Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » - MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL, rapporteurs spéciaux

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2015

Le tableau ci-dessous porte un double témoignage : celui d'une très forte dynamique des dépenses agricoles financées sur crédits budgétaires entre 2014 et 2015 et celui d'une programmation budgétaire initiale entièrement prise à revers par les conditions réelles d'exécution des crédits liées notamment aux difficulté majeures rencontrées par certaines filières apparues en cours d'année.

D'autres enseignements s'en détachent parmi lesquels il convient de souligner la probabilité d'une gestion en vases communicants des programmes de la mission, les très importants surcroîts de charges du programme 154 exerçant une sorte d'effet d'éviction sur les autres programmes, soupçon qu'on peut étendre à la problématique de la gestion des moyens des différentes actions programmées dans le cadre du programme 154 lui-même.

L'exécution 2015 de la mission par programme

(en millions d'euros et en %)

Programmes		Exécution 2014	Crédits ouverts en LFI	Total des crédits ouverts	Exécution 2015	Écart exécutions 2015/2014	Écart exécution 2015/LFI
154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »	AE	1 908,4	1 610,8	2 603,7	2 601,6	+ 36,3 %	+ 61,5 %
	CP	2073,3	1 412,0	2 529,8	2 516,4	+ 21,4 %	+ 78,2 %
149 « Forêt »	AE	306,1	278,8	271,1	268,8	- 12,2 %	- 3,6 %
	CP	297,9	292,2	253,8	252,6	-15,2 %	- 13,7 %
206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »	AE	515,9	496,1	520,2	508,0	- 1,6 %	+ 2,4 %
	CP	512,0	494,8	519,9	506,2	- 1,1 %	+ 2,4 %
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »	AE	761,5	715,2	720,6	712,7	- 6,4 %	- 0,4 %
	CP	733,1	723,6	726,6	720,4	-1,8 %	-0,9 %
Total Mission	AE	3 491,9	3 100,9	4 115,6	4 091,1	+ 17,2 %	+ 32,0 %
	CP	3 616,3	2 922,6	4 030,1	3 995,6	+ 10,6 %	+ 36,7 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le Rapport annuel de Performances (RAP) de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » annexé au présent projet de loi de règlement projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

A. UNE MISSION COMPOSITE QUI PRÉSENTE QUELQUES PARTICULARITÉS FORTES

1. Quatre programmes aux poids budgétaires inégaux

La mission budgétaire comporte quatre programmes. Le programme 154 regroupe les dépenses consacrées à la « Ferme France », le programme 149 à sa forêt tandis que le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation. Enfin, le programme 215 de « conduite et de pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services.

Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux. Structurellement, les moyens de la politique agricole (154) concentrent la moitié des crédits et le programme 215 environ le quart des dotations. Le poids des actions forestières est deux fois moins élevé que celui de la politique de sécurité sanitaire. Ces références ne sont qu'indicatives dans la mesure où le programme 154 connaît assez régulièrement des besoins supplémentaires en cours de gestion qui viennent perturber une structure d'interventions de plus en plus théorique d'autant que les autres programmes sont fréquemment amenés à subir les ajustements de moyens qu'impose la contrainte budgétaire.

2. Une mission budgétaire consacrée aux interventions...

Une particularité de la mission est qu'elle comporte majoritairement des crédits hors titre 2. Les crédits de personnel y comptent pour un tiers ou un quart des dépenses, selon le niveau de dépassement des dépenses des autres titres. Il faut certes corriger les données budgétaires par la prise en compte de la part des dépenses de personnel couvertes par les subventions aux opérateurs pour disposer d'une vue précise des ressources humaines mobilisées par la mission. Toutefois, celle-ci est fortement marquée par le poids que revêtent les dépenses d'intervention, supposées contribuer à la régulation de l'économie agricole et de ses priorités. Il importe tout particulièrement de noter que ces dépenses sont, pour une part importante, dépendantes des équilibres de la politique agricole commune (PAC).

3. ...qui n'est qu'un des supports budgétaires des politiques qu'elle soutient

Le budget agricole européen revenant à la France excède de beaucoup les crédits nationaux si bien que l'effort public consenti au bénéfice de l'économie agricole n'est que partiellement retracé par le budget national. Les crédits budgétaires ne représentent qu'autour du quart des transferts publics vers l'agriculture.

La PAC en vigueur prévoit ainsi des retours annuels de l'ordre de 9 milliards d'euros au profit de la France quand la programmation budgétaire initiale pour 2015 ne représentait qu'un peu moins d'un tiers de cette somme.

Il faut ajouter l'ampleur des dépenses fiscales comptées au profit de l'agriculture pour disposer d'une vision des moyens publics consacrés à l'ensemble agricole et forestier.

En 2015, les dépenses fiscales faisant l'objet d'une évaluation ont représenté 2,869 milliards d'euros , soit une somme à peu près équivalente aux crédits programmés en loi de finances initiale. Les données fournies extériorisent une stabilisation du montant des dépenses fiscales par rapport à l'exercice précédent.

Toutefois, de nombreuses dépenses fiscales ne sont pas estimées dans le RAP 2015. Elles représentaient un peu plus de 250 millions d'euros en 2014. Ainsi, moyennant une reconduction de leur impact financier à l'identique, les dépenses fiscales auraient en fait connu en 2015 une forte augmentation, de l'ordre de 10 %.

Avec des crédits de paiement portés en exécution à 4 milliards d'euros (en incluant les fonds de concours qui jouent un rôle très important dans l'exécution budgétaire agricole), les autres moyens consacrés à l'ensemble agriculture-forêt conduisent à un total des concours publics proche de 16 milliards d'euros .

Encore faut-il tenir compte de la contribution d'autres crédits ministériels aux équilibres agro-alimentaires. Il en va ainsi d'une partie des crédits consacrés à la santé publique ou encore de ceux mobilisés par les administrations financières dans le cadre des actions de la DGCCRF ou de la DGDDI quand elles concourent aux contrôles des législations sanitaires appliquées à l'alimentation.

Malgré l'existence d'un compte national spécifique de l'agriculture, manque encore un référentiel comptable exhaustif pour restituer l'ensemble des interventions publiques à vocation agricole.