Rapport n° 844 (2015-2016) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 21 septembre 2016
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N° 844
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 septembre 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , visant à renforcer la liberté , l' indépendance et le pluralisme des médias ,
Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; MM. Jean-Claude Carle, David Assouline, Mmes Corinne Bouchoux, Marie-Annick Duchêne, M. Louis Duvernois, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Françoise Laborde, Claudine Lepage, M. Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot , vice-présidents ; Mmes Françoise Férat, Dominique Gillot, M. Jacques Grosperrin, Mme Sylvie Robert, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Patrick Abate, Pascal Allizard, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Mmes Marie-Christine Blandin, Maryvonne Blondin, MM. Philippe Bonnecarrère, Gilbert Bouchet, Jean-Louis Carrère, Mme Françoise Cartron, M. Joseph Castelli, Mme Anne Chain-Larché, MM. François Commeinhes, René Danesi, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Mme Nicole Duranton, MM. Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Mme Samia Ghali, M. Loïc Hervé, Mmes Christiane Hummel, Mireille Jouve, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Pierre Leleux, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Jean-Claude Luche, Christian Manable, Mmes Danielle Michel, Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Jean-Jacques Panunzi, Daniel Percheron, Mme Christine Prunaud, MM. Stéphane Ravier, Bruno Retailleau, Abdourahamane Soilihi, Hilarion Vendegou . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
Première lecture : 3465 , 3542 et T.A. 687 Commission mixte paritaire : 3837 Nouvelle lecture : 3788 , 3920 et T.A. 795 |
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Sénat : |
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Première lecture : 446 , 505 , 518 , 519 et T.A. 148 (2015-2016)
Commission mixte paritaire : 681 et 682 (2015-2016)
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Nouvelle lecture : 802 et 845 (2015-2016) |
SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA COMMISSION
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Au cours de sa réunion du 21 septembre 2016, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté , en nouvelle lecture, une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias. Ce vote intervient à la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 14 juin 2016 et en conséquence des positions adoptées par l'Assemblée nationale au cours de sa séance publique du 18 juillet. En effet, entre rétablissement de mesures contestées par le Sénat en première lecture et suppression d'apports sénatoriaux pourtant salués par les entreprises de médias comme par les journalistes, la version adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture est apparue trop éloignée des positions précédemment affirmées par votre commission pour que soit utilement envisagée, dans un temps fort contraint, la recherche d'une rédaction médiane sur les différents dispositifs. Plusieurs mesures du texte défendu par nos collègues députés portent la responsabilité d' un compromis devenu impossible , notamment les articles relatifs, d'une part, au rôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de contrôle des règles déontologiques et au nouveau régime de protection du secret des sources des journalistes à la constitutionnalité douteuse, d'autre part. En conséquence de l'adoption de cette motion, votre commission n'a pas adopté de texte . En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance publique sur le texte de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture . |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
À la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 14 juin 2016 , le Sénat est appelé à se prononcer, en nouvelle lecture, sur la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
L'Assemblée nationale a procédé à une nouvelle lecture du texte au cours de sa séance publique du 18 juillet, faisant suite à l'examen de la proposition de loi par sa commission des affaires culturelles et de l'éducation le 5 juillet.
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Pour l'essentiel , sur les points de désaccord les plus saillants, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir sa version ou adopter une rédaction alternative , qui s'éloigne des positions défendues par le Sénat et soutenues par les éditeurs de presse comme par un certain nombre d'instances représentatives des journalistes.
À l'issue de la nouvelle lecture du texte par les députés, le retour intégral ou partiel à la version initiale de l'Assemblée nationale pour une majorité d'articles n'est guère surprenant s'agissant d'un texte souhaité, rédigé et porté par le président-rapporteur de sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, sans que le Sénat n'ait jamais manifesté, voire simplement éprouvé, ni le désir ni la nécessité de légiférer dans l'urgence sur les multiples et complexes sujets abordés par la présente proposition de loi.
L'article 1 er de la proposition de loi, qui a fait l'objet de vifs débats tant sur la notion d' « intime conviction professionnelle » que sur les modalités d'élaboration des chartes déontologiques , a été presque intégralement rétabli dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture.
Deux modifications y ont été apportées : à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, l' « intime conviction professionnelle » est devenue la « conviction professionnelle » , sans que la portée de cette évolution sémantique ne soit clairement établie . En outre, un amendement du Gouvernement est venu préciser qu'à défaut de l'adoption d'une charte avant le 1 er juillet 2017 comme avant ce délai, les déclarations et usages professionnels relatifs à la profession de journaliste peuvent être invoqués en cas de litige.
Après avoir fait l'objet d'un rétablissement strict de la version de l'Assemblée nationale par sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'article 1 er bis , qui prévoit la consultation du comité d'entreprise sur le respect des règles déontologiques au mépris du rôle traditionnellement dévolu à cette instance, a été tempéré en séance publique à l'initiative du Gouvernement : il s'agira d'une simple information. Son champ reste toutefois nettement plus large que celui souhaité par le Sénat, pour lequel le comité d'entreprise était uniquement destinataire de la charte.
À l'article 1 er ter relatif à la protection des sources des journalistes, qui remet en cause l'équilibre consacré par la loi n° 2010-1 du 4 janvier 2010 relative à la protection du secret des sources des journalistes, l'Assemblée nationale a rétabli, contre l'avis du Gouvernement, un régime procédural qui porte une atteinte excessive au pouvoir d'instruction des magistrats . Les restrictions 1 ( * ) apportées à tout acte d'enquête portant directement ou indirectement atteinte au secret des sources des journalistes ne permettent pas d'assurer la nécessaire conciliation entre la liberté d'expression d'une part, et la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation 2 ( * ) et la protection de la sécurité des personnes, d'autre part.
En outre, l'Assemblée nationale a rétabli l'irresponsabilité pénale des journalistes en cas de délits d'atteinte à l'intimité de la vie privée ou de recel de la violation du secret professionnel ou du secret de l'enquête, en méconnaissance des principes constitutionnels du droit au respect de la vie privée, de l'inviolabilité du domicile et du secret des correspondances , protégés à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, alors qu'aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des sources des journalistes 3 ( * ) .
Concernant l'article 2 relatif aux pouvoirs de régulation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de pluralisme, d'honnêteté et d'indépendance de l'information et des programmes, le rapporteur de l'Assemblée nationale a souhaité revenir sur deux modifications essentielles voulues par le Sénat concernant d'une part le champ du contrôle du CSA sur les programmes et, d'autre part, la place du droit d'opposition dans le contrôle exercé par le CSA . Alors que la commission des affaires culturelles et de l'éducation avait souhaité revenir sur la rédaction adoptée au Sénat restreignant le champ du contrôle aux programmes qui concourent à l'information, le Gouvernement a finalement obtenu son maintien en séance publique. Il en a été autrement concernant le droit d'opposition prévu à l'article 1 er dont l'Assemblée a souhaité qu'il soit pris en compte par le CSA pour apprécier les garanties apportées à l'indépendance de l'information dans le cadre des conventions, alors même que cette disposition relève des tribunaux compétents en matière de droit du travail.
Alors que le Sénat avait prévu, à l'article 3, que les conventions doivent préciser les mesures permettant de mettre en oeuvre les comités de déontologie, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a souhaité rétablir sa rédaction qui fait plus largement référence à la mention, dans les conventions, de la nécessité de respecter les principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme de l'information et des programmes ainsi que du droit d'opposition des journalistes. Cette rédaction avait été considérée par le Sénat comme de nature à établir un contrôle ex ante du CSA sur l'information et les rédactions des chaînes.
À l'article 5 relatif aux modalités de recours à la procédure de reconduction simplifiée des autorisations d'émettre, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission, a rétabli son texte qui prévoit que le simple constat par le CSA sur plusieurs exercices du non-respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme interdisait le recours à cette procédure alors que le Sénat souhaitait que ces manquements aient été sanctionnés par le CSA. Une telle rédaction est de nature à créer une incertitude pour les investisseurs et un préjudice si les manquements évoqués ne devaient pas in fine être considérés comme de nature à justifier une sanction.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, largement rétabli son texte pour l'article 7 qui généralise les comités relatifs à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes. Outre l'abandon de la dénomination de « comité de déontologie » retenue par le Sénat, l'Assemblée nationale a rétabli la possibilité que ces comités soient saisis par « toute personne » . Cela signifie, en particulier, qu'un producteur pourra contester devant le comité de la chaîne une décision de la direction de cette même chaîne relative à l'emploi du programme considéré. Une telle rédaction était apparue inacceptable pour le Sénat car elle porte gravement atteinte à la liberté de l'éditeur de programmes.
Concernant les modalités de nomination des membres des comités, l'Assemblée nationale a rétabli ses critères fondés sur la durée d'exercice de fonctions en lien avec la société concernée en prévoyant cependant que les décisions de nomination devraient être notifiées au CSA par la direction de la chaîne, ce qui constitue une clarification qui va dans le sens de la rédaction adoptée au Sénat.
L'Assemblée nationale a rétabli sa rédaction de l'article 8 relatif au rapport annuel du CSA, afin de préciser que celui-ci devra également rendre compte « des mesures prises par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour mettre fin aux manquements constatés » , renonçant toutefois à l'obligation qu'elle avait faite au CSA en première lecture de justifier « des raisons pour lesquelles il n'a, le cas échéant, pas pris de telles mesures » .
À l'article 11 relatif à la transparence de l'actionnariat des entreprises de presse, le Sénat avait ajouté une disposition visant notamment à informer les lecteurs de la détention de plus de 10 % du capital du journal par un ministre, un parlementaire ou le détenteur d'un exécutif local. Cet ajout a été supprimé à l'Assemblée nationale.
Le Sénat avait par ailleurs supprimé l'article 11 bis relatif à la suppression des aides à la presse aux entreprises qui enfreindraient les règles de transparence auxquelles elles sont soumises . L'Assemblée nationale a rétabli ce dispositif.
Enfin, l'article 11 sexies A a été supprimé par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale. Il visait à limiter le contesté et contestable avantage fiscal dont bénéficient les journalistes à ceux dont les revenus demeurent modestes.
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Hélas, la suppression quasi systématique des apports du Sénat n'est guère balancée par les quelques avancées concédées par les députés , même si les articles 1 er bis A prévoyant la transmission obligatoire de la charte aux journalistes, 1 er quater instaurant un régime de protection unifié des lanceurs d'alerte, 6 relatifs aux modalités de prise en compte des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme dans l'appel à candidatures pour l'exploitation d'un service de radio ou de télévision et 11 octies apportant des précisions relatives aux décisions prises par la commission du réseau ont été adoptés conformes . Il en est de même de l'article 10 ter , introduit par le Sénat, relatif au respect de la numérotation logique des chaînes de télévision.
L'article 7 bis , qui prévoit les modalités d'application des comités de déontologie à la chaîne parlementaire, a été adopté par l'Assemblée nationale dans la version du Sénat (le Bureau de chaque assemblée se substituant au CSA), sous réserve du retour à la terminologie de l'Assemblée nationale.
En outre, l'article 11 nonies , introduit par le Sénat à l'initiative du Gouvernement en vue de sécuriser les fondements juridiques de la compétence de la commission des droits d'auteurs des journalistes (CDAJ) en matière de validation des accords collectifs de travail, n'a fait l'objet que d'une modification rédactionnelle.
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En conclusion, alors que le Sénat avait contribué à réduire la nocivité de dispositifs complexes, dont les conséquences pratiques sur le fonctionnement des médias n'avaient pas été suffisamment analysées, le texte transmis par l'Assemblée nationale et soumis au Sénat en nouvelle lecture, par la rigidité de ses positions, empêche l'élaboration de tout compromis constructif.
Ses dispositions demeurent majoritairement inacceptables tant elles font montre d' une défiance généralisée vis-à-vis des directions des entreprises de médias s'agissant des questions de déontologie, mais également en ce qu'elles instaurent un mécanisme de contrôle étendu et tatillon et, surtout, renforcent les prérogatives d'une institution - le CSA - dont le rôle et l'étendue des pouvoirs ne font plus consensus .
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Dans ces conditions, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer à la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, elle souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.
En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance publique sur le texte de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 21 SEPTEMBRE 2016
___________
M. Jean-Claude Carle, président . - Mes chers collègues, nous examinons à présent, en nouvelle lecture, le rapport de Mme Catherine Morin-Desailly sur la proposition de loi n° 802, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - En février 2016, deux propositions de loi étaient successivement déposées sur le bureau des assemblées : l'une à l'Assemblée nationale, par Bruno Le Roux et Patrick Bloche, l'autre au Sénat, par David Assouline et Didier Guillaume.
Certaines dispositions proposées, comme la généralisation du droit d'opposition du journaliste sur la base de son intime conviction professionnelle, des comités d'éthique et des chartes de déontologie, n'étaient probablement pas indispensables, d'autant qu'elles ont été élaborées dans une urgence qui n'a permis ni étude d'impact, ni concertation, ni vérification de leur caractère opérationnel. Pour autant, ne contestant pas les principes que réaffirmaient ces textes, notre commission ne s'était pas opposée à leur adoption ni à celle de certaines des mesures introduites en première lecture, notamment le réajustement du dispositif fiscal dit « amendement Charb », la réintroduction de l'obligation de publicité des cessions de fonds de commerce dans les journaux d'annonces légales, supprimée par la « loi Macron », ou encore l'extension du régime de protection des lanceurs d'alerte sous réserve d'une amélioration du dispositif initial. Dans son domaine de compétence, notre commission a cherché à préserver le bon fonctionnement des entreprises éditrices et à éviter toute immixtion injustifiée du législateur comme du régulateur.
C'est la création d'un régime spécifique de protection du secret des sources par l'article 1 er ter , dont l'examen au fond avait été délégué à la commission des lois, qui a manifestement posé des difficultés juridiques insurmontables. Malgré les compromis acceptés par le Sénat, le désaccord entre les deux chambres a rapidement été constaté en commission mixte paritaire, le 14 juin dernier, et nous sommes désormais appelés à nous prononcer sur ce texte en nouvelle lecture.
L'Assemblée nationale a procédé de son côté à une nouvelle lecture du texte au cours de sa séance publique du 18 juillet dernier. Pour l'essentiel, sur les points de désaccord les plus saillants, les députés ont rétabli leur version ou adopté une autre rédaction, qui s'éloigne des positions défendues par le Sénat et soutenues par les entreprises de médias comme par un certain nombre d'instances représentatives des journalistes.
L'article 1 er de la proposition de loi, qui a fait l'objet de vifs débats tant sur la notion d'« intime conviction professionnelle » que sur les modalités d'élaboration des chartes déontologiques, compte parmi les articles presque intégralement rétablis dans leur version initiale. Ainsi, sur l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, l'« intime conviction professionnelle » est devenue la « conviction professionnelle », sans que la portée de cette évolution sémantique soit clairement établie. Cette rédaction porte donc toujours la menace de nombreux contentieux. Par ailleurs, un amendement du Gouvernement a tendu à préciser, utilement cette fois, que, à défaut de l'adoption d'une charte avant le 1 er juillet 2017, les déclarations et usages professionnels relatifs à la profession de journaliste pouvaient être invoqués en cas de litige.
Après avoir fait l'objet d'un rétablissement strict de la version des députés par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, l'article 1 er bis , qui envisageait la consultation du comité d'entreprise sur le respect des règles déontologiques, au mépris du rôle traditionnellement dévolu à cette instance, a été tempéré en séance publique, sur l'initiative du Gouvernement, au profit d'une simple information. Son champ reste toutefois nettement plus large que celui qui avait été défini par le Sénat. En effet, la Haute Assemblée avait tenu à clarifier le rôle de chacun, en limitant celui du comité d'entreprise à celui de destinataire de la charte.
À l'article 1 er ter relatif à la protection des sources des journalistes, qui remet en cause l'équilibre consacré par la loi du 4 janvier 2010, les députés ont rétabli, contre l'avis du Gouvernement, un régime procédural qui porte une atteinte excessive au pouvoir d'instruction des magistrats. Les restrictions apportées à tout acte d'enquête portant directement ou indirectement atteinte au secret des sources des journalistes ne permettent pas d'assurer la nécessaire conciliation entre la liberté d'expression, d'une part, et la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et la protection de la sécurité des personnes, d'autre part.
En outre, l'Assemblée nationale a rétabli l'irresponsabilité pénale des journalistes en cas de délit d'atteinte à l'intimité de la vie privée ou de recel de la violation du secret professionnel ou du secret de l'enquête, en méconnaissance des principes constitutionnels du droit au respect de la vie privée, de l'inviolabilité du domicile et du secret des correspondances, protégés à l'article II de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, alors qu'aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des sources des journalistes.
Concernant l'article 2 relatif aux pouvoirs de régulation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de pluralisme, d'honnêteté et d'indépendance de l'information et des programmes, la restriction, souhaitée par le Sénat, du champ de son contrôle aux seuls programmes qui concourent à l'information a été maintenue. En revanche, le droit d'opposition prévu à l'article 1 er sera bien pris en compte par le CSA pour apprécier les garanties apportées à l'indépendance de l'information dans le cadre des conventions, bien que cette disposition relève des tribunaux compétents en matière de droit du travail.
Alors que le Sénat avait prévu, à l'article 3, que les conventions préciseraient les mesures permettant de mettre en oeuvre les comités de déontologie, les députés ont rétabli la rédaction faisant plus largement référence à la mention, dans les conventions, de la nécessité de respecter les principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme de l'information et des programmes, ainsi que du droit d'opposition des journalistes, que nous avions considérée comme de nature à établir un contrôle ex ante du CSA sur l'information et les rédactions des chaînes.
À l'article 5, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission, a rétabli son texte, qui dispose que le constat par le CSA du non-respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme sur plusieurs exercices interdit le recours à la procédure de reconduction simplifiée des autorisations d'émettre. Le Sénat souhaitait pour sa part que ces manquements soient sanctionnés par le CSA. La rédaction de l'Assemblée nationale est de nature à créer une incertitude pour les investisseurs et un préjudice si les manquements évoqués ne devaient pas être considérés in fine comme de nature à justifier une sanction.
L'Assemblée nationale a largement repris son texte à l'article 7, qui généralise les comités relatifs à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes. Outre l'abandon de la dénomination de « comité de déontologie », retenue par le Sénat en référence à la terminologie figurant dans la proposition de loi de notre collègue David Assouline, l'Assemblée nationale a rétabli la possibilité que ces comités soient saisis par toute personne. Outre l'atteinte grave portée à la liberté de l'éditeur de programmes, un tel dispositif conduira inévitablement à la multiplication des saisines. Un producteur pourra notamment contester devant le comité de la chaîne une décision de sa direction relative à l'emploi du programme considéré.
Un sort identique a été réservé à l'article 8 relatif au rapport annuel du CSA, qui devra rendre compte « des mesures prises [...] pour mettre fin aux manquements constatés », sans toutefois devoir justifier des raisons pour lesquelles ces mesures n'auraient pas été décidées.
À l'article 11, relatif à la transparence de l'actionnariat des entreprises de presse, le Sénat avait rendu obligatoire l'information des lecteurs de la détention de plus de 10 % du capital par un ministre, un parlementaire ou un responsable d'un exécutif local. Cet ajout a été supprimé, comme l'article 11 sexies A, qui visait à limiter l'avantage fiscal - contestable et contesté - dont bénéficient les journalistes à ceux dont les revenus étaient les plus modestes. L'article 11 bis relatif à la suppression des aides à la presse aux entreprises qui enfreindraient les règles de transparence a, en revanche, été rétabli.
Le refus quasi systématique des apports du Sénat n'est guère contrebalancé par les quelques avancées concédées par les députés. Ceux-ci ont adopté conformes l'article 1 er bis A rendant obligatoire la transmission de la charte aux journalistes, l'article 1 er quater unifiant le régime de protection des lanceurs d'alerte, l'article 6 soumettant l'appel à candidatures pour l'exploitation d'un service de médias relatif au respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme, l'article 11 octies relatif aux décisions prises par la commission du réseau, et l'article 10 ter , introduit par le Sénat, relatif au respect de la numérotation logique des chaînes de télévision. L'article 7 bis , relatif aux modalités d'application des comités de déontologie à la chaîne parlementaire, n'a été modifié qu'à la marge, comme l'article 11 nonies , visant à sécuriser les fondements juridiques de la compétence de la commission des droits d'auteur des journalistes en matière de validation des accords collectifs de travail.
Alors que le Sénat avait contribué à réduire la nocivité de dispositifs complexes, dont les conséquences pratiques sur le fonctionnement des médias n'avaient pas été suffisamment analysées, le texte transmis par l'Assemblée nationale pour nouvelle lecture empêche l'élaboration de tout compromis constructif. Ses dispositions demeurent majoritairement inacceptables, car elles font montre d'une défiance généralisée vis-à-vis des directions des entreprises de médias en matière de déontologie, instaurent un mécanisme de contrôle étendu et tatillon et, surtout, renforcent les prérogatives d'une institution, le CSA, dont le rôle et l'étendue des pouvoirs ne font plus consensus.
Dès lors, je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias. En application de l'article 44, alinéa 3 du règlement, cette motion, si elle était adoptée, serait examinée avant la discussion des articles, à l'issue de la discussion générale. En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion porterait en séance publique sur le texte de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
M. David Assouline . - Mme la rapporteure a bien exposé nos divergences. Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt : nous avons travaillé dans un esprit constructif, afin de trouver un accord sur les différentes dispositions, qu'il s'agisse des comités de déontologie ou du droit d'opposition des journalistes. Les formulations retenues par le Sénat ne faisaient, en principe, pas obstacle à l'émergence d'un consensus en commission mixte paritaire.
Mais, nous avons achoppé sur le secret des sources des journalistes, après que le rapporteur pour avis de la commission des lois eut insisté sur le risque d'inconstitutionnalité de l'article 1 er ter et la prétendue supériorité du dispositif de la loi Dati - celui-ci avait pourtant suscité d'importantes polémiques, le secret des sources n'étant rien de moins que le fondement de l'activité journalistique. Il n'y a donc plus de compromis possible, il faut le reconnaître.
L'Assemblée nationale n'ayant fait que rétablir son texte, la question préalable qu'il nous est proposé d'adopter n'est qu'une diversion, car rien n'empêche que nous en discutions de nouveau en séance. L'argument de l'urgence n'a d'ailleurs justifié le dépôt d'aucune question préalable en première lecture...
Cette loi très attendue fera date. Nous verrons dans la pratique comment les choses se passent au sein des entreprises de presse, mais en toute hypothèse ce texte fonde un rapport de forces nouveau, qui permettra aux journalistes d'exercer leur activité, au moment où celle-ci est menacée par une concentration des médias de plus en plus forte. Il ne s'agit pas de faire preuve de défiance généralisée vis-à-vis des entreprises de presse : celles-ci ont leur utilité, mais nul ne peut ignorer que la concentration est une tendance mondiale dans les médias et que les propriétaires de ces entreprises, qui ne sont pas des journalistes, poursuivent leurs propres intérêts. Dans un monde violent, où peuvent s'exercer des pressions, cette loi donne aux journalistes les moyens de travailler convenablement.
Plusieurs cas concrets ont rendu ce texte nécessaire, et ce sera l'honneur de la France que d'avoir précisé encore davantage les principes de son État de droit. La liberté d'information reste en effet un droit fondamental à protéger.
M. Patrick Abate . - Le texte de l'Assemblée nationale contient de nombreuses avancées à saluer, sur la transparence, la gestion des aides publiques, la numérotation des chaînes, la reconnaissance des sociétés des amis - c'est important -, le frein à la spéculation sur les fréquences... Cette proposition de loi n'est peut-être pas le texte fondateur qui était attendu, mais elle sera utile.
Elle comporte néanmoins des faiblesses. En matière de déontologie d'abord, il aurait mieux valu renvoyer aux chartes internationales, plutôt que d'obliger chaque entreprise à se doter de la sienne propre. Ensuite, nous aurions pu aller plus loin sur le droit des lanceurs d'alerte à la protection, notamment pour les fonctionnaires - lacune que n'a pas comblée la loi Sapin II. Troisième faiblesse, enfin, la protection du secret des sources des journalistes, qui a fait achopper la CMP.
Madame la rapporteure, je ne puis vous suivre quand vous affirmez que ce texte marque une défiance généralisée à l'égard des médias. Nous assistons à une concentration extraordinaire des organes d'information dans les mains non de personnalités des médias, mais d'industriels ! Et nous vivons simultanément le début de la fin de la neutralité du Net. En conséquence, les journalistes et leurs équipes ont de plus en plus de mal à travailler - inutile de commenter l'actualité en la matière... Ce texte répond donc à la nécessité absolue de préserver la liberté d'informer et le droit à l'information des citoyens. Sans doute n'aurions-nous pas pu parvenir à un texte consensuel en tout point, mais cesser le débat à ce stade de la navette me semble regrettable : le groupe CRC ne votera pas la question préalable.
M. Philippe Bonnecarrère . - Ce texte suscite la double opposition des journalistes et des éditeurs de presse... Un centriste pourrait peut-être s'en accommoder, en y voyant un juste équilibre, mais ce constat révèle surtout l'absence de débats en amont et d'étude d'impact.
Les textes qui nous sont soumis - je pense aussi au projet de loi sur la liberté de la création - ont désormais tous cette manie de proclamer « Vive la liberté ! » à leur article 1 er , et de multiplier à sa suite des dispositions toujours plus contraignantes... Cette proposition de loi est typique d'une telle inflation réglementaire. Oserais-je rappeler en outre qu'elle est arrivée en séance publique un jour où les titres de presse refusant de publier le communiqué que l'on leur intimait l'ordre de reproduire ont tous été empêchés de paraître ? Enfin, je ne puis souscrire à l'idée que l'entreprise est un monde de violence. Les membres de la majorité présidentielle ne se rendent pas compte de l'image qu'ils véhiculent, depuis juin dernier et l'examen du projet de loi de loi Travail, en décrivant l'entreprise comme le mal absolu. Telle fut du moins notre perception des choses.
Pendant ce temps, la presse continue à se dessécher et à perdre de sa substance. Consultez les chiffres publiés par le Conseil supérieur des messageries de presse en 2015 : la dégradation de la situation est de plus en plus rapide ! Nous ferions mieux, madame la présidente, de discuter du décret du 26 août 2016 réformant les aides à la presse.
M. David Assouline . - Un décret très positif !
M. Philippe Bonnecarrère . - Il est autrement plus important que ces dispositions législatives, qui seront source d'une instabilité et d'une insécurité dont nous n'avons pas besoin. Je voterai la question préalable.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure . - Mes chers collègues, merci de tous ces commentaires, qui ne me surprennent guère... J'étais il y a peu au Club de la presse et de la communication de Normandie, et je puis vous dire que les professionnels ont une vision de ce texte très éloignée de ce que l'on imagine. En effet, les vraies questions sont pour eux celles de la précarité de leurs métiers et de la crise du modèle économique de la presse. Je vous confirme que nous engagerons nos travaux de commission dans cette voie.
M. Jean-Claude Carle, président . - Je mets aux voix la motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.
La motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi est adoptée.
M. Jean-Claude Carle, président . - En conséquence, les amendements n os COM-1, COM-2, COM-3, COM-4, COM-5, COM-6, COM-7 et COM-8 ne sont pas adoptés.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance publique sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture .
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
ARTICLE 1 ER
Amendement n° COM-1
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
I. - Substituer à l'alinéa 1 les deux alinéas suivants :
« La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est ainsi modifiée :
« 1° Après l'article 2, il est inséré un article 2 bis ainsi rédigé : ».
II. - Alinéa 4, compléter la deuxième phrase par les mots « et ne peut être moins favorable aux journalistes que la charte des droits et devoirs des journalistes de Munich et de la charte d'éthique professionnelle des journalistes ».
III. - compléter cet article par les neuf alinéas suivants :
« 2° (nouveau) Après l'article 6, il est inséré un article 6 bis ainsi rédigé :
« Art. 6 bis . - Toute entité juridique employant des journalistes professionnels au sens de l'article L. 7111-3 du code du travail, produisant ou diffusant de l'information, notamment agence de presse, publication de presse, entreprise audiovisuelle, multimédia, électronique doit :
« 1° Soit se doter d'une équipe rédactionnelle permanente et autonome composée de tous les journalistes professionnels au sens de l'article L. 7111-3 du même code qui y contribuent. Elle participe à l'élaboration d'une charte éditoriale et déontologique et veille au respect des chartes de déontologie de la profession.
« L'équipe rédactionnelle doit être consultée par sa direction avant tout changement de politique éditoriale ou rédactionnelle. Les projets éditoriaux lui sont soumis annuellement. Elle peut s'y opposer.
« Elle doit également être consultée lors de la nomination d'un responsable de la rédaction qu'il soit directeur de l'information, directeur de la rédaction ou rédacteur en chef. Elle peut s'opposer à cette nomination.
« En cas de changements importants dans la composition du capital ou dans l'équipe de direction affectant de manière préoccupante la situation économique de l'entreprise, l'équipe rédactionnelle peut prendre l'initiative d'un scrutin de défiance. Elle a aussi la faculté de saisir le comité d'entreprise pour faire jouer le droit d'alerte ;
« 2° Soit se doter d'une association de journalistes dont les titulaires de la carte de presse sont membres de droit. Les statuts de celle-ci sont conformes aux règles édictées par décret en Conseil d'État.
« Lorsque l'entreprise édite une publication d'information politique et générale, l'association des journalistes ou la société des rédacteurs désigne un représentant qui siège de droit, avec voix consultative, au conseil d'administration ou de surveillance.
« L'association des journalistes ou de la société des rédacteurs s'assure avec la société éditrice que la charte de déontologie de l'entreprise ou de la société éditrice ne soit pas moins favorable aux journalistes que la charte des droits et devoirs des journalistes de Munich et de la charte d'éthique professionnelle des journalistes. Ils veillent aussi à la diffusion de ces dernières et à leur reproduction annuelle dans la publication. »
Objet
Cet amendement vise à offrir un cadre aux chartes de déontologie des sociétés éditrices. Pour se faire, et reprenant le modèle du principe de faveur, il est proposé que les chartes locales ne puissent pas être moins-disantes que les chartes nationale et internationale, rédigées et reconnues à l'unanimité par les organisations représentatives du personnel. Dans un second temps, il est proposé la reconnaissance législative de l'équipe rédactionnelle, permettant une implication supérieure des journalistes dans leur publication.
ARTICLE 1 ER TER
Amendement n° COM-2
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
I. Réécrire l'alinéa 10 comme tel :
« Il ne peut être porté atteinte au secret des sources, directement ou indirectement, qu'à titre exceptionnel et seulement si cette atteinte est justifiée soit par un impératif prépondérant d'intérêt général soit par la prévention ou la répression d'un crime, soit par la prévention d'un délit constituant une atteinte à la personne humaine puni d'au moins sept ans d'emprisonnement ou d'un délit prévu aux titres Ier ou II du livre IV du code pénal puni d'au moins sept ans d'emprisonnement, soit par la répression d'un de ces délits lorsque celui-ci est d'une particulière gravité en raison des circonstances de sa préparation ou de sa commission ou en raison du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause et lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci.
II. Réécrire l'alinéa 23 comme tel
« Art. 706-185. - Aucun acte d'enquête ou d'instruction ne peut avoir pour objet de porter atteinte au secret des sources, directement ou indirectement, sauf si un impératif prépondérant d'intérêt général le justifie ou s'il est justifié par soit par la prévention ou la répression d'un crime, soit par la prévention d'un délit constituant une atteinte à la personne humaine puni d'au moins sept ans d'emprisonnement ou d'un délit prévu aux titres Ier ou II du livre IV du code pénal puni d'au moins sept ans d'emprisonnement, soit par la répression d'un de ces délits lorsque celui-ci est d'une particulière gravité en raison des circonstances de sa préparation ou de sa commission ou en raison du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause et lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci.
Objet
Les possibilités de dérogation à la protection du secret des sources permises par la rédaction actuelle de l'article 1 ter semblent problématiques pour deux raisons. Elle empêche le juge de se positionner sur le conflit de droits et risque donc de restreindre ladite protection. De plus, elle méconnaît l'imposante jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, se basant sur le motif d'impératif prépondérant d'intérêt public.
ARTICLE 2
Amendement n° COM-3
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Réécrire cet article comme tel
« La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est modifiée :
Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Une Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes est constituée dans toutes les sociétés ou entreprises éditrices de presse ou de communication audiovisuelle ou de communication au public par voie électronique employant au moins quinze journalistes ou rédacteurs. Les dispositions prévues au livre IV de la partie II du code du Travail s'appliquent aux membres de ces associations. Dans les sociétés ou entreprises éditrices de presse ou de communication audiovisuelle employant moins de quinze journalistes ou rédacteurs, des Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes peuvent être créées par convention ou accord collectif de travail.
Un décret pris en Conseil d'État détermine les sanctions applicables à toute personne ou structure s'étant rendue coupable d'obstruction à l'instauration d'une Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes dans le cas d'une instauration obligatoire.»
Objet
Cet amendement vise à généraliser la création des Sociétés des journalistes et des rédacteurs, organe regroupant les professionnels d'un titre ou d'un groupe de presse. Ce type de structures, présents aussi bien dans la presse écrite qu'audiovisuelle, radiophonique et électronique touche l'ensemble des supports quand le CSA ne peut intervenir que sur une partie de la presse.
ARTICLE 3
Amendement n° COM-4
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Réécrire cet article :
« Après le 17° de l'article 28 de la même loi, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
La convention précise les mesures à mettre en oeuvre pour garantir le respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme de l'information et des programmes. La Société des Journalistes ou la Société des Rédacteurs concernée donne un avis motivé sur les mesures proposées et peut faire des recommandations ».
Objet
Amendement de cohérence
ARTICLE 5
Amendement n° COM-5
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Alinéa 2
Remplacer les mots « constaté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le rapport public prévu à l'article 18 » par les mots « après que la Société des journalistes ou la Société des rédacteurs ait alerté le Conseil supérieur de l'audiovisuel ».
Objet
Amendement de cohérence
ARTICLE 7
Amendement n° COM-6
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Supprimer cet article.
Objet
Amendement de cohérence vis-à-vis de la généralisation des Sociétés des Journalistes et des Sociétés des Rédacteurs.
Amendement n° COM-7
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Réécrire cet article comme tel :
L'article 30-8 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 30-8. - Un comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes composé de personnalités indépendantes est institué auprès de toute personne morale éditrice d'un service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d'information politique et générale. Chargé de contribuer au respect des principes énoncés au troisième alinéa de l'article 3-1, il peut se saisir à sa propre initiative ou être consulté à tout moment par les organes dirigeants de la personne morale, les organisations professionnelles représentatives du personnel, par le médiateur lorsqu'il existe ou par toute personne. Il informe le Conseil supérieur de l'audiovisuel de tout fait susceptible de contrevenir à ces principes. Cette information est transmise concomitamment aux organes dirigeants de la personne morale éditrice et aux organisations représentatives du personnel. Il rend public son bilan annuel.
« Est regardée comme indépendante, au sens du premier alinéa du présent article, toute personne qui, pendant l'exercice de ses fonctions au sein du comité ainsi qu'au cours des deux années précédant sa prise de fonction, n'a pas pris, reçu ou conservé, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans la personne morale éditrice du service de radio ou de télévision en cause, à l'égard de l'un de ses actionnaires ou dans une des sociétés dans laquelle cet éditeur ou l'un de ses actionnaires détient une participation ou avec laquelle il entretient une relation commerciale.
« Tout membre du comité mentionné au premier alinéa du présent article s'engage, à l'issue de ses fonctions et pour une durée de douze mois, à ne pas accepter un emploi ou un mandat électif, directement ou indirectement, pour la personne morale éditrice du service de radio ou de télévision en cause, chez l'un de ses actionnaires ou dans une des sociétés dans laquelle cet éditeur ou l'un de ses actionnaires détient une participation ou avec laquelle il entretient une relation commerciale.
« Les membres du comité sont nommés pour moitié par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance de la personne morale ou, à défaut pour les associations, par l'assemblée générale et pour moitié par les organisations professionnelles représentatives du personnel. La nomination des membres, qui respecte une représentation équilibrée des femmes et des hommes, est notifiée sans délai au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Les modalités de fonctionnement du comité sont fixées par la convention conclue entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et les éditeurs privés de services de radio ou de télévision ou par le cahier des charges des sociétés nationales de programme. Lorsqu'une personne morale contrôle plusieurs services de radio et de télévision, ce comité peut être commun à tout ou partie de ces services. »
Objet
Cet amendement vise à impliquer plus fortement les journalistes dans l'élaboration et la conduite des comités de déontologie. Une politique déontologique ne saurait être le fruit d'un ordre péremptoire mais doit au contraire être co-construit avec les premiers intéressés.
ARTICLE 11
Amendement n° COM-8
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
Réécrire cet article comme tel :
I. - L'article 6 de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse est ainsi modifié :
1° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« L'obligation d'information portant sur les opérations décrites au 1° et au présent 2° incombe à la partie cédante ; »
2° Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :
« 3° Toute modification du statut de l'entreprise éditrice ;
« 4° Tout changement dans les dirigeants ou actionnaires de l'entreprise.
« Chaque année, l'entreprise éditrice doit porter à la connaissance des lecteurs ou des internautes de la publication ou du service de presse en ligne toutes les informations relatives à la composition de son capital et de ses organes dirigeants. Elle mentionne l'identité et la part d'actions de chacun des actionnaires, qu'il soit une personne physique ou morale. »
Objet
Cet amendement vise à renforcer le devoir de transparence des publications vis-à-vis de leurs lecteurs. Il ne semble en effet que peu pertinent, dans une époque où les polémiques sur les liens ténus entre certaines personnalités et les médias se multiplient, de refuser une complète transparence quant aux propriétaires, même minoritaires, desdits médias.
* 1 Selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, aucun acte d'enquête ne pourrait être réalisé pour prévenir ou réprimer, par exemple, le délit de provocation à commettre des actes terroristes , les agressions sexuelles ou encore la dénonciation calomnieuse. Pour des faits d'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, des actes pourraient être ordonnés seulement s'ils sont justifiés au regard « des circonstances de sa préparation ou de sa commission », « du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause », « lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci », que les mesures sont « strictement nécessaires et proportionnées » et indispensables à la manifestation de la vérité.
* 2 Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure.
* 3 Décision n° 2015-478 QPC du 24 juillet 2015, Association French Data Network et autres, considérant 16.