MISSION « SANTÉ » - M. Francis DELATTRE, rapporteur spécial
I. APERÇU GÉNÉRAL DE L'EXÉCUTION 2015
La mission « Santé » du budget général participe à la mise en oeuvre de la politique sanitaire du Gouvernement. La plupart des dépenses publiques de santé étant financées par la sécurité sociale, le périmètre de la mission est limité : celle-ci regroupe essentiellement les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sanitaires (programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins ») et l' aide médicale d'État (AME) (programme 183 « Protection maladie »). Les dépenses de la mission relèvent exclusivement du titre 3 « Dépenses de fonctionnement » (23 %) et du titre 6 « Dépenses d'intervention » (77 %), dans la mesure où les crédits correspondant à ses fonctions support figurent dans le programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». De fait, la seule gestion des emplois qui concerne la mission « Santé » est, indirectement, celle des opérateurs sanitaires.
La loi de finances initiale pour 2015 prévoyait pour la mission « Santé » 1 201,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP).
Les crédits de paiement consommés au titre de la mission « Santé » s'élèvent à 1 251,5 millions d'euros , soit 4,2 % de plus que la prévision en loi de finances initiale et 10 % au-dessous de l'exécution 2014 . Par rapport à l'exercice 2014, un écart apparait entre les autorisations d'engagement exécutées et les crédits de paiements consommés au titre de 2015, à hauteur de 24 millions d'euros, imputable au programme 204.
Exécution des crédits de la mission
« Santé »
par programme à
périmètre courant en 2015
(en millions d'euros)
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Programme |
Crédits exécutés en 2014 |
Crédits votés LFI 2015 |
Crédits ouverts 2015 |
Crédits exécutés 2015 |
Évolution exécution 2015 / 2014 |
Écart exécution 2015 / LFI 2015 |
|
|
P. 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins |
AE |
630,8 |
515,1 |
503,6 |
501,6 |
-20,5% |
- 2,6 % |
|
CP |
630,0 |
515,1 |
478,0 |
477,6 |
-24,2% |
- 7,3 % |
|
|
P. 183 Protection maladie |
AE |
759,9 |
686,4 |
774,0 |
773,9 |
1,8 % |
12,7 % |
|
CP |
759,9 |
686,4 |
774,0 |
773,9 |
1,8 % |
12,7 % |
|
|
TOTAL |
AE |
1390,7 |
1201,5 |
1277,6 |
1275,5 |
-8,3 % |
6,2 % |
|
CP |
1389,9 |
1201,5 |
1252,1 |
1251,5 |
-10,0 % |
4,2 % |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Comme les années passées, l'évolution des crédits est très contrastée entre les deux programmes de la mission :
- seuls 92,7 % des crédits de paiement du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » ont été effectivement consommés par rapport à la prévision initiale. À périmètre constant, l'exécution est quasi stable par rapport à l'exercice 2014 ;
- tandis que le taux de consommation des crédits de paiement du programme 183 « Protection maladie » atteint 112,7 % des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2015. Ce dépassement récurrent d'une exécution à l'autre souligne les difficultés de prévision des dépenses de l'aide médicale d'État et la prise en compte d'hypothèses d'évolution optimistes. Il est toutefois plus mesuré si l'on compare l'exécution du programme en 2015 avec l'exécution 2014 (+ 1,8 %).
L'analyse des mouvements de crédits confirme cette évolution contrastée. La quasi-totalité des annulations réalisées en cours et en fin de gestion ont porté sur les crédits du programme 204 , soit au total environ 37 millions d'euros en crédits de paiement, contre seulement 11,5 millions d'euros en autorisations d'engagement . À l'inverse, le programme 183 a bénéficié d'une ouverture de 87,6 millions d'euros en crédits de paiement, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015 178 ( * ) , et ce afin de couvrir le besoin de financement en matière d'AME de droit commun.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2015
(en millions d'euros)
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Prog. |
LFI 2015 |
Décrets de transfert |
Décrets d'avance |
Décrets d'annulation |
Arrêtés de report |
Fonds de concours et attributions de produits |
Lois de finances rectificatives |
Total des ouvertures et annulations |
Exécution 2015 |
Écart consommé/ crédits alloués en LFI |
|
|
P204 |
AE |
515 |
0,7 |
-11,7 |
-10,1 |
0,01 |
9,7 |
0,03 |
-11,5 |
501,6 |
-2,6 % |
|
CP |
515 |
0,7 |
-38,4 |
-10,1 |
1,2 |
9,7 |
0,03 |
-37 |
477,6 |
-7,3 % |
|
|
P183 |
AE |
686,4 |
87,6 |
87,6 |
773,9 |
-0,1 % |
|||||
|
CP |
686,4 |
87,6 |
87,6 |
773,9 |
-0,1 % |
||||||
|
Total mission |
AE |
1201,4 |
0,7 |
-11,7 |
-10,1 |
0,01 |
9,7 |
87,6 |
85,1 |
1275,5 |
+6,2 % |
|
CP |
1201,4 |
0,7 |
-38,4 |
-10,1 |
1,2 |
0,7 |
87,6 |
50,6 |
1251,5 |
+4,2 % |
|
Note de lecture : Les ajustements intervenus en 2016 regroupent les annulations prévues par le présent projet de loi de règlement et d'approbation des comptes et par le décret n° 2016-195 du 26 février 2016 portant annulation de crédits.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget
L'analyse de la mission selon la démarche de performance apparaît peu pertinente pour la réalisation 2015. En effet, il s'agit d'un exercice de transition dans la maquette de performance . Jugée inadaptée par la Cour des comptes, elle a été refondue par la loi de finances initiale pour 2016 afin de tenir compte des modifications introduites par la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016 179 ( * ) .
La sur-exécution des crédits du programme 183 entraîne le dépassement de 4,3 % (51,5 millions d'euros) du plafond fixé pour la première année de la programmation triennale 2015-2017 180 ( * ) , en tenant compte des modifications de périmètre intervenues sur le programme 204.
Programmation pluriannuelle de la mission
(en millions d'euros)
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Budget triennal 2013-2016 |
1300 |
1300 |
- |
- |
|
Budget triennal 2015-2017 Format 2015 |
1300 1170 |
1200 |
1220 |
1230 |
|
Loi de finances initiale |
1295,5 |
1252 |
1257 |
- |
|
Exécution |
1389,9 |
1251,5 |
- |
- |
|
Écart exécution / LPFP |
6,9 % |
4,3 % |
- |
- |
Note de lecture : les crédits considérés sont des crédits de paiement, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Source : ministère du budget
Toutefois, ce dépassement au niveau agrégé de la mission recouvre des exécutions différentes selon les deux programmes qu'elle porte.
La comparaison entre les deux exercices 2014 et 2015 doit prendre en compte le changement de périmètre introduit par la loi de finances initiale pour 2015 . D'importants transferts de compétence vers l'assurance maladie sont intervenus, pour un montant avoisinant les 150 millions d'euros, soit près de 25 % des crédits portés par le programme . De fait, l'évolution des crédits entre l'exécution 2014 et 2015 est quasiment stable à périmètre constant .
Évolution des crédits de paiement du
programme 204
à périmètre constant
(en millions d'euros)
|
CP |
2014 |
2015 (périmètre PLF 2015) |
2015 (périmètre constant) |
|
Crédits consommés |
629,97 |
477,62 |
628,22 |
Source : Cour des comptes
La programmation initiale du programme 204 prévoyait une réduction des subventions pour charges de service public (SCSP) de 2 % en 2015 et une diminution des effectifs de 2 % par an par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Malgré les annulations de crédits en gestion infra-annuelle, pour un montant cumulé de 48 millions d'euros en crédits de paiement, principalement concentrés sur les subventions pour charges de service public à destination des opérateurs (31 millions d'euros), le montant des subventions pour charges de service public augmente de 1,4 % en exécution . Cependant, les opérateurs de la mission ont contribué à l'effort de maîtrise de la masse salariale de l'État . Le plafond d'emplois est passé globalement de 2 346 à 2 299 ETP entre les deux exercices, correspondant à une diminution de 47 ETP, respectant l'objectif de 2 % de réduction.
* 178 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2015?.
* 179 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.
* 180 Fixée par la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.