B. LES RECETTES NON FISCALES : UNE DIMINUTION DE 8 % PAR RAPPORT À LA PRÉVISION D'EXÉCUTION
Les recettes non fiscales comprennent des recettes diverses, dont l'ensemble le plus important est celui des dividendes et recettes assimilées , qui correspondent au produit des participations de l'État dans des entreprises financières ou non financières (par exemple, le dividende versé par la Banque de France). Elles font ainsi l'objet d'une double évolution.
D'une part, elles diminuent en valeur ; ainsi, les recettes non fiscales (RNF) devraient s'élever à 14,5 milliards d'euros pour 2017 , soit une diminution de 1,3 milliard d'euros par rapport à la prévision d'exécution pour 2016. Cette baisse découle principalement, comme l'illustre le graphique ci-dessous, de la diminution des intérêts des prêts et banques à des États étrangers, liée au report de l'opération de refinancement de dette d'un État étranger (- 500 millions d'euros) et de la baisse des reversements au titre des garanties sur le commerce extérieur (- 700 millions d'euros), compte tenu d'une opération exceptionnelle en 2016 101 ( * ) .
Graphique n° 64 : Évolution des recettes non fiscales, par grands ensembles entre le révisé pour 2016 et la prévision pour 2017
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
D'autre part, une évolution à la hausse de la part des dividendes et recettes assimilés dans le rendement total des recettes non fiscales peut être relevée : ils représentent 32 % du produit des recettes non fiscales pour 2017, contre 25 % en exécution prévisionnelle pour 2016.
Graphique n° 65 : Évolution de la composition des recettes non fiscales entre la prévision révisée pour 2016 et la prévision pour 2017
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
C. UNE AUGMENTATION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES DÉPENSES FISCALES LIÉE AU CICE BIEN SUPÉRIEURE AU PLAFOND DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
1. Une hausse de 4,1 milliards d'euros du volume total des dépenses fiscales par rapport à 2016, dont une large part est liée au CICE
Les dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome du rapport « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, recouvrent toutes les dispositions dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales .
Cet écart à la norme fiscale recouvre les réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et les crédits d'impôt (qui entrainent, si le montant du crédit d'impôt est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire envers le contribuable).
451 dépenses fiscales sont recensées pour 2017, pour un montant total estimé à près de 90 milliards d'euros, soit une augmentation de 4 milliards d'euros par rapport à 2016.
Une part importante du coût des dépenses fiscales est concentrée sur un nombre limité de dispositifs : en 2017, quatorze d'entre eux représentent la moitié du coût total. Les dépenses les plus importantes concernent le CICE, pour un montant de 16 milliards d'euros et le crédit d'impôt recherche (CIR), pour un montant de 5,5 milliards d'euros. L'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés représentent à eux seuls 57,5 milliards d'euros de dépenses fiscales.
Graphique n° 66 : Dépense fiscale par impôt de 2015 à 2016
(en millions d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Impôt sur le revenu |
34 193 |
32 642 |
32 467 |
|
Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés |
20 894 |
21 736 |
25 032 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée |
18 027 |
18 155 |
18 306 |
|
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques |
3 965 |
5 244 |
5 874 |
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Impôts locaux |
2 332 |
2 142 |
2 360 |
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Impôt sur les sociétés |
3 106 |
3 209 |
3 285 |
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Impôt sur la fortune |
1 136 |
1 124 |
1 110 |
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Autres droits |
517 |
592 |
547 |
|
Droits d'enregistrement et de timbre |
920 |
920 |
899 |
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Total général |
85 090 |
85 764 |
89 880 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'article 19 de la loi 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 dispose que « le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 80,6 milliards d'euros en 2015, 81,8 milliards d'euros en 2016 et 86 milliards d'euros en 2017 ».
Si ces montants n'ont pas de valeur normative, ils sont tous trois très largement dépassés, de près de 4,5 milliards d'euros en 2015, 4 milliards d'euros en 2016 et de près de 4 milliards d'euros en 2017. Au total, ce sont 12,5 milliards d'euros de dépenses fiscales cumulées sur trois ans qui dépassent les plafonds déterminés par la loi de programmation.
2. Une démarche d'évaluation des dépenses fiscales très insuffisante
Des marges de manoeuvre existent pour réduire le nombre des « niches ». 18 dépenses fiscales ne devraient avoir aucun bénéficiaire en 2016 et 50 « niches » fiscales sont chiffrées « epsilon » par le ministère du budget, soit moins d'un million d'euros : ces « petites niches » devraient être rationalisées .
Votre rapporteur général note la suppression de petites niches fiscales inefficientes ou injustifiées proposée à l'article 13 du présent projet de loi de finances. Néanmoins, l'augmentation du produit fiscal qui découlerait de la suppression du crédit d'impôt au titre des primes d'assurances contre les impayés de loyer, de la réduction de droits pour charges de familles, et de la déduction du revenu global des dépenses de grosses réparation supportées par les nus propriétaires ne s'élève qu'à 12 millions d'euros en 2017, et à 60 millions d'euros en 2018 102 ( * ) .
Cette baisse des dépenses fiscales pour 2017 n'est donc pas significative au regard de l'augmentation de 4 milliards d'euros de dépenses fiscales par rapport à 2016.
Comme votre rapporteur général le mentionnait dans son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2016, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a considérablement assoupli les obligations d'évaluation des dépenses fiscales par rapport à la précédente loi de programmation, qui n'était d'ailleurs pas respectée. Or, l'évaluation du coût d'un dispositif est un prérequis indispensable à l'appréciation de sa pertinence. L'évaluation des dépenses fiscales par le Gouvernement reste très insuffisante et la plupart des travaux conduits sur ce sujet le sont par le Parlement. Il serait d'ailleurs utile que les documents transmis au Parlement indiquent systématiquement le nombre de bénéficiaires des dépenses fiscales , et non seulement leur coût. À défaut d'une démarche gouvernementale rigoureuse d'évaluation des dépenses fiscales, il s'agit à tout le moins de donner au Parlement les moyens de son contrôle.
* 101 Ce niveau exceptionnellement élevé s'explique par d'importantes récupérations au cours de l'année 2016 sur un appel en garantie au titre d'un contrat d'exportation indemnisé en 2015, d'après le tome I des « Évaluations des voies et moyens ».
* 102 D'après les Évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances.