement de 100 heures de vol par an à rémunération constante 17 ( * ) .
Confrontée à un dialogue social très difficile , la précédente direction d'Air France n'est pas parvenue à obtenir l'adhésion des organisations syndicales représentatives des différentes catégories de personnels à « Perform 2020 » et le nouveau président-directeur général d'Air France-KLM, en juin 2016, a renvoyé les discussions à l'automne pour mettre fin à la grève des pilotes et se laisser le temps d'élaborer une nouvelle stratégie baptisée « Trust together » , qui a été présentée le 3 novembre 2016.
Si ce plan comprend plusieurs mesures de développement ambitieuses , en particulier la création d'une nouvelle compagnie baptisée « Boost » 18 ( * ) et destinée à concurrencer les compagnies du Golfe sur le long courrier , votre rapporteur spécial estime qu'il devra nécessairement s'accompagner de nouvelles mesures de compétitivité , indispensables à la survie de la plus grande compagnie de notre pays . En effet, même si l'État doit l'accompagner , c'est avant tout en interne qu'elle doit retrouver des marges de manoeuvre .
b) Les autres compagnies du pavillon français sont également en proie à d'importantes difficultés
Comme Air France, Corsair, Air Austral et Air Méditerranée ont lancé des plans de restructuration conduisant à une réduction de leurs effectifs et à une refonte de leur réseau . La situation financière d'Aigle Azur est également inquiétante.
D'après Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile entendu par votre rapporteur spécial, Air Caraïbe est la seule compagnie française dont la situation économique et financière puisse réellement être qualifiée de favorable.
3. Des mesures en faveur de la compétitivité du transport aérien permettraient d'appuyer les efforts de redressement des compagnies
Le rapport du groupe de travail présidé par notre collègue Bruno Le Roux sur « La compétitivité du transport aérien français » avait permis d'alerter les pouvoirs publics sur les graves difficultés de ce secteur économique .
Le rapport réalisé par la Cour des comptes à la demande de votre rapporteur spécial et intitulé « L'État et la compétitivité du transport aérien » permet également de fournir plusieurs pistes susceptibles d'améliorer « l'écosystème » dans lequel évoluent les compagnies du pavillon français.
(1) Le régime de la taxe de l'aviation civile a été profondément modifié dans le cadre des collectifs budgétaires pour 2014 et pour 2015
(a) L'exonération totale de la taxe de l'aviation civile pour les passagers en correspondance, un ballon d'oxygène très significatif pour les compagnies françaises
Conformément aux préconisations du rapport Le Roux, le régime de la taxe de l'aviation civile a été profondément modifié par l'article 92 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2015, dans le but d'améliorer l'attractivité des plateformes aéroportuaires parisiennes .
En vertu de cet article, les compagnies aériennes ont été exonérées du paiement de la TAC à 50 % pour les passagers en correspondance depuis le 1 er avril 2015 et cette exonération sera portée à 100 % à compter du 1 er janvier 2016 .
Afin de compenser la perte de recette subie par le BACEA en raison de cette mesure, la quotité de TAC qui lui est affectée est passée de 80,91 % à 85,92 % au 1 er avril 2015 puis à 93,67 % au 1 er janvier 2016 .
Selon les informations transmises par la DGAC à votre rapporteur spécial, l'ensemble des compagnies soumises à la TAC devraient avoir économisé sur les sept premiers mois de 2016 43 millions d'euros grâce à cette mesure, ce qui représente des économies d'environ 77 millions d'euros en année pleine.
Le groupe Air France-KLM est le principal bénéficiaire de l'exonération totale de la TAC des passagers en correspondance depuis le 1 er janvier 2016 : le gain pour le groupe est estimé à 34 millions d'euros sur les sept premiers mois de 2016, soit environ 57 millions d'euros en année pleine.
(b) L'affectation du reliquat de la taxe de l'aviation civile au BACEA votée par le Parlement n'est pour le moment pas conforme à la volonté du législateur
Le régime de la TAC a de nouveau été modifié par l'article 42 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015, qui a supprimé la quotité de TAC revenant au budget général de l'État (soit 6,33 %) à compter du 1 er janvier 2016 .
Depuis cette date, l'intégralité du produit de la TAC est donc affectée au BACEA , ce qui représente une enveloppe de 26 millions d'euros supplémentaires .
Cette mesure, à l'adoption de laquelle votre rapporteur spécial avait contribué, avait un objet très clair : augmenter les recettes du BACEA via la TAC en échange d'une baisse à due concurrence des redevances de navigation aérienne afin d'alléger les coûts des compagnies aériennes .
Le présent projet de loi de finances prévoit que les 26 millions d'euros en jeu soient affectés au désendettement du budget annexe , mesure de saine gestion mais qui n'aurait aucun effet sur la compétitivité des compagnies.
Or, d'autres hypothèses, plus conformes à la volonté du législateur , sont possibles.
Il serait en particulier envisageable de procéder à une diminution (« dé-péréquation ») de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) à Roissy-Charles-de-Gaulle et à Orly .
Cette mesure permettrait de baisser la tarification pour les aéroports parisiens de près de 20 % et, dans le même temps, de maintenir le tarif actuel pour les autres aéroports . Selon la DGAC, interrogée sur ce point par votre rapporteur spécial, une telle mesure représenterait un bénéfice annuel de 14 millions d'euros pour les compagnies françaises .
Elle serait en outre vertueuse d'un point de vue européen en accélérant la convergence des taux unitaires de redevances aériennes prévue au sein du FABEC (voir infra ).
Elle devrait naturellement s'accompagner d'une diminution des remboursements d'emprunts du BACEA à due concurrence , pour ne pas perturber son équilibre budgétaire.
b) D'autres mesures portant sur la taxe de solidarité et la taxe d'aéroport pourraient être mises en oeuvre pour améliorer la compétitivité du pavillon français
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, votre rapporteur spécial avait appelé de ses voeux l'adoption de mesures complémentaires à la réforme de la taxe de l'aviation civile pour contribuer à l'amélioration de la santé économique des compagnies aériennes françaises . Le contexte économique difficile engendré par la succession des attentats qui ont frappé notre pays depuis deux ans ne fait que renforcer cette nécessité .
Le rapport de la Cour des comptes précité permet d'écarter certaines hypothèses mais également de valider la pertinence de certaines mesures envisagées.
Les compagnies aériennes plaident depuis plusieurs années pour un allègement des cotisations sociales du personnel navigant long-courrier , sur le modèle du régime « shipping » qui soutient l'emploi dans le secteur de la navigation maritime.
Néanmoins, un tel dispositif ne manquerait pas d'être considéré comme une « aide d'État » par la Commission européenne et susciterait immanquablement des réclamations de la part d'autres secteurs économiques également exposés à la concurrence internationale. Sur ce point, seule la difficile lutte contre le « dumping social » paraît pouvoir être envisagée .
En revanche, la Cour des comptes met en lumière les incohérences de plusieurs taxes qui pèsent sur le transport aérien.
Sur la taxe de solidarité , qu'elle présente comme « un prélèvement défavorable à la compétitivité du transport aérien », la Cour des comptes écrit : « Force est de constater que ce mécanisme de solidarité, sans lien avec le domaine aérien , a perdu de son idéal , que l'exemple de la France n'est pas suivi et conduit à pénaliser le trafic aérien français . Il conviendrait dès lors de se réinterroger sur ses objectifs et sa pertinence ».
De fait, selon les dirigeants d'Air France, la compagnie tricolore a récolté 63 millions d'euros de taxe de solidarité , soit près du tiers de la recette globale .
Un tel constat pourrait déboucher à terme sur un élargissement de l'assiette de cette taxe , qui pèse uniquement sur les compagnies aériennes et représentait une recette de 220 millions d'euros en 2015 . Il pourrait par exemple être envisagé de taxer les TGV opérant des lignes européennes , qui transportent environ 20 millions de passagers par an.
A minima, votre rapporteur spécial considère qu'il est anormal que le surplus résultant depuis 2015 de l'écrêtement de la taxe de solidarité 19 ( * ) , soit environ 10 millions d'euros , soit reversé au budget général , alors, comme l'écrit la Cour des comptes, « que les acteurs du secteur qui contestent l'existence même de cette taxe, se plaignent de ne pas avoir d'information sur l'utilisation qui en est faite ».
Selon un mécanisme analogue à celui de la taxe de solidarité, la taxe d'aéroport, incluse dans le prix des billets d'avion, tend aujourd'hui à trop pénaliser les compagnies aériennes françaises , qui ne parviennent pas à en répercuter l'intégralité sur les passagers du transport aérien .
En outre, son montant actuel ne parvient pas à assurer la totalité du financement des dépenses de sûreté et de sécurité des aéroports , dans un contexte de hausse du trafic et de menace terroriste aigüe.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial estime qu'il pourrait être envisagé, à l'issue d'études de faisabilité approfondie , de faire participer les magasins situés dans les aéroports au financement de la sûreté aéroportuaire .
L'activité des magasins d'aéroports bénéfice en effet directement des dépenses de sûreté aéroportuaire , condition sine qua non d'un trafic important dans les aéroports français.
c) La nécessité de promouvoir une concurrence loyale avec les compagnies à bas coût et les compagnies du Golfe persique
Concernant les compagnies étrangères à bas coût qui opèrent en France, nous devons être plus attentifs au respect de nos règles sociales , afin d'éviter les différentes formes de « dumping social » au sein de l'Union européenne qui défavoriseraient le pavillon français. Ryanair a ainsi été condamné en octobre 2013 à 200 000 euros d'amendes et à verser près de 8 millions d'euros de dommages et intérêts aux URSSAF, à Pôle emploi ainsi qu'à plusieurs caisses de retraite.
Ainsi que l'a exposé Patrick Gandil, directeur général de la DGAC, à votre rapporteur spécial, l'Union européenne a engagé depuis 2012 des discussions avec le Conseil de coopération du Golfe (CCG) sur l'instauration d'une concurrence loyale entre les compagnies aériennes sur les lignes long-courriers .
Dans cette perspective, la France a transmis à la Commission européenne et à ses partenaires européens une proposition commune sur ce thème élaborée en partenariat avec l'Allemagne . Cette proposition suggère notamment que l'extension des droits de trafic donnés aux compagnies aériennes étrangères en Europe soit assortie d'un véritable contrôle du mode de fonctionnement de ces compagnies .
Le Conseil « Transports, télécommunication et énergie » du 7 juin 2016 a donné mandat à la Commission européenne d'entamer des négociations sur des accords globaux dans le domaine du transport aérien avec l'Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN), le Quatar, les Emirats Arabes Unis et la Turquie.
Il y a urgence à traiter ce sujet en profondeur.
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Les compagnies du Golfe persique se
développent
Les transporteurs du Golfe, principalement Etihad (basé à Abu Dhabi), Emirates (basé à Dubaï) et Qatar Airways (basé à Doha), dont le marché national est relativement étroit, axent leur stratégie de développement sur une mise en correspondance de nombreuses villes d'Europe avec l'Asie, l'Afrique de l'Est, l'Océan indien et l'Océanie via leurs hubs respectifs. Ces trafics de correspondance représentent 80 % des passagers transportés par ces compagnies depuis la France et l'Europe en général. Le trafic de ces transporteurs au départ de la France a crû de manière considérable, en particulier avec la mise en ligne de l'A380 : plus de 87 % en quatre ans. Dans le même temps, Air France a dû mettre fin à ses services entre Paris et Abu Dhabi et réduire ses dessertes de certains pays d'Asie. Durant la période 2008-2014, la part de marché des compagnies du Golfe entre l'Europe et l'Inde/Asie du Sud-Est a cru de 22 à 34 %, tandis que celle des compagnies européennes a chuté de 38 à 27 %. Etihad Airways , compagnie d'Abu Dhabi, est devenue le principal actionnaire de plusieurs compagnies européennes ( Air Berlin, Alitalia, Darwin ...) et détient une capacité d'influence réelle dans la stratégie de ces compagnies, malgré la règlementation européenne imposant une détention et un contrôle effectif européen des compagnies. De surcroît, le développement de ces compagnies se fait dans un contexte de concurrence déloyale dénoncée quasi-unanimement par les compagnies aériennes européennes et américaines. Les compagnies américaines American Airlines, Delta et United ont rendu public un rapport très détaillé sur les aides d'État qu'auraient perçues les compagnies du Golfe Emirates, Etihad, et Qatar Airways . Selon ce rapport, les compagnies du Golfe auraient bénéficié, depuis 10 ans, d'environ 42 milliards de dollars de subventions de la part des États qui les contrôlent, sous plusieurs formes : injection de capitaux publics, prêts et avances non remboursables, garanties d'État, exemptions de taxes et subventions directes. La suspicion est notamment entretenue par le manque de transparence des comptes des compagnies du Golfe qui, pour certaines d'entre elles, ne sont pas publiés. Source : DGAC |
* 11 Les 2, 14, 23 et 28 juin 2016.
* 12 Du 11 au 14 juin 2016.
* 13 Cette hausse de part de marché comprend une hausse de 0,7 point sur le réseau intérieur, de 2,8 % en Europe et une stabilité à l'international hors Union européenne.
* 14 L'entreprise a également adapté sa stratégie sur de nombreux points : développement accéléré de Transavia France, devenu la compagnie à bas coût n° 1 à Orly depuis l'été 2015, lancement puis rapprochement de HOP ! avec Air France, nouveaux partenariats internationaux ; restructuration de l'offre moyen-courrier (nouveaux sièges, nouvelle grille tarifaire) et montée en gamme sur le long-courrier (nouvelles cabines) ; restructuration de l'offre cargo et poursuite du développement de l'activité de maintenance aéronautique.
* 15 Les coûts unitaires d'Air France sont rapportés à l'unité de production, le siège-kilomètre-offert (SKO) ou l'heure de vol.
* 16 L'enjeu était de parvenir à une baisse des coûts unitaires, hors change et carburant, de 8,5 % en 2017 par rapport à 2014 et de rendre 80 % des lignes bénéficiaires sur le long-courrier, alors que seule la moitié d'entre elles le sont aujourd'hui. Ce retour à la profitabilité (l'objectif de la direction est un résultat d'exploitation de 700 millions d'euros en 2017) devait permettre l'ouverture de cinq nouvelles lignes en 2017-2018.
* 17 Soit une cible de 650 heures contre 550 heures sur le moyen-courrier et 750 heures contre 650 pour les PNC et une cible de 690 heures contre 585 sur un moyen-courrier pour un commandement de bord et 780 contre 685 sur long-courrier pour un co-pilote B777.
* 18 Cette nouvelle compagnie devrait compter dix avions long-courriers d'ici 2020.
* 19 L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 instaure un plafonnement de la contribution de solidarité à 210 millions d'euros par an, qui correspond à l'objectif affiché par les pouvoirs publics lors de sa création.