Proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 7, 8, 9, art. 9-1 A, 9-1 et 9-3 [nouveaux], art. 15-3 du code de procédure pénale) Prescription de l'action publique

L'article premier vise à allonger les délais de prescription de droit commun de l'action publique en matière criminelle et délictuelle (1), à rendre imprescriptibles les crimes de guerre connexes aux crimes contre l'humanité (2), à inscrire dans la loi les innovations jurisprudentielles relatives au report du point de départ de la prescription (3), aux actes interruptifs (4) et à la suspension (5) de la prescription.

À cet effet, il tend à la réécriture du sous-titre I ^er du titre préliminaire du code de procédure pénale, relatif à l'action publique.

1. L'allongement des délais de prescription de droit commun de l'action publique en matière criminelle et délictuelle

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit le doublement des délais de droit commun de prescription de l'action publique en matière criminelle et délictuelle afin d'améliorer la répression des infractions. Actuellement de dix et de trois ans, ces délais seraient désormais fixés à vingt et six ans. La proposition de loi maintient les délais de prescription dérogatoires, notamment ceux qui s'appliquent aux infractions commises sur les mineurs ^{19 ( * )} .

En pratique, il est très rare qu'une affaire signalée aux forces de police se prescrive indépendamment de la volonté du ministère public, du seul fait de l'application stricte de délais de prescription excessivement courts. L'allongement des délais de prescription répond en réalité à l'hypothèse où les faits sont signalés tardivement aux autorités, plusieurs années après leur commission. Ce doublement permettrait donc d'accorder plus de temps aux victimes pour porter plainte .

Cette réforme ne doit cependant pas donner de faux espoirs aux victimes. Si les progrès réalisés dans le recueil, l'exploitation et la conservation des preuves scientifiques peuvent justifier un allongement des délais de prescription, le dépérissement des preuves, notamment l'affaiblissement avec le temps des témoignages, reste une réalité . De plus, les preuves scientifiques doivent avoir été recueillies et conservées immédiatement après les faits, ce qui ne serait pas le cas lors d'un dépôt de plainte tardif. C'est pourquoi votre rapporteur recommande de faciliter le dépôt de plainte , notamment dans les affaires où la victime est sous emprise, et de sensibiliser les intervenants à l'écoute des victimes.

Cet allongement significatif des délais de prescription de droit commun aurait un impact certain sur l'organisation des juridictions. S'il n'existe pas de statistiques permettant d'identifier le nombre de classements sans suite en raison de la prescription, les données transmises par la Chancellerie laissent à penser que 20 % à 50 % des affaires classées en 2015 correspondent à des cas de prescription ^{20 ( * )} . Dès lors, entre 10 000 et 25 000 affaires, par l'effet de cette réforme, seraient susceptibles de ne plus être prescrites. La charge de travail induite impliquerait des créations de poste dans une échelle de 29 à 72 ETP supplémentaires de magistrats, et de 39 à 98 équivalents temps plein (ETP) de fonctionnaires ^{21 ( * )} , soit un coût supplémentaire compris entre 3,7 millions d'euros et 9,3 millions d'euros.

En l'absence d'augmentation significative des effectifs , cette réforme engendrerait une forte charge de travail pour les juridictions qui seraient obligées de prioriser leur contentieux, au risque de susciter des désillusions quant aux effets attendus de cette réforme.

Votre rapporteur relève néanmoins que l'allongement proposé des délais de prescription serait toutefois de nature à les rapprocher des délais prévus dans les autres pays de l'Union européenne , en particulier pour les délits.

De plus, les multiples solutions trouvées contra legem par la Cour de cassation pour permettre de réprimer des infractions sont autant de manifestations de l'utilité d'un allongement des délais de prescription.

Votre commission a ainsi souscrit à l'allongement des délais de prescription de l'action publique en matière criminelle et délictuelle .

L'Assemblée nationale a conservé deux délais réduits pour le délit de discrédit à l'encontre d'une décision de justice, défini à l'article 434-25 du code pénal (3 mois), et le délit d'apologie du terrorisme (3 ans) à raison, pour le premier, de l'application particulière des lois de la presse écrite ou audiovisuelle et, pour le second, de sa qualité d'infraction « commise par voie de presse » même s'il ne figure plus dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse depuis la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

Votre commission a supprimé ces dérogations par l'adoption d'un amendement COM-9 de son rapporteur supprimant ces dispositions de l'article 8 du code de procédure pénale.

Le délit de discrédit d'une décision de justice ayant été inséré dans le code pénal, et non dans la loi du 29 juillet 1881, il paraît légitime de le soumettre au régime de prescription de droit commun.

De même, la dérogation prévue pour le délit d'apologie du terrorisme apparaît contestable au regard de la gravité des comportements réprimés.

Par l'adoption d'un amendement COM-8 de votre rapporteur , votre commission a, par ailleurs, supprimé les mentions introduites par l'Assemblée nationale aux articles 7, 8 et 9 du code de procédure pénale selon lesquelles les délais de prescription de droit commun s'appliquent « sauf dans les cas où la loi en dispose autrement ». Une telle mention est en effet inutile conformément à l'adage lex specialis derogat legi generali , selon lequel les dispositions spéciales qui dérogent aux dispositions générales, prévalent.

2. La question de l'imprescriptibilité des crimes de guerre

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale vise également à inscrire dans la loi l'imprescriptibilité de l'action publique pour les seuls crimes de guerre connexes à un crime contre l'humanité, alors que sa version initiale proposait l'imprescriptibilité pour l'ensemble des crimes de guerre.

Votre commission a supprimé cette disposition, par l'adoption de l' amendement COM-7 de son rapporteur.

En premier lieu, l'objectif recherché est d'ores et déjà satisfait par la jurisprudence, que la proposition de loi tend à inscrire dans la loi, relative à l'application des effets des actes interruptifs de prescription à l'ensemble des infractions connexes. Ainsi, les crimes de guerre connexes à des crimes contre l'humanité sont de facto imprescriptibles.

En outre, il ne paraît pas souhaitable de déroger au caractère exceptionnel de l'imprescriptibilité, reconnu aux seuls crimes contre l'humanité. Votre commission partage les réserves formulées par le Gouvernement ^{22 ( * )} . Elle estime que l'imprescriptibilité des crimes de guerre n'est juridiquement imposée ni par le statut de la Cour pénale internationale, ni par aucun engagement international de la France.

Tableau comparatif des principaux délais de prescription ^{23 ( * )}

Infraction	Délai de prescription actuel	Délai de prescription (Assemblée nationale)	Délai de prescription (Commission des lois du Sénat)
Les infractions criminelles
Crimes	10 ans	20 ans	20 ans
Crimes commis sur les mineurs	20 ans	20 ans	20 ans
Crimes d'eugénisme, de clonage reproductif, de disparition forcée, de trafic de stupéfiants, de nature terroriste, relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive	30 ans	30 ans	30 ans
Crimes de guerre	30 ans	30 ans ou imprescriptibles	30 ans
Les infractions délictuelles
Délits	3 ans	6 ans	6 ans
Délits commis sur les mineurs	10 ans (20 ans pour certains délits tels les agressions sexuelles)	10 ans (20 ans pour certains délits tels les agressions sexuelles)	10 ans (20 ans pour certains délits tels les agressions sexuelles)
Délits de trafic de stupéfiants, de nature terroriste, relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive	20 ans	20 ans	20 ans
Délits de guerre	20 ans	20 ans	20 ans
Les infractions contraventionnelles
Contraventions	1 an	1 an	1 an

Source : commission des lois du Sénat

3. Les reports du point de départ du délai de prescription de l'action publique

Si, en principe, le point de départ du délai de prescription de l'action publique est fixé au jour de la commission de l'infraction, tant la jurisprudence que le législateur l'ont parfois fixé à une date postérieure.

• Le maintien du report du point de départ à la majorité des mineurs victimes de certaines infractions

Au regard des difficultés, voire de l'impossibilité que rencontre mineur victime de dénoncer les faits commis sur sa personne, le délai de prescription de l'action publique de certaines infractions commises sur les mineurs ne commence à courir qu'à compter de la majorité des mineurs victimes . Des crimes qui se prescrivent par dix ou vingt ans permettent ainsi l'engagement de l'action publique jusqu'à l'âge de 28 ou 38 ans pour les victimes.

Votre commission, à l'instar de l'Assemblée nationale, juge pertinent de conserver ce report du point de départ pour les infractions commises sur les mineurs jusqu'à leur majorité.

• L'amélioration de l'accessibilité et de la lisibilité des reports propres à certaines infractions spécifiques

Le présent article de la proposition de loi rassemble également dans les articles 7 et 8 du code de procédure pénale certaines dispositions existantes relatives au report du point de départ du délai de prescription.

Il déplace ainsi de l'article 215-4 du code pénal à l'article 7 du code de procédure pénale la disposition selon laquelle le crime de clonage reproductif, et lorsqu'il conduit à la naissance d'un enfant, le délai de prescription ne commence à courir qu'à la majorité de l'enfant.

De même, il mentionne à l'article 8 du code de procédure pénale les conditions dans lesquelles se prescrit l'organisation frauduleuse de l'insolvabilité. S'il apparaît légitime de « rapatrier » au sein du code de procédure pénale des dispositions de procédure présentes dans le code pénal, il semble peu pertinent d'effectuer un unique renvoi au code pénal qui, en l'espèce, n'apporte pas de clarté supplémentaire puisque l'Assemblée nationale n'a pas souhaité effectué les renvois vers d'autres dispositions contenues dans d'autres codes , à l'instar des infractions mentionnées à l'article L. 114 du code électoral pour lesquelles le point de départ du délai de prescription est le jour de la proclamation du résultat de l'élection, du délit d'usure pour lequel l'article 313-5 du code de la consommation prévoit que la prescription court « à compter du jour de la dernière perception, soit d'intérêt, soit de capital » ou encore, par exemple, des crimes et délits d'insoumission ou de désertion pour lesquels le délai ne commence à courir « qu'à partir du jour où l'insoumis ou le déserteur a atteint l'âge le dispensant de satisfaire à toute obligation militaire » ^{24 ( * )} .

Dans un souci de clarté, votre commission a adopté un amendement COM-10 de son rapporteur supprimant ce renvoi isolé au code pénal.

• La consécration législative du report du point de départ pour les infractions dissimulées ou occultes

Le présent article propose d'inscrire dans la loi les solutions jurisprudentielles dégagées par la Cour de cassation , en contradiction flagrante avec l'article 7 du code de procédure pénale, pour les infractions occultes.

Dès 1935, la Cour de cassation a esquissé sa jurisprudence relative aux infractions dissimulées par des manoeuvres caractérisées en retenant, pour l'abus de confiance, que « la dissimulation des agissements marquant le moment de la violation du contrat servant de base à la poursuite retarde le point de départ de la prescription jusqu' au jour où le détournement est apparu et a pu être constaté » ^{25 ( * )} .

Désormais, elle rattache le report du point de départ de l'abus de confiance à sa jurisprudence sur les infractions occultes par nature, ou « clandestines ».

Pour ces infractions, le point de départ du délai de prescription de l'action publique est reporté « au jour où l'infraction est apparue ou a pu être objectivement constatée dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique » . Ne s'assimilant pas à la discrétion de l'auteur, la clandestinité doit être un élément constitutif de l'infraction elle-même.

Cette exigence s'applique aux délits d'atteinte à l'intimité de la vie privée, de mise en mémoire de données informatives sans le consentement de l'intéressé ^{26 ( * )} , de tromperie ^{27 ( * )} ou encore de dissimulation d'enfant ^{28 ( * )} .

Reprenant la jurisprudence de la Cour de cassation, le texte adopté par l'Assemblée nationale tend à insérer un nouvel article 9-1 A dans le code de procédure pénale pour :

- prévoir que « le délai de prescription de l'infraction occulte ou dissimulée court à compter du jour où l'infraction est apparue et a pu être constatée dans des conditions permettant la mise en mouvement ou l'exercice de l'action publique » ;

- définir l'infraction occulte comme une « infraction qui, en raison de ses éléments constitutifs, ne peut être connue ni de la victime ni de l'autorité judiciaire » ;

- et définir l'infraction dissimulée comme une « infraction dont l'auteur accomplit délibérément toute manoeuvre caractérisée tendant à en empêcher la découverte ».

Conformément à la recommandation n° 5 du rapport « Pour un droit de la prescription moderne et cohérent » de notre ancien collègue M. Jean-Jacques Hyest et de nos collègues MM. Hugues Portelli et Richard Yung ^{29 ( * )} , votre commission est favorable à la consécration législative de la jurisprudence de la Cour de cassation relative à la définition et au report du point de départ du délai de prescription de l'action publique des infractions occultes .

Elle permet en effet d'étendre cette solution jurisprudentielle à l'ensemble des infractions occultes et de mettre fin à l'insécurité juridique née des débats doctrinaux sur cette question. Il s'agit par exemple du délit de simulation et dissimulation ayant entraîné une atteinte à l'état civil (article 227-13 du code pénal).

Votre commission est en revanche plus réservée à l'égard de l'inscription dans la loi des infractions dissimulées dont la définition donnée par l'Assemblée nationale lui semble trop vaste.

Dans son avis du 1 ^er octobre 2015 sur la proposition de loi, le Conseil d'État a relevé ainsi qu'une telle qualification était susceptible de s'appliquer à toutes les infractions . Ce point de vue est partagé par une partie au moins de la doctrine, selon laquelle « la vaste définition de l'infraction dissimulée risque de permettre à la Chambre criminelle de l'appliquer à de nombreuses infractions, voire à toute infraction » ^{30 ( * )} .

En conséquence et au nom du principe de sécurité juridique, votre commission a adopté un amendement COM-10 de son rapporteur de suppression de la mention des infractions dissimulées .

Comme le souligne une partie au moins de la doctrine ^{31 ( * )} , en fixant le point de départ de la prescription au jour de la révélation des faits, le texte adopté par l'Assemblée nationale « donne la possibilité au ministère public de poursuivre en théorie indéfiniment, contre le principe même de prescription, et témoigne d'un pas vers l'imprescriptibilité ».

Aussi, suivant la recommandation n° 6 du rapport « Pour un droit de la prescription moderne et cohérent » de notre ancien collègue M. Jean-Jacques Hyest et de nos collègues MM. Hugues Portelli et Richard Yung, qui soulignait lui aussi la nécessité « de ne pas rendre imprescriptibles de facto certaines infractions », votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-10 de son rapporteur tendant à fixer un délai butoir pour l'exercice de l'action publique, en cas de report du point de départ des délais de prescription des infractions occultes : l'action publique ne pourrait être engagée plus de dix ans, en matière délictuelle, et trente ans, en matière criminelle, à compter de la commission de l'infraction. Le délai butoir serait interrompu et suspendu dans les mêmes conditions que le délai de prescription.

Enfin, par le même amendement COM-10 et dans un souci de clarté de la loi, votre commission a rassemblé au sein d'un même article
- l'article 9-1 A du code de procédure pénale - l'ensemble des dérogations au principe selon lequel le point de départ du délai de prescription est fixé au jour de la commission des faits. Ainsi, au sein, figurerait le report du point de départ pour les infractions commises sur les mineurs, l'infraction de clonage reproductif et les infractions.

• Le report du point de départ pour les infractions commises à l'encontre des personnes vulnérables

La présente proposition de loi tend à supprimer une disposition, qui figure actuellement au dernier alinéa de l'article 8 du code de procédure pénale, relative aux infractions commises à l'encontre des personnes vulnérables. Introduite par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), cette disposition prévoit que le point de départ de certaines infractions (tel le vol aggravé ou l'escroquerie aggravée) commises sur une personne vulnérable « du fait de son âge, d'une maladie, d'une infirmité, d'une déficience physique ou psychique ou de son état de grossesse » est reporté au jour où l'infraction « apparaît à la victime dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique ».

Cette disposition est très critiquée, à juste titre, car elle introduit une grande insécurité juridique en permettant à la victime de déterminer elle-même le moment d'agir. Votre commission a donc approuvé sa suppression par l'Assemblée nationale, en rappelant que restent inchangées les dispositions du code pénal qui protègent particulièrement les personnes vulnérables, par une aggravation de la répression des infractions commises à leur encontre.

4. Les actes interruptifs de la prescription

La prescription sanctionnant l'inaction des parties poursuivantes, leurs actes ont dès lors pour effet d'interrompre son cours. Plus précisément, les actes interruptifs ont pour effet « l'anéantissement rétroactif du délai ayant déjà couru par l'effet d'un évènement de la procédure marquant le point de départ d'un nouveau délai » ^{32 ( * )} .

En vertu des articles 7, 8 et 9 du code de procédure pénale, la prescription est interrompue par tout acte d'instruction ou de poursuite vis-à-vis de tous les auteurs, coauteurs et complices de l'infraction, connus ou inconnus. En raison du laconisme du code de procédure pénale qui n'énumère pas ces actes interruptifs, la Cour de cassation a développé une interprétation jurisprudentielle extensive de ces derniers, au-delà de la lettre du code de procédure pénale, selon laquelle un acte n'est interruptif que s'il manifeste une volonté d'exercice de l'action publique et de répression des infractions.

Les actes interruptifs de la prescription
reconnus par la jurisprudence de la Cour de cassation

Interrompt le cours de la prescription de l'action publique « tout acte du procureur de la République tendant à la recherche et à la poursuite des infractions de la loi pénale » ^{33 ( * )} , qu'il s'agisse :

- des actes tendant à la mise en mouvement de l'action publique : citation devant une juridiction de jugement, réquisitoire introductif, mandement de citation transmis à un huissier ou d'un procureur général à un procureur de la République en vue de la saisine d'un huissier ;

- des réquisitions - ainsi que des actes accomplis aux fins d'exécution des réquisitions ;

- des instructions aux fins d'enquête adressées à un procureur de la République, à un officier de police judiciaire, à une administration ou encore d'une convocation envoyée à une personne en vue de l'entendre.

Sont également des actes interruptifs :

- les actes tendant à la mise en mouvement de l'action publique par la partie civile, à l'instar d'une citation directe, d'un dépôt de plainte avec constitution de partie civile, ou encore d'une constitution de partie civile par voie d'intervention ;

- les actes accomplis par les juridictions d'instruction tendant à établir la réalité d'une infraction ou à rechercher les causes de la mort, ainsi que toutes les ordonnances rendues par un juge d'instruction ;

- les actes émanant des officiers et agents de police judiciaire ou agents spécialement habilités de l'administration, tels les procès-verbaux d'une plainte, d'une audition, relatant des recherches ou constatant une dénonciation d'infraction, ou encore la diffusion d'une fiche de recherches de renseignements ;

- l'ensemble des jugements et arrêts des juridictions de jugement ainsi que l'exercice des voies de recours.

Le présent article tend à insérer un nouvel article 9-1 du code de procédure pénale afin, tout d'abord :

- de donner une base légale aux solutions jurisprudentielles reconnaissant un effet interruptif de la prescription de l'action publique aux actes d'enquête , ainsi qu'aux actes d'instruction ou de poursuite émanant de la personne exerçant l'action civile ;

- de prévoir , contrairement aux solutions retenues jusqu'à présent par la jurisprudence, que les plaintes simples ont elles aussi un effet interruptif ;

- de préciser que les actes d'enquête, d'instruction ou de poursuite doivent « effectivement » concourir à la constatation des infractions ou à la recherche, à la poursuite ou au jugement de leurs auteurs.

Votre rapporteur juge contestable de conférer un effet interruptif de la prescription de l'action publique à l'ensemble des plaintes : un simple courrier d'un plaignant ne saurait produire les mêmes effets juridiques qu'une plainte consignée par un officier de police judiciaire ou, par exemple, une plainte avec constitution de partie civile. Cette extension, que la jurisprudence a toujours refusé de consacrer, n'apparaît pas souhaitable et serait source de manoeuvres abusives puisqu'aucun droit ne limite le dépôt de plaintes, ce qui engendrerait de facto des infractions imprescriptibles.

Sensible aux situations où l'exercice des poursuites échappe à la partie civile, votre rapporteur a souhaité préciser à l'article 15-3 du code de procédure pénale, que le récépissé remis à la partie plaignante en cas de dépôt de plainte comporte deux mentions : les délais de prescription de l'action publique et la possibilité d'interrompre ce délai par le dépôt d'une plainte avec constitution de partie civile.

Sur sa proposition, votre commission a adopté à cet effet un amendement COM-11 , qui tend de surcroît à définir plus précisément les actes d'enquête, d'instruction et de poursuite tendant effectivement à la recherche des auteurs d'une infraction, à leur poursuite et à leur jugement.

Ainsi tout acte, émanant du ministère public ou de la partie civile, tendant à la mise en mouvement de l'action publique, et à la saisine d'une juridiction serait interruptif de la prescription. De même si tout acte d'enquête régulier serait interruptif de prescription lorsqu'il émane du ministère public, seuls les procès-verbaux établis par les officiers de police judiciaire ou tout agent habilité et exerçant en application d'une attribution de pouvoirs de police judiciaire, tendant effectivement à la recherche et à la poursuite des auteurs d'une infraction revêtirait cette qualification. Enfin, l'ensemble des actes d'instruction réalisés par un juge d'instruction, une chambre de l'instruction ou des magistrats et officiers de police judiciaire par eux délégués, des jugement et des arrêts, même non définitifs, auraient cet effet.

Le texte proposé par l'Assemblée nationale pour l'article 9-1 du code de procédure pénale tend également :

- à consacrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation qui a étendu l'effet des actes interruptifs aux infractions connexes ^{34 ( * )} ou indivisibles des infractions initialement visées. Par exemple, un acte interruptif de la prescription concernant une infraction A produit le même effet pour l'infraction B, en dépit d'exercices différenciés de l'action publique ;

- à prévoir que les actes interruptifs s'appliquent mêmes aux auteurs ou complices non visés par un acte de poursuite ou d'instruction.

Actuellement, tout acte interruptif efface le délai de prescription écoulé et fait courir un nouveau délai identique au délai initial.

La rédaction initiale de la proposition de loi prévoyait que tout acte interruptif ferait courir un nouveau délai de prescription d'une durée égale à la moitié du délai initial, soit trois ans en matière délictuelle et dix ans en matière criminelle. Selon M. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation, un tel dispositif serait de nature à inciter l'autorité judiciaire à agir avec célérité, étant observé que la stricte procédure de la loi du 29 juillet 1881 n'engendre pourtant qu'un nombre très limité d'affaires prescrites, et surtout à garantir le droit de chacun à être jugé dans un délai raisonnable.

Néanmoins, dans son avis n° 390335 du 1 ^er octobre 2015, le Conseil d'État a considéré qu'il pourrait « remettre en cause la cohérence de l'objectif poursuivi par les auteurs de la proposition de loi » et « avoir des effets qui dépasseraient ceux recherchés par les auteurs de la proposition de loi ».

En conséquence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions jugées trop complexes.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale dispose donc qu'un acte interruptif de la prescription de l'action publique fait courir un délai de prescription d'une durée égale au délai initial.

5. La consécration légale d'une cause générale de suspension de la prescription

La suspension a pour effet d'arrêter temporairement le cours du délai de prescription, qui reprend dès lors que disparaît l'obstacle qui s'y opposait.

Le texte proposé par l'Assemblée nationale pour insérer un nouvel article 9-3 dans le code de procédure pénale tend à consacrer un principe général de suspension du délai de prescription de l'action publique , inspiré par la jurisprudence de la Cour de cassation.

Il existe d'ores et déjà des causes de suspension légales : lorsque l'action publique a été déclarée éteinte par un faux (article 6 du code de procédure pénale), le temps de la mise en oeuvre d'une mesure alternative aux poursuites (article 41-1 du même code) ou encore le temps de l'examen de la recevabilité de la plainte avec constitution de partie civile (article 85 du dudit code).

De plus, inspirée par un adage civiliste « Contra non valentem agere non currit praescriptio », selon lequel la prescription ne peut courir contre celui qui ne peut valablement agir ^{35 ( * )} , la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation a admis la suspension de la prescription face à des obstacles de droit , tels le pourvoi en cassation en matière d'infractions de presse ^{36 ( * )} ou encore l'immunité statutaire d'un parlementaire ou du président de la République ^{37 ( * )} , ou des obstacles de fait telle l'invasion du territoire par l'ennemi ^{38 ( * )} .

Plus récemment, dans un arrêt du 7 novembre 2014 de son assemblée plénière ^{39 ( * )} , la Cour de cassation a considéré que la prescription de l'action publique était suspendue en cas d'obstacle insurmontable rendant les poursuites impossibles : alors que la chambre criminelle avait constaté la prescription de faits d'infanticides, l'assemblée plénière a considéré que les circonstances de la grossesse constituaient un obstacle insurmontable motivant une suspension ab initio de la prescription, puisque le délai n'avait jamais commencé à courir.

La présente proposition de loi reprend les apports de la jurisprudence en prévoyant une suspension de la prescription de l'action publique « lorsqu'un obstacle de droit ou un obstacle de fait insurmontable rend impossible la mise en mouvement ou l'exercice de l'action publique ».

Les obstacles de droit reposent sur un principe général dégagé par la jurisprudence : « la prescription est de droit suspendue à l'égard des parties poursuivantes dès lors que celles-ci ont manifesté expressément leur volonté d'agir et qu'elles se sont heurtées à un obstacle résultant de la loi elle-même ^{40 ( * )} ». Il s'agit notamment de la mise en oeuvre d'une mesure de médiation pénale (article 41-1 du code de procédure pénale) ou, pour reprendre un exemple déjà cité, de l'immunité pénale du président de la République qui suspend la prescription jusqu'à l'expiration de son mandat (article 67 de la Constitution).

L'identification des obstacles de fait peut soulever davantage de difficultés. La doctrine a ainsi pu relever que la « consécration légale des causes factuelles de suspension fait naître un risque important découlant du caractère subjectif de celles-ci » ^{41 ( * )} .

Aussi, dans un souci de sécurité juridique, votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-12 de son rapporteur tendant à préciser, selon les solutions retenues par la Cour de cassation, que les obstacles de droit doivent être prévus par la loi ^{42 ( * )} et que les obstacles de fait doivent être non seulement insurmontables mais également assimilables à un cas de force majeure ^{43 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

Article 2 (art. 133-2, 133-3, 133-4 et 133-4-1 [nouveau] du code pénal) Prescription des peines

Le présent article vise à modifier les dispositions du code pénal relatives à la prescription des peines.

Actuellement, selon l'article 133-2 et sous réserve de l'article 213-5 relatif à l'imprescriptibilité des crimes contre l'humanité, les peines prononcées pour un crime se prescrivent par vingt années révolues à compter de la date à laquelle la décision de condamnation est devenue définitive.

Le présent article maintient dans le droit commun ce délai de vingt ans , ainsi que les délais dérogatoires de trente ans pour les crimes d'eugénisme, de clonage reproductif, de disparition forcée, les crimes de guerre, de trafic de stupéfiants, de terrorisme, relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive, tout en les rassemblant au sein du même article du code pénal. Votre commission a approuvé cet effort de lisibilité .

Par coordination avec la position de votre commission sur l'absence de pertinence de prévoir l'imprescriptibilité de certains crimes de guerre, votre commission a adopté l' amendement COM-14 afin de supprimer les dispositions rendant imprescriptible l'exécution des peines des condamnations pour les crimes de guerre connexes à des crimes contre l'humanité.

Par cohérence avec l'allongement de la prescription de l'action publique des délits, l'Assemblée nationale a également porté de 5 ans à 6 ans le délai de prescription des peines pour les délits , tout en rassemblant au sein du même article les délais dérogatoires inchangés pour les délits terroristes, de trafic de stupéfiants, relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive lorsqu'ils sont punis de dix ans d'emprisonnement, qui se prescrivent par vingt ans.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur M. Alain Tourret qui opère un renvoi du code pénal à l'article 707-1 du code de procédure pénale lequel définit les conditions d'interruption de la prescription des peines . Votre commission est favorable à cette disposition qui crée un nouvel article 133-4-1 dans le code pénal et qui favorise la lisibilité du droit.

Afin d'affirmer le fait que les articles 133-2, 133-3 et 133-4 du code pénal posaient des règles de droit commun auxquelles la loi pouvait toutefois déroger, l'Assemblée nationale a voté l'ajout des mots « sauf dans les cas où la loi en dispose autrement » à ces articles. Si la volonté de l'Assemblée nationale était d'affirmer la primauté de cette règle par rapport aux dérogations, il aurait été toutefois plus pertinent de préciser en tête de l'ensemble des cas où la loi en dispose autrement que cette prescription s'établissait « par dérogation à l'article 133-2 ». Votre commission a jugé inutile cette disposition et a en conséquence supprimé ces ajouts aux articles 133-3 et 133-4 tout en rétablissant la dérogation explicite prévue actuellement à l'article 133-2 pour les crimes contre l'humanité, par l'adoption de l' amendement COM-13 .

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 213-5, 215-4, 221-18 et 462-10 [abrogés] et 434-25 du code pénal art. 85, 706-25-1 et 706-175 [abrogés] et 706-31 du code de procédure pénale art. L. 211-12, L. 212-37, L. 212-38 et L. 212-39 du code de la justice militaire art. 351 du code des douanes) Coordinations

Le présent article assure les coordinations rendues nécessaires par le regroupement de dispositions diverses relatives à la prescription de l'action publique et des peines, en abrogeant ou en supprimant les dispositions désormais redondantes du code pénal et du code de procédure pénale.

Il vise également à modifier le code de la justice militaire afin de prévoir que l'action publique des crimes, délits et contraventions de ce code se prescrive selon les règles prévues par le code de procédure pénale.

Votre commission a adopté un amendement COM-15 de son rapporteur tendant à maintenir à trois ans le délai de prescription des contraventions douanières.

En effet, l'article 351 du code des douanes prévoit un délai de prescription unique pour les contraventions et délits douaniers, déterminé par référence au délai applicable pour les délits du droit commun.

Le doublement des délais de prescription aurait automatiquement pour conséquence l'allongement à six ans des délais de prescription des contraventions douanières, ce qui apparaît disproportionné.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (supprimé) Dispositions transitoires

Le présent article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur M. Alain Tourret, vise à reporter l'application du principe d'imprescriptibilité de l'action publique et des peines pour les crimes de guerre connexes à un ou plusieurs crimes contre l'humanité, prévu par les articles 1 ^er et 2 de la présente proposition de loi, aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.

Par coordination avec la suppression de l'imprescriptibilité des crimes de guerre, votre commission a adopté un amendement COM-16 visant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (nouveau) (art. 711-1 du code pénal et art. 804 du code de procédure pénale) Application outre-mer

Le présent article, qui résulte de l'adoption par votre commission d'un amendement COM-17 , vise à permettre l'application outre-mer des dispositions sur la proposition de loi.

Sur le plan formel, il met à jour le « compteur » de l'article 711-1 du code pénal et celui de l'article 804 du code de procédure pénale.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .

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* ¹⁹ En raison de la nature des crimes et délits commis sur les mineurs qui rendent difficile leur dénonciation, le législateur a choisi d'allonger le délai de prescription de l'action publique (articles 7 et 8 du code de procédure pénale) à :

- vingt ans pour les crimes mentionnés à l'article 706-47 du code de procédure pénale lorsqu'ils sont commis sur un mineur ou le crime de violences commises sur un mineur ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ;

- vingt ans pour les délits de violences volontaires ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours sur un mineur, d'agression sexuelle (222-29-1 du code pénal) ou de mise en péril des mineurs (227-26 du code pénal) ;

- dix ans pour les autres délits mentionnés à l'article 706-47 du code de procédure pénale.

La liste des infractions mentionnées à l'article 706-47 du code de procédure pénale est établie en annexe au présent rapport.

* ²⁰ En 2015, 50 471 affaires ont été classées sans suite pour extinction de l'action publique (décès, abrogation de la loi pénale, chose jugée et prescription). Ces statistiques ne prennent pas en compte les non-lieu, les relaxes ou les acquittements prononcés en raison de la prescription des faits.

* ²¹ Cette extrapolation repose sur les ratios suivants :

- 2 553 dossiers par magistrat du parquet au stade de l'enquête ;

- entre 800 et 20 000 dossiers par magistrat au stade du jugement des délits, selon les modalités de la décision (jugements du tribunal correctionnel, CRPC, ordonnances pénales) ;

- 75 dossiers par magistrat instructeur ;

- 33 dossiers par magistrat siégeant dans une cour d'assises ;

- 3 233 dossiers par magistrat du parquet au stade de l'exécution et de l'application des peines ;

- 980 dossiers par juge de l'application des peines.

* ²² Selon l'exposé des motifs de l'amendement n° CL11 déposé par le Gouvernement lors de l'examen de la proposition de loi par la commission des lois, l'imprescriptibilité des crimes de guerre :

« - risquerait de banaliser le crime de génocide et les crimes contre l'humanité en rompant le caractère absolument exceptionnel de l'imprescriptibilité ;

- mettrait les militaires français dans une situation juridiquement inégale, leurs ennemis étant davantage susceptibles d'être poursuivis pour des crimes terroristes restés prescriptibles que pour des crimes de guerre difficiles à prouver ;

- accroîtrait la tentation de certains acteurs politiques, visible aujourd'hui, de contraindre la souveraineté française et son action diplomatique et stratégique par l'arme de l'action judiciaire ;

- se heurterait à la difficulté pour le juge national d'apprécier, des décennies après les faits, les éléments matériels de l'infraction qui reposent notamment sur une distinction entre objectifs militaires et objets civils dont les conflits modernes, et notamment celui qui oppose la France et la coalition à laquelle elle participe à Daech, montrent à quel point elle est délicate ».

* ²³ Certains délais ne sont pas modifiés par la présente proposition de loi : le délai de trois mois prévu à l'article 65 de la loi du 29 juillet 1881, le délai d'un an prévu à l'article 65-3 de la même loi, à l'article L. 114 du code électoral, aux articles 1741 et 1743 du code général des impôts, ou encore à l'article L. 341-3 du code forestier.

* ²⁴ Article L. 211-13 du code de la justice militaire.

* ²⁵ Chambre criminelle, 4 mars 1935. On remarquera toutefois que la Cour de cassation considère désormais l'abus de confiance comme une infraction occulte par nature.

* ²⁶ Chambre criminelle, 4 mars 1997, n° 01-85.763.

* ²⁷ Chambre criminelle, 7 juillet 2005, n° 05-81.119.

* ²⁸ Chambre criminelle, 23 juin 2004, n° 03-85.508.

* ²⁹ Rapport d'information n° 338 (2006-2007) fait par MM. Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung au nom de la mission d'information sur le régime des prescriptions civiles et pénales. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2006/r06-338-notice.html

* ³⁰ Audrey Darsonville, « Recul du point de départ de la prescription de l'action publique et suspension du délai : le flou actuel et à venir ? », Actualité juridique Pénal, Dalloz, juin 2016, page 306.

* ³¹ Pierre Farge, « Attendre et espérer », Actualité juridique Pénal, Dalloz, juin 2016, page 293.

* ³² Frédéric Desportes, Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale, Economica, 2009, page 651.

* ³³ À propos de la recevabilité du soit-transmis dans l'affaire Émile Louis, arrêt de la chambre criminelle, 20 février 2002, n° 01-85042.

* ³⁴ La chambre criminelle de la Cour de cassation retient une définition extensive des infractions connexes prévues à l'article 203 du code de procédure pénale en retenant cette qualification dès lors qu'existent « des rapports étroits analogues à ceux que la loi a spécialement prévus » ou pour les infractions qui « procèdent d'une même conception, relèvent du même mode opératoire et tendent au même but ».

* ³⁵ Traduit par la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant prescription en matière civile, l'article 2234 du code civil prévoit que la prescription ne court pas ou est suspendue contre celui qui est dans l'impossibilité d'agir par suite d'un empêchement relevant de la loi, de la convention ou de la force majeure.

* ³⁶ Cour de cassation, chambre criminelle, 19 avril 1983, n° 82-92.366.

* ³⁷ Selon les articles 26 et 67 de la Constitution.

* ³⁸ Cour de cassation, chambre criminelle, 1 ^er août 1919, Dames G.

* ³⁹ Cour de cassation, assemblée plénière, 7 novembre 2014, n°14-83.739.

* ⁴⁰ Cour de cassation, assemblée plénière, 23 décembre 1999, n° 99-86.298.

* ⁴¹ Audrey Darsonville, « Recul du point de départ de la prescription de l'action publique et suspension du délai : le flou actuel et à venir ? », Actualité juridique Pénal , Dalloz, juin 2016, page 309.

* ⁴² Cour de cassation, assemblée plénière, 23 décembre 1999, n° 99-86.298.

* ⁴³ Cour de cassation, chambre criminelle, 8 août 1994, Bulletin criminel n° 288.