C. UNE SOUS-BUDGÉTISATION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT ENTRE 3,1 ET 5,2 MILLIARDS D'EUROS
Le tableau ci-après présente les deux scénarios construits par la commission des finances du Sénat sur la base d'une analyse de la budgétisation pour 2017. Le scénario favorable retient 3,1 milliards d'euros de sous-budgétisation . Le scénario défavorable correspond à une estimation de sous-budgétisations s'élevant à 5,2 milliards d'euros.
Tableau n° 45 : Sous-budgétisations probables en 2017 par poste de dépense
(en millions d'euros)
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Poste de dépense |
Scénario favorable |
Scénario défavorable |
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Opex et Opint |
750 |
750 |
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Hébergement d'urgence, ATA et ADA |
175 |
196 |
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Politique de l'emploi - Contrats aidés |
100 |
315 |
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Masse salariale hors Opex et Opint |
30 |
339 |
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Aide médicale d'État |
30 |
133 |
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Contentieux européen (y.c. refus d'apurement communautaire) |
0 |
385 |
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CAS « Participations financières de l'État » |
2 000 |
3 100 |
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Total |
3 085 |
5 218 |
Source : commission des finances du Sénat
Ces dépassements très probables s'ajoutent au fait que la budgétisation initiale du projet de loi de finances pour 2017 fait déjà apparaître un dérapage marqué des dépenses du budget général de l'État , comme cela a été souligné précédemment.
1. Une analyse fondée sur les sous-budgétisations récurrentes de 2012 à 2015 et sur le caractère soutenable des dépenses prévues en 2017
À ce stade de l'année et en l'absence de connaissance du schéma de fin de gestion prévu par le Gouvernement en 2016, qui sera rendu public lors du dépôt du projet de loi de finances rectificative, une analyse par mission et par programme des sous-budgétisations ne peut être conduite sur la seule base de la comparaison des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016 et prévus par le présent projet de loi de finances.
La méthode retenue a donc consisté à identifier, depuis 2012, les dépenses sous-budgétées de façon récurrente et dans des ordres de grandeur assez importants pour nécessiter l'ouverture de crédits supplémentaires en cours d'année et en fin de gestion (par décret d'avance et par loi de finances rectificative). N'ont pas été inclus les crédits ouverts en cours d'année pour faire face à des besoins nouveaux résultant d'évènements imprévisibles (calamités naturelles, attentats...).
Onze postes de dépenses ayant connu des sur-exécutions fréquentes ont été identifiés et sont présentés dans le tableau ci-après, ainsi que le montant moyen de la sous-budgétisation constatée de 2012 à 2015. Au total, les sous-budgétisations sur le budget général s'élèvent à près de 2,5 milliards d'euros par an en moyenne .
Tableau n° 46 : Postes de dépenses ayant connu des sous-budgétisations récurrentes de 2012 à 2015
(en millions d'euros, par ordre décroissant)
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Poste de dépense |
Montant moyen 2012-2015 |
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Opex et opint |
630,75 |
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Contentieux européen et refus d'apurement communautaire |
385 |
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Masse salariale hors Opex et Opint |
339,25 |
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Politique de l'emploi - Contrats aidés |
314,75 |
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Hébergement d'urgence, ATA et ADA |
195,75 |
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Allocation adultes handicapés |
168 |
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Aides au logement |
166,75 |
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Aide médicale d'État |
133 |
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Revenu de solidarité active - prime d'activité |
108,7 |
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Bourses étudiantes |
38 |
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Frais de justice |
29 |
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Total |
2 448,5 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les décrets d'avance et les projets de loi de finances rectificative pour les années 2012 à 2015
Ces onze postes ont fait l'objet d'une analyse plus détaillée, présentée ci-après, fondée sur deux principaux éléments : la comparaison de la budgétisation 2017 à la prévision d'exécution 2016 (et non aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016) d'une part, l'évolution probable des facteurs sous-tendant l'évolution des dépenses en question d'autre part.
Sur les onze postes à risque identifiés, la budgétisation initiale de six d'entre eux paraît de nature à conduire à une sur-exécution quasi certaine en 2017 . Cela ne signifie pas que des risques ou des tensions budgétaires ne sont pas prévisibles sur d'autres postes mais, dans un souci de prudence, seules ont été retenues les sous-budgétisations dont la réalisation paraît la plus probable.
A ces sous-budgétisations sur le budget général s'ajoute également une prévision manifestement insincère des recettes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » en 2017 : au moins 2 milliards d'euros supplémentaires devront vraisemblablement être soit prélevés sur le solde cumulé reporté de 2016 à 2017, soit versés par le budget général de l'État au compte spécial. La variation annuelle du solde des comptes spéciaux étant intégrée au solde budgétaire de l'État, ces 2 milliards d'euros manquants doivent être ajoutés au total des sous-budgétisations.
Ces analyses ont permis la construction de deux scénarios : un scénario favorable , ne retenant que les sous-budgétisations les plus manifestes, pour leur montant minimal, et un scénario défavorable , qui retient, lorsque celle-ci est supérieure aux sous-budgétisations quasi-certaines déjà identifiées pour 2017, la moyenne des sur-exécutions constatées de 2012 à 2015 .
2. Entre 3,1 et 5,2 milliards d'euros de sous-budgétisations liées principalement à la recapitalisation du secteur énergétique français, aux opérations de défense et à l'hébergement d'urgence
a) Un manque à gagner de 2 milliards d'euros quasi certain sur le compte spécial « Participations financières de l'État »
7 milliards d'euros de dépenses devraient être réalisées en 2017 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS PFE) au titre de la recapitalisation du secteur énergétique français, auxquelles il faut ajouter plusieurs autres opérations de moindre ampleur pour un montant total de 515 millions d'euros 83 ( * ) . En 2017, le besoin de financement du compte peut donc être estimé à 7,5 milliards d'euros .
Cette prévision constitue un plancher plutôt qu'un plafond dans la mesure où elle n'intègre pas les dépenses qui pourraient être engagées si l'État décidait de rester au capital d'Alstom, l'accord de prêt avec Bouygues prenant fin en octobre 2017 .
Le compte spécial est pour la première fois présenté en déficit sur l'exercice 2017 (- 1,5 milliard d'euros) , afin de tenir compte du montant des recapitalisations à venir.
Cependant, une variation du solde limitée à 1,5 milliard d'euros en 2017 suppose la réalisation de 6 milliards d'euros de recettes de cession . Cette prévision est peu réaliste au regard du contexte de marché et des cessions réalisées les années précédentes.
Une prévision plus raisonnable, quoiqu'optimiste , est celle de la mise en oeuvre d'un programme de cessions d'un montant de 4 milliards d'euros accompagné d'un épuisement du solde cumulé du compte, qui devrait s'élever à 3,5 milliards d'euros .
Dans le cadre de ce scénario favorable, le solde du compte spécial serait donc dégradé de 2 milliards d'euros supplémentaires , qui pèseraient d'autant sur le déficit budgétaire de l'État.
Le scénario défavorable retient l'engagement de dépenses supplémentaires pour un montant de 1,1 milliard d'euros dans le cas où l'État décide de rester au capital d'Alstom. Dans la mesure où le solde sera déjà épuisé et où l'hypothèse d'un montant de cessions de 4 milliards d'euros paraît déjà particulièrement volontariste, ces dépenses devront être couvertes par un versement du budget général . Le solde budgétaire de l'État serait donc dégradé de 3,1 milliards d'euros et les dépenses du budget général augmentées de 1,1 milliard d'euros.
Ces deux scénarios sont relativement optimistes en ce qu'ils retiennent l'estimation du Gouvernement pour le solde cumulé reporté de 2016 sur 2017 , soit un montant de 3,5 milliards d'euros. Or l'atteinte de cette prévision suppose que des cessions soient réalisées avant la fin de l'année pour un montant minimum de 800 millions d'euros. La nature exacte des opérations prévues permettant d'abonder le compte spécial reste inconnue à ce jour.
De façon générale, l'absence de toute information du Parlement sur le solde cumulé des comptes spéciaux dans les documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances paraît problématique. En effet, ces soldes cumulés peuvent représenter des montants considérables au regard de la budgétisation initiale des comptes et devraient donc être présentés à titre indicatif afin de permettre au Parlement d'appréhender l'intégralité des ressources dont disposent les comptes spéciaux.
b) Une sous-budgétisation de 750 millions d'euros concernant les opérations extérieures et intérieures du ministère de la Défense
Seuls 450 millions d'euros et 41 millions d'euros sont prévus au titre respectivement des opérations extérieures et des opérations intérieures, contre une dépense s'élevant en 2015 à 1,1 milliard d'euros (Opex) et 170 millions d'euros (Opint) et une prévision d'exécution 2016 de plus d'un milliard d'euros pour les Opex et de 183 millions d'euros pour les missions intérieures.
Par conséquent, il est probable que la budgétisation initiale soit inférieure aux besoins de 650 millions d'euros pour les opérations extérieures (Opex), et d'au moins 100 millions d'euros pour les opérations intérieures (Opint), soit un total de 750 millions d'euros sur ce poste . Ce montant est identique pour les deux scénarios .
c) 175 millions d'euros au moins viendront à manquer en 2017 pour les dépenses liées à l'hébergement d'urgence et à l'allocation pour les demandeurs d'asile
La budgétisation de l'allocation pour les demandeurs d'asile (ADA), portée par le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration », est inférieure en 2017 à la prévision d'exécution 2016 de 95 millions d'euros . Or, au regard de l'évolution des flux migratoires, il paraît peu probable que le nombre de demandeurs d'asile décroisse en 2017. Une sous-budgétisation au moins égale à 95 millions d'euros - voire supérieure à ce montant dans le cas, probable, où le nombre de demandeurs d'asile augmente - est donc manifeste.
Au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (programme 303 de la mission « Immigration »), la différence entre la budgétisation initiale 2017 et la prévision d'exécution révisée 2016 est de 30 millions d'euros. Il est donc probable que des crédits supplémentaires doivent être ouverts à ce titre en cours d'année 2017, pour un montant au moins égal à 30 millions d'euros .
Concernant les crédits destinés à l'hébergement d'urgence portés par le programme 177 de la mission « Égalité des territoires et logement », la budgétisation initiale pour 2017 est d'ores et déjà inférieure de 50 millions d'euros à la prévision d'exécution pour 2016 84 ( * ) . Une sur-exécution d'au moins 50 millions d'euros en 2017 est donc probable.
Au total, en matière d'hébergement d'urgence et d'allocation aux demandeurs d'asile, une sous-budgétisation à hauteur de 175 millions d'euros est vraisemblable.
Le scénario défavorable , s'appuyant sur les données constatées les exercices précédents concernant la sous-estimation des besoins de l'hébergement d'urgence, chiffre le risque à 195,8 millions d'euros .
d) Un dépassement probable d'au moins 100 millions d'euros des crédits alloués à la politique de l'emploi, en particulier pour les contrats aidés
L'enveloppe de contrats aidés prévue pour 2017 est inférieure tant à la réalisation 2015 qu'à la prévision d'exécution 2016 : elle s'élève ainsi à 1,841 milliard d'euros en AE et 2,472 milliards d'euros en CP pour un total de 280 000 contrats aidés 85 ( * ) , contre une prévision d'exécution 2016 de 3,55 milliards d'euros en AE et 3,0 milliards d'euros en CP en 2016 pour 445 000 contrats.
Au total, est donc constatée une différence de 570 millions d'euros en CP entre la prévision d'exécution 2016 et la budgétisation 2017 .
Paraît en particulier optimiste l'estimation du coût budgétaire unitaire des contrats aidés conclus au second semestre de l'année 2016 sur l'année 2017 : ceux-ci coûteraient beaucoup moins cher à l'État (par contrat aidé) que les contrats conclus au premier semestre (551,54 euros contre 717,77 euros) en raison d'une participation accrue des collectivités territoriales au financement des contrats aidés.
En prévoyant un coût unitaire similaire à celui des contrats conclus au premier semestre (avec le même taux de prise en charge par le conseil général que celui indiqué par le PAP 2017 pour les contrats conclus au second semestre), le surcoût pour l'État serait de 100 millions d'euros .
Ainsi, une sous-budgétisation à hauteur de 100 millions d'euros paraît donc plausible .
Au regard des ouvertures en cours d'exercice très importantes intervenues ces dernières années au titre des politiques de l'emploi, en particulier en raison du rehaussement quasi-systématique de la cible de création de contrats aidés, une hypothèse défavorable serait celle d'un dépassement égal à la moyenne des sur-exécutions constatées de 2012 à 2015, soit 314,8 millions d'euros . Ce scénario défavorable reste inférieur de près de 400 millions d'euros à la sous-budgétisation constatée en 2015.
e) Une sous-budgétisation d'au moins 30 millions d'euros sur la masse salariale de l'État
La masse salariale de l'État devrait croître de 4 % en 2017, soit une hausse supérieure à l'augmentation cumulée des années 2007 à 2015.
Il est difficile à ce stade d'estimer la précision des hypothèses de glissement vieillesse technicité (GVT) et le réalisme du coût prévu au titre des mesures catégorielles par le Gouvernement. Depuis 2012, la masse salariale est en moyenne sous-budgétée à hauteur de 340 millions d'euros.
Une hypothèse très prudente consiste à considérer que la sous-budgétisation en 2017 ne sera que de 10 % de cette moyenne (et de moins d'un tiers de de la sous-budgétisation constatée en 2015), soit de 30 millions d'euros .
Un scénario défavorable, mais plus réaliste , consiste à considérer que les effets conjugués du relèvement du point d'indice, la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » et l'augmentation des effectifs conduiront à un dépassement de la budgétisation initiale de l'ordre de celui constaté depuis le début du quinquennat, soit de 340 millions d'euros .
f) Une budgétisation de l'aide médicale d'État inférieure d'au moins 30 millions d'euros aux besoins
Pour 2017, les crédits prévus au titre de l'aide médicale d'État ou AME s'élèvent à 815,2 millions d'euros , montant en progression de 10 % par rapport à la dotation initiale votée en loi de finances initiale 2016. Pour mémoire, les dépenses d'AME de droit commun ont progressé de 40 % depuis 2012.
Cette estimation se fonde sur deux principales hypothèses : une évolution des effectifs moyens annuels des bénéficiaires de l'AME « consommants de soins » de 4,9 % par an en 2016 et 2017 d'une part, la diminution du coût moyen des dépenses de santé prises en charge d'autre part.
Or la progression tendancielle des effectifs de bénéficiaires depuis 2011 atteint 12 % par an et les données d'exécution pour 2016 montrent que la dépense d'AME atteindrait 770 millions d'euros, soit 74 millions d'euros de plus que les crédits ouverts en loi de finances initiale.
Concernant la diminution attendue des dépenses de santé, elle est censée découler des économies réalisées dans le cadre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2017. Or le Haut Conseil des finances publiques considère que, « s'agissant des dépenses sociales, les prévisions du Gouvernement sont affectées d'un risque significatif » 86 ( * ) et suppose « un effort accru d'économies sur les dépenses d'assurance maladie [...] dont la réalisation est incertaine ».
Un dépassement des crédits du budget de l'aide médicale d'État (AME) paraît donc probable, à hauteur d'au moins 30 millions d'euros dans le scénario le plus favorable . Le scénario défavorable consiste à retenir la moyenne annuelle de la sur-exécution constatée sur l'aide médicale d'État de 2012 à 2015, soit un montant de 133 millions d'euros .
g) Des dépenses supplémentaires possibles au titre des contentieux européens pour un total de 385 millions d'euros
Outre les refus d'apurement communautaires , qui occasionnent des dépenses pesant sur la mission « Agriculture », plusieurs contentieux fiscaux sont en cours au niveau européen , les dépenses auxquelles ils donnent lieu étant retracées sur la mission « Remboursements et dégrèvements de l'État » : contentieux précompte immobilier, contentieux OPCVM, affaire dite « de Ruyter », contentieux relatif à la liberté d'établissement dit « Steria », contentieux relatif à la contribution additionnelle au titre des montants distribués, etc.
Les documents budgétaires font état de provisions pour 2017 à ce titre, sans que les montants précis ne soient détaillés contentieux par contentieux.
Bien que cette carence d'information du Parlement puisse être regrettée, il faut noter qu'elle répond aussi à un souci de prudence , dans la mesure où la communication par la France de prévisions de dépenses pourrait influer sur les discussions avec la Commission européenne.
Ainsi, afin de garantir le caractère plausible des estimations de sous-budgétisations, les contentieux fiscaux ne sont pas intégrés au champ d'analyse des sous-budgétisations .
En revanche, paraît surprenante l'absence totale de provisions pour refus d'apurement sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » : ceux-ci ont été significatifs durant les derniers exercices, avec des dépenses de 427 millions d'euros en 2014 et 812,4 millions d'euros en 2015.
La probabilité de nouveaux décaissements en 2016 et 2017, en lien avec plusieurs décisions ad hoc de la Commission européenne prises en 2016, est très élevée .
Un scénario très favorable retient donc une absence de sous-budgétisation en 2017 , mais un scénario plus réaliste prévoit un décaissement de 385 millions d'euros à ce titre , soit un montant égal à la moyenne annuelle des crédits ouverts en cours d'exercice au titre des contentieux européens depuis 2012.
* 83 Versement d'une fraction du reliquat de l'augmentation de capital du Laboratoire français du fractionnement et de biotechnologies souscrite en octobre 2015, pour un montant de 90 millions d'euros ;; contribution aux recapitalisations et aux augmentations de capital de différentes banques multilatérales de développement, pour un montant évalué à 145 millions d'euros ; dernière tranche du programme de renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (AFD) décidé en 2014, pour un montant prévisionnel de 280 millions d'euros.
* 84 La prévision d'exécution est supérieure entre 100 et 200 millions d'euros aux crédits ouverts en loi de finances initiale et par décret d'avance d'octobre.
* 85 Sous-action 1 « Insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés » de l'action 2 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » du programme 102 « Accès et retour à l'emploi ».
* 86 Avis n° 2016-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017.