Proposition de loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales

Rapports législatifs

Rapport n° 687 (2015-2016), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI N° 653

RÉNOVANT LES MODALITÉS D'INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉPERTOIRE ÉLECTORAL UNIQUE ET AUX LISTES ÉLECTORALES

Article 1er (art. L. 9, L. 11, L. 11-1 et L. 11-2 [abrogés] du code électoral) - Conditions d'inscription sur la liste électorale d'une commune

L'article 1 er de la proposition de loi procède à deux types de modifications : il élargit les conditions d'inscription sur une liste électorale communale et le champ de la procédure de l'inscription d'office.

L'article L. 11 du code électoral détermine les cas dans lesquels un citoyen majeur qui jouit de ses droits civils et politiques peut solliciter auprès d'une commune son inscription sur la liste électorale :

- ceux qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins ;

- ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires publics ;

- ceux qui figurent pour la cinquième fois sans interruption, l'année de la demande d'inscription, au rôle d'une des contributions directes communales ainsi que leurs conjoints.

S'agissant de ce dernier cas, il est proposé de réduire de cinq à deux ans la durée requise d'inscription sur le rôle fiscal afin de pouvoir solliciter son inscription sur la liste électorale communale. Les rapporteurs de l'Assemblée nationale avancent pour seul argument que ce « délai [...] semble raisonnable pour permettre à une personne de bénéficier de cette condition d'attache ».

Votre commission n'a pas partagé cette opinion, jugeant qu'aucune raison fondamentale n'invitait en l'état à remettre en cause cette règle. L'exigence d'un délai suffisant traduit d'ailleurs la nature particulière de l'attache fiscale par rapport aux autres cas qui reposent sur la résidence effective au sein de la commune. Pour votre rapporteur, cette condition résulte davantage d'une dérogation, instituée par la loi, au principe selon lequel l'électeur vote à l'endroit où il vit . Elle permet à un ancien habitant de conserver une attache dans une commune où il dispose d'un bien immobilier, souvent de famille, généralement dans une commune en zone rurale. Dès lors, l'abaissement du délai requis ouvrirait une possibilité d'inscription à des électeurs dont l'intensité du lien avec la vie communale est loin d'être avéré.

En conséquence, votre commission a maintenu l'état du droit en adoptant un amendement de suppression COM-15 de cette disposition, présenté par son rapporteur.

Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a complété les possibilités d'inscription en ouvrant deux nouveaux cas.

D'une part, sur la proposition des rapporteurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un « amendement actualisant la condition de contribuable local requise pour être inscrit sur une liste électorale ». En effet, seules sont actuellement concernées les personnes qui acquittent en leur nom propre les impositions directes et non ceux qui détiennent un bien immobilier ou un fonds de commerce par une société ou sous le régime de l'indivision. Étant formellement la propriétaire, la personne morale ou l'indivision acquitte les impositions directes, privant ainsi les personnes physiques qui sont gérantes, associées ou indivisaires de faire valoir leur demande d'inscription alors même que si ces personnes exerçaient directement la même activité ou détenaient le même bien en leur nom propre, elles disposeraient de cette faculté. Dans le cas des actionnaires, ce droit serait ouvert uniquement aux associés majoritaires ou uniques. À défaut, il suffirait pour une personne de prendre une participation, même minime, au capital d'une société inscrite depuis plusieurs années au rôle fiscal de la commune pour lui ouvrir, sans délai, le droit à être inscrit sur la liste électorale.

Votre commission a approuvé, dans son principe, cette disposition. Toutefois, par l'adoption de l' amendement COM-15 de son rapporteur , elle a relevé, par cohérence, de deux à cinq ans le délai de présence requis sur le rôle fiscal.

D'autre part, l'Assemblée nationale a accepté en séance publique, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, l'amendement de M. Sébastien Huyghe et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains. Il vise à permettre aux électeurs de moins de 26 ans, en particulier les étudiants, de rester inscrits dans la commune de résidence de leurs parents , de manière à, selon les termes de l'auteur de l'amendement, « officialiser cette pratique ». En effet, un étudiant ou un jeune adulte souhaitant entrer sur le marché de l'emploi peut temporairement résider dans une autre commune sans réellement perdre ses attaches avec son ancienne commune de résidence où ses parents sont domiciliés. D'ailleurs, cette nouvelle possibilité ne vaudrait que pour les enfants dont les parents sont électeurs de la commune au titre de leur domicile réel ou de leur résidence continue depuis six mois dans la commune.

Votre commission a pleinement partagé cette préoccupation et adopté cette disposition.

Enfin, le présent article étend le champ de la procédure d'inscription d'office . Si l'inscription sur une liste électorale relève, par principe, d'une démarche individuelle et volontaire du citoyen, l'inscription d'office dispense l'électeur de cette démarche mais subordonne toujours son inscription au respect des autres conditions fixées par la loi pour être électeur.

Depuis 1997, cette procédure existe, aux articles L. 11-1 et L. 11-2 du code électoral, pour les personnes atteignant l'âge de 18 ans jusqu'au jour du premier tour de scrutin, afin de favoriser la participation électorale des nouveaux majeurs. Cette procédure est rendue possible par le recensement des adolescents entre la date de leurs 16 ans et la fin du troisième mois suivant cette date, la liste des recensés étant ensuite transmise aux mairies et consulats. Il est proposé d'étendre cette inscription d'office à ceux qui atteindront la majorité jusqu'à la date du second tour de scrutin, permettant ainsi à ceux nés entre les deux tours de scrutin de voter au second tour. Par cohérence, l'article L. 57 du code électoral est abrogé par l'article 8 de la proposition de loi.

Dans le même esprit, cette procédure d'inscription d'office est étendue aux personnes ayant acquis la nationalité française . Comme le relevaient les rapporteurs, ces personnes présentent deux similitudes avec les jeunes majeurs :

- leur inscription sur une liste électorale française est la première ;

- « Ces deux catégories d'électeurs potentiels méconnaissent généralement les démarches à effectuer pour s'inscrire sur une liste électorale - certaines personnes naturalisées pensent même, à tort, que les démarches qu'elles ont entreprises pour acquérir la nationalité française entraînent de droit leur inscription électorale ».

Ainsi, près d'un tiers des citoyens français ayant acquis la nationalité française par naturalisation ne sont pas inscrits sur les listes électorales françaises 14 ( * ) .

Votre commission a également approuvé ces modifications réunies au sein de l'article L. 11 du code électoral, conduisant, par voie de conséquence, à abroger, comme le prévoit le présent article, les articles L. 11-1 et L. 11-2 du même code.

Enfin, l'article procède à la suppression de dispositions obsolètes ou devenues inutiles , comme le renvoi, à l'article L. 9 du code électoral, au pouvoir réglementaire désormais couvert par le nouvel article L. 38 du même code créé par l'article 7 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 16, L.17, L. 17-1 [abrogé], L. 18 et L. 113 du code électoral) - Délai d'inscription sur les listes électorales - Répertoire électoral unique - Compétence du maire pour les inscriptions et radiations

L'article 2 de la proposition de loi présente trois objectifs :

- fixer le délai limite d'inscription sur les listes électorales à trente jours avant l'élection alors, qu'en l'état du droit, ces inscriptions doivent être enregistrées avant le 31 décembre de l'année précédant le scrutin ;

- créer un répertoire électoral unique et permanent tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques ( INSEE ) afin de centraliser au niveau national les modifications réalisées à l'échelle communale sur les listes électorales ;

- attribuer au maire la compétence d'inscrire et de radier les électeurs des listes , mission aujourd'hui dévolue à des commissions administratives.

Votre commission a approuvé la logique de cet article tout en renforçant les missions des commissions chargées de contrôler les décisions du maire.

1. Un délai d'inscription plus souple : trente jours avant le scrutin

1.1. Un calendrier d'inscription aujourd'hui déconnecté des échéances électorales

Un citoyen peut demander son inscription sur les listes électorales du 1 er janvier au 31 décembre. Toutefois, pour voter aux élections, il doit avoir effectué cette démarche au plus tard le 31 décembre de l'année précédente (article R. 5 du code électoral).

Passé cette date, les commissions administratives chargées d'arrêter les listes électorales ne peuvent plus procéder à l'inscription d'un électeur pour l'année concernée, sauf s'il répond aux hypothèses de procédure dérogatoire permettant l'inscription jusqu'à dix jours avant le scrutin (article L. 30 du code électoral) 15 ( * ) .

Sous cette réserve, la liste électorale ainsi définie n'est pas modifiée pendant un an, conformément au principe d'annualité de l'article L. 16 du code électoral.

En pratique, ce calendrier soulève de nombreuses difficultés car il est « déconnecté des échéances électorales » , ce qui « génère non-inscription et mal-inscription » , comme l'ont constaté nos collègues députés Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann dans leur rapport d'information de 2014 16 ( * ) .

Les élections régionales des 6 et 13 décembre 2015 permettent d'illustrer les difficultés rencontrées en l'état du droit.

Pour participer à ce scrutin, les citoyens auraient dû solliciter leur inscription sur les listes électorales avant le 31 décembre 2014, soit un délai de presque un an .

Pour répondre à cette situation, le législateur a prévu une révision exceptionnelle des listes et a ouvert la possibilité de s'inscrire jusqu'au 30 septembre 2015 17 ( * ) . Si ce dispositif dérogatoire a permis de régulariser la situation de 800 000 électeurs - dont seulement 200 000 nouvellement inscrits -, il n'est pas entièrement satisfaisant dans la mesure où il s'agit d'une solution ponctuelle ne répondant pas aux problèmes structurels du calendrier électoral 18 ( * ) .

Procédure d'inscription sur les listes électorales (état du droit)

Hypothèse : scrutin le 1 er avril

Source : commission des lois du Sénat

1.2. Un délai d'inscription fixé à trente jours avant le scrutin par la proposition de loi

Le présent article vise à rapprocher la date limite des inscriptions sur les listes électorales et la date des scrutins en modifiant l'article L. 16 du code électoral : il serait désormais possible de s'inscrire jusqu'à trente jours avant le scrutin.

Concrètement, un citoyen souhaitant participer à une élection prévue le 1 er avril de l'année n aurait jusqu'au 2 mars de cette même année pour transmettre sa demande d'inscription. Les cas d'inscription « hors délai » prévus par la procédure dérogatoire de l'article L. 30 du code électoral demeureraient 19 ( * ) .

Fixer le délai d'inscription à trente jours représenterait une souplesse pour les citoyens. Sa mise en oeuvre implique toutefois une profonde adaptation de l'action administrative et la création d'un répertoire électoral fiable.

2. Le répertoire électoral unique et permanent

2.1. D'importantes divergences entre les listes électorales et le fichier général des électeurs

En l'état du droit, chaque commune établit ses listes électorales en procédant aux inscriptions et radiations nécessaires, le nombre total d'électeurs étant calculé à partir de ces listes.

L'INSEE est chargé , pour sa part, de tenir un fichier général des électeurs (FGE) « en vue du contrôle des inscriptions sur les listes électorales » 20 ( * ) . Si l'INSEE constate une irrégularité renouvelée et prolongée sur la liste électorale d'une commune, il en avise la préfecture 21 ( * ) .

Des procédures d'échanges d'informations sont prévues au niveau règlementaire pour assurer la cohérence entre les listes des communes, d'une part, et le fichier de contrôle de l'INSEE, d'autre part.

Échange d'informations entre les communes et l'INSEE

Des communes vers l'INSEE

De l'INSEE vers les communes

Contenu de l'information

Délais

Fondement juridique 22 ( * )

Contenu de l'information

Délais

Fondement juridique

Inscriptions et radiations réalisées

8 jours

Art. R. 20

Jeunes majeurs à inscrire d'office

Septembre, 31 décembre, deux mois avant la date du scrutin 23 ( * )

Art. L. 17-1, R. 6 et R. 7-1

Avis d'inscription dans la commune assorti d'une demande de radiation destinée à la commune de départ

- Art. R. 21

Demande de radiation à destination de la commune de départ

-

Art. R. 21

Suite donnée à la demande de radiation de l'INSEE

- Art. R. 21

Source : commission des lois du Sénat

Des divergences sont toutefois constatées entre les listes électorales des communes et le fichier général des électeurs (FGE) de l'INSEE, ce qui soulève des interrogations sur la fiabilité de chacun de ces documents. Le FGE compte ainsi 506 104 électeurs de moins que les listes électorales pour un total d'électeurs évalué à environ quarante-cinq millions de personnes au 1 er mars 2014 24 ( * ) .

En pratique, cet écart peut s'expliquer par le fait que certaines informations ne sont pas transmises aux communes ou à l'INSEE, contrairement à ce que prévoit le code électoral. À titre d'exemple, les déménagements font l'objet d'une procédure complexe et source d'erreurs nécessitant l'intervention de la commune d'accueil, de l'INSEE et de la commune de départ.

2.2. La création du répertoire électoral unique et permanent

Le texte transmis au Sénat propose d' inverser la logique actuelle : la liste électorale serait directement extraite du document de l'INSEE , désormais intitulé « répertoire électoral unique et permanent ».

Ce répertoire servirait ainsi de base à l'élaboration des listes électorales et ne constituerait plus un simple moyen de contrôle. Pour établir leur liste électorale, les communes partiraient du répertoire précité et informeraient l'INSEE des inscriptions et radiations effectuées afin de permettre la mise à jour du fichier. L'ensemble de ces échanges serait dématérialisé.

Relevant de la catégorie des traitements de données à caractère personnel , ce répertoire serait soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 25 ( * ) et donc au contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

À l'initiative de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs, l'Assemblée nationale a précisé qu'un décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL fixerait les conditions de mise en oeuvre du répertoire électoral unique et permanent (modalités techniques, dispositifs de sécurité informatique, etc. ).

Le présent article explicite, en outre, les finalités et le contenu de ce répertoire ainsi que les modalités de son actualisation.

• Finalités et contenu du répertoire électoral unique et permanent

Ce fichier serait constitué « aux seuls fins de la gestion du processus électoral » . Il reprendrait les informations que contiennent déjà les listes électorales : nom et prénoms de l'électeur, adresse de son domicile ou de son lieu de résidence, sa date et son lieu de naissance 26 ( * ) .

Le bureau de vote de l'électeur serait également précisé. Comme le soulignent Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs, cette indication « n'est pas indispensable à la tenue du répertoire électoral mais elle facilitera, par exemple, l'établissement des listes d'émargement 27 ( * ) nécessaires aux opérations dans chaque bureau de vote » 28 ( * ) .

À l'initiative de ses rapporteurs 29 ( * ) , l'Assemblée nationale a également souhaité que le répertoire contienne « toutes autres informations définies par décret en Conseil d'État , pris après avis de la CNIL, nécessaires à la bonne tenue du répertoire » . Il s'agit, selon Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, de permettre à l'INSEE de corriger certaines erreurs ou de développer de nouvelles fonctionnalités du répertoire (édition des cartes électorales, gestion des procurations, etc .).

• Modalités d'actualisation

Le présent article dispose que le maire transmet les informations précitées à l'INSEE dans un délai de sept jours 30 ( * ) pour que l'institut puisse mettre à jour son fichier.

Le rôle de l' INSEE serait renforcé. Alors, qu'en l'état du droit, l'institut se borne à prendre en compte les décisions des communes, il procéderait, de lui-même, aux inscriptions et radiations ne nécessitant pas d'appréciation juridique particulière.

Seraient concernées :

a) les inscriptions d'office des jeunes majeurs et des personnes acquérant la nationalité française 31 ( * ) ;

b) les inscriptions et radiations ordonnées par l'autorité judiciaire ;

c) les radiations des électeurs décédés et de ceux ne jouissant plus de l'exercice du droit de vote ;

d) la lutte contre les doubles inscriptions 32 ( * ) : si une personne figure déjà dans le répertoire unique mais s'inscrit dans une nouvelle commune, l'INSEE ne retiendrait que cette dernière inscription.

Cette intervention directe de l'INSEE représente un gage d'efficacité et à vocation à renforcer la fiabilité des listes électorales . Votre commission s'est bornée à préciser que les radiations et inscriptions réalisées par l'INSEE sont notifiées aux communes . Ces dernières seraient ainsi informées des évolutions du répertoire unique et seraient en mesure de signaler d'éventuelles erreurs à l'INSEE ( amendement COM-16 du rapporteur).

3. La compétence du maire pour inscrire et radier des électeurs

3.1. Un rôle aujourd'hui dévolu aux commissions administratives

En l'état du droit, la liste électorale de chaque commune est dressée par des commissions administratives composées du maire, d'un délégué de l'administration désigné par le préfet et d'un délégué du président du tribunal de grande instance 33 ( * ) .

Ces organes fonctionnent de la manière suivante :

- des commissions administratives se réunissent à l'échelle de chaque bureau de vote entre septembre de l'année précédente et mars de l'année du scrutin. Elles procèdent aux inscriptions et radiations nécessaires et dressent un premier tableau rectificatif le 10 janvier de l'année du scrutin avant de clôturer définitivement les listes le 28 février 34 ( * ) ;

- une commission est également convoquée à l'échelle de la commune pour établir la « liste générale des électeurs » , document agrégeant les listes établies de chaque bureau de vote.

3.2. L'attribution de la compétence d'inscription et de radiation au maire

• Une nouvelle compétence pour le maire

Le fonctionnement actuel des commissions administratives ne semble pas donner entière satisfaction . Selon l'Inspection générale de l'administration (IGA), ces commissions « s'en remettent le plus souvent à l'instruction effectuée par les services municipaux placés sous l'autorité du maire » 35 ( * ) .

La présente proposition de loi prévoit de transférer au maire la compétence d'inscription et de radiation. Le maire dresserait également les listes électorales de sa commune.

Il s'agit, selon les rapporteurs de l'Assemblée nationale, de rendre le processus d'examen des demandes d'inscription « plus fluide » en permettant le « traitement en temps réel des demandes déposées tout au long de l'année » 36 ( * ) . Saisi par exemple le 1 er octobre, le maire aurait cinq jours pour statuer - soit jusqu'au 6 octobre - puis deux jours pour notifier sa décision à l'intéressé et à l'INSEE - soit jusqu'au 8 octobre.

En conséquence, le maire inscrivant, radiant ou maintenant sur la liste une personne de manière frauduleuse serait passible d'une amende de 15 000 euros et d'une peine d'emprisonnement d'un an en application de l'article L. 113 du code électoral. Le maire fautif encourrait également la suspension de ses droits civiques ainsi qu'une peine d'inéligibilité.

• Un rôle plus limité pour les commissions

Les commissions administratives - qui procèdent aux inscriptions et radiations en l'état du droit - seraient supprimées en tant que telles et remplacées par des commissions de contrôle qui se réuniraient à l'échelle de la commune.

Les nouvelles commissions auraient un rôle plus limité que les actuelles commissions administratives : elles se borneraient à vérifier a posteriori les décisions d'inscription et de radiation du maire en se réunissant sept jours après l'affichage des listes (soit le 15 mars dans l'hypothèse où l'élection serait organisée le 1 er avril).

Pour exercer cette mission de contrôle , les commissions bénéficieraient d'une nouvelle voie de recours leur permettant de contester elles-mêmes, à la majorité de leurs membres, les décisions du maire devant le tribunal d'instance.

• De nouveaux recours

La procédure ainsi proposée reviendrait à créer deux nouveaux recours devant le tribunal d'instance :

- le recours des citoyens concernés par les décisions d'inscription ou de radiation du maire ;

- celui de la commission de contrôle 37 ( * ) .

Procédure d'inscription (proposition de loi)

Hypothèse : scrutin le 1 er avril

Source : commission des lois du Sénat

3.3. La position de votre commission : revaloriser le rôle des commissions de contrôle

Attribuer au maire la compétence pour inscrire et radier des électeurs constitue une mesure de bonne administration permettant d'actualiser rapidement les listes électorales.

Cette mesure implique toutefois que les décisions prises soient véritablement contrôlées . Prévoir une sanction pénale pour le maire inscrivant, radiant ou maintenant sur la liste une personne de manière frauduleuse 38 ( * ) est pertinent à la seule condition d'éliminer les erreurs de bonne foi, ce pourrait être l'un des rôles des commissions en sus de celui de contrôle.

Or, dans le texte transmis au Sénat, ces commissions se réunissent une seule fois, après l'affichage des listes électorales et seulement une quinzaine de jours avant le scrutin. Elles n'ont aucune prise sur les listes électorales avant leur publication et peuvent simplement contester les décisions du maire en formant un recours juridictionnel devant le tribunal d'instance. Aucun débat entre les commissions de contrôle et le maire n'est prévu en amont de ce recours , même pour les dossiers les plus faciles à résoudre (vérification de la réalité de la résidence d'un électeur au sein de la commune, contrôle des doubles inscriptions, etc. ).

Dès lors, votre commission des lois a souhaité revaloriser le rôle des commissions de contrôle et éviter une juridictionnalisation excessive de la procédure d'établissement des listes électorales ( amendement COM-17 de son rapporteur ).

Les commissions de contrôle constitueraient ainsi un « filtre » pour éviter des recours excessifs devant le tribunal d'instance : elles examineraient les dossiers des électeurs contestant leur radiation ou leur inscription par le maire dans le cadre d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) .

Ces commissions pourraient, le cas échéant, réformer la décision du maire avant l'affichage des listes. Elles se réuniraient :

- tout au long de l'année à une fréquence qu'elles détermineraient souverainement en fonction du volume de dossiers à traiter ;

- et, au plus tard, entre le vingt-quatrième et le vingt et unième jour avant le scrutin 39 ( * ) pour étudier les demandes des électeurs ayant sollicité leur inscription sur la liste électorale peu de temps avant la clôture du délai limite 40 ( * ) .

Les commissions de contrôle se borneraient à examiner les recours qui leur sont présentés, sans capacité d'autosaisine.

Concrètement, la procédure prévue par votre commission se déroulerait de la manière suivante pour un scrutin organisé le 1 er avril :

a) un citoyen déposerait sa demande d'inscription devant le maire à n'importe quel même moment de l'année et, en tout état de cause, avant le délai limite d'inscription fixé au 2 mars. Dans l'hypothèse où le citoyen déposerait sa demande le 2 janvier, le maire aurait jusqu'au 7 janvier pour prendre sa décision et jusqu'au 9 janvier pour la notifier ;

b) si le maire refuse cette inscription, le citoyen concerné pourrait contester cette décision devant la commission de contrôle ;

c) la commission statuerait sur la demande lors de sa prochaine réunion et pourrait, par exemple, décider d'inscrire l'électeur concerné sur la liste électorale . Cette décision serait notifiée à l'intéressé dans un délai de trois jours. Cette nouvelle étape de la procédure permettrait de régler les cas les moins complexes et d'éviter un engorgement des juridictions ;

d) l'électeur concerné pourrait former un recours devant le tribunal d'instance uniquement après la notification de la décision de la commission de contrôle 41 ( * ) . Les règles générales du contentieux des listes électorales seraient alors applicables 42 ( * ) ;

e) la commission de contrôle étudierait les derniers dossiers le 8 ou le 11 mars. Le maire serait alors en mesure de dresser la liste électorale à partir de ses décisions et des éventuelles inscriptions ou radiations prononcées par la commission de contrôle.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Procédure d'inscription
(texte de la commission)

Hypothèse : scrutin le 1 er avril

Source : commission des lois du Sénat

Article 3 (art. L. 19 du code électoral) - Conditions d'affichage des listes électorales - Composition des commissions de contrôle

L'article 3 vise à définir les conditions d'affichage des listes électorales ainsi que la composition et les missions des commissions de contrôle . Il propose, pour ce faire, une nouvelle rédaction globale de l'article L. 19 du code électoral.

Il renvoie, tout d'abord, à un décret en Conseil d'État les conditions d'affichage des listes 43 ( * ) tout en précisant qu'elles doivent être affichées au moins une fois par an et, en tout état de cause, entre le vingt-quatrième et le vingt et unième jour avant l'élection ou le référendum 44 ( * ) . Pour un scrutin programmé le 1 er avril par exemple, les listes électorales seraient affichées entre 8 et le 11 mars , soit six à neuf jours après le délai limite d'inscription 45 ( * ) .

Le présent article se borne ainsi à proposer une adaptation du calendrier d'affichage des listes électorales 46 ( * ) afin de tirer les conséquences du nouveau délai limite d'inscription fixé à trente jours avant le scrutin.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a laissé davantage de souplesse au pouvoir réglementaire pour définir les conditions de publicité des listes électorales . Elle a ainsi préféré la notion de « listes rendues publiques » à celle « d'affichage » , l'affichage des listes des communes de plusieurs milliers d'habitants pouvant s'avérer complexe à mettre en oeuvre ( amendement COM-18 de son rapporteur ).

Les modifications apportées aux commissions administratives
- qui deviendraient des commissions de contrôle - s'avèrent plus profondes.

1. Une réforme en profondeur des commissions administratives : la création des commissions de contrôle

1.1. Des missions revues : le contrôle des décisions du maire

Le texte transmis au Sénat revoit en profondeur les missions des commissions administratives, qui deviendraient des commissions de contrôle.

Par cohérence avec l'article 2, votre commission a souhaité conforter les prérogatives des commissions de contrôle en prévoyant leur intervention en amont de la publication des listes électorales. Elle a également supprimé un renvoi à l'article 40 du code de procédure pénale 47 ( * ) , cet article s'appliquant aux membres des commissions de contrôle ayant connaissance d'infractions sans qu'il soit besoin de le préciser ( amendement COM-19 de son rapporteur ) 48 ( * ) .

1.2. Un mode de fonctionnement plus transparent

À l'initiative de MM. Sergio Coronado (député non inscrit) et Paul Molac (groupe socialiste, écologiste et républicain), l'Assemblée nationale a ouvert au public les réunions des commissions de contrôle , reprenant ainsi la proposition n° 18 du rapport d'information de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann 49 ( * ) .

En adoptant un amendement de séance de M. Sébastien Huyghe (Les Républicains) et de plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a également souhaité rendre publique la composition des commissions de contrôle 50 ( * ) .

Votre commission a approuvé l'objectif de ces dispositions et s'est bornée à leur apporter des modifications d'ordre rédactionnel (amendement COM-19 de son rapporteur) .

1.3. Une composition renouvelée : l'intégration des groupes minoritaires et de nouvelles incompatibilités

• La composition proposée par le texte transmis au Sénat

En l'état du droit, les commissions de contrôle se réunissent pour chaque bureau de vote et sont composées du maire, d'un délégué de l'administration désigné par le préfet et d'un délégué du président du tribunal de grande instance 51 ( * ) .

Les commissions de contrôle proposées par le présent texte se réuniraient à l'échelle des communes et non plus au niveau des bureaux de vote 52 ( * ) .

Leur composition serait largement modifiée par rapport aux actuelles commissions administratives. Le maire n'en ferait pas partie afin, d'après les rapporteurs de l'Assemblée nationale, de garantir l'impartialité des commissions de contrôle 53 ( * ) .

Les membres des listes minoritaires intégreraient les commissions des communes de plus de 1 000 habitants pour assurer le pluralisme politique au sein de ces organes. Les délégués de l'administration et du tribunal de grande instance ne siègeraient plus dans les communes de plus de 1 000 habitants dans lesquelles trois listes au moins ont obtenu des sièges au conseil municipal.

Composition des commissions administratives (état du droit) et des commissions de contrôle (proposition de loi)

Maire

Délégué de l'administration

Délégué du TGI

Membre de la première liste du conseil municipal

Membre de la deuxième liste

Membre de la troisième liste

État du droit

Toutes les communes

X

X

X

PPL

Communes de moins de 1 000 hab.

X

X

X 54 ( * )

Communes de plus de 1 000 hab. avec trois listes

X

X

X

Communes de plus de 1 000 hab. avec deux listes

X

X

X

Communes de plus de 1 000 hab. avec une liste ou si impossibilité de constituer une commission complète 55 ( * )

X

X

X

Source : commission des lois du Sénat

Le texte transmis au Sénat instaure un régime d'incompatibilités plus strict que le système en vigueur 56 ( * ) . Les délégués de l'administration et des tribunaux de grande instance (TGI) ne pourraient être nommés parmi les conseillers municipaux ou parmi les agents de la commune, de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et des communes membres de ce dernier. Cette disposition vise à prévenir les cas où le préfet et le président du TGI désigneraient des personnes dont les décisions pourraient être influencées par le maire 57 ( * ) .

• La composition adoptée par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, la composition des commissions de contrôle a été revue en cohérence avec le dispositif adopté par votre commission pour en renforcer le rôle.

L' amendement COM-20 met en oeuvre quatre principes.

Il s'agit, tout d'abord, de garantir la présence d'un représentant de l'administration ou du tribunal de grande instance dans chaque commission afin qu'il puisse faire profiter de son expertise qui dépasse d'éventuels clivages locaux. Le nouveau régime d'incompatibilités proposé par le texte transmis au Sénat est conservé dans la mesure où il poursuit le même objectif.

Le principe de représentation des listes minoritaires du conseil municipal est maintenu . L'équilibre entre les listes minoritaires et la liste majoritaire est toutefois revu. Il convient, en effet, d'éviter tout blocage et notamment l'hypothèse où des listes minoritaires réformeraient les décisions du maire au sein de la commission de contrôle dans un objectif d'opposition purement politique.

Chaque commission de contrôle comprendrait, en outre, un nombre impair de membres - trois ou cinq selon les cas - afin de faciliter le processus décisionnel.

Enfin, le maire pourrait siéger au sein des commissions de contrôle . Sa voix ne serait toutefois que consultative afin d'assurer l'impartialité de ces organes. Par sa présence, il pourrait présenter les motifs de ses décisions d'inscription et de radiation et ainsi enrichir les débats des commissions de contrôle.

Composition des commissions de contrôle (texte de la commission)

Maire

(avec voix consultative)

Délégué de l'administration

Délégué du TGI

Membre de la première liste du conseil municipal

Membre de la deuxième liste

Membre de la troisième liste

Texte de la commission

Communes de moins de 1 000 hab.

X

X

X

X

Communes de plus de 1 000 hab. avec trois listes

X

X

XX

X

X

Communes de plus de 1 000 hab. avec deux listes

X

X

X

XX

X

Communes de plus de 1 000 hab. avec une liste ou si impossibilité de constituer une commission complète

X

X

X

X

Les « doubles croix » (XX) signifient que deux membres d'une même liste sont représentés dans la commission de contrôle afin d'assurer l'équilibre entre la liste majoritaire et les listes minoritaires.

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 20 du code électoral) - Cadre général des recours susceptibles d'être formés contre les décisions d'inscription et de radiation

L'article 4 vise à préciser le cadre juridique des recours pouvant être formés contre les décisions d'inscription sur les listes électorales et de radiation. Son analyse nécessite de dresser un panorama global de ce type de recours.

1. Un contentieux éclaté pour un nombre d'affaires relativement restreint

1.1. Un contentieux éclaté

Le contrôle des listes électorales relève principalement du tribunal d'instance, ce dernier jugeant en dernier ressort dans un délai de dix jours et notifiant sa décision dans les trois jours. Son jugement peut être contesté devant la Cour de cassation par un pourvoi non suspensif.

Le juge peut être saisi par trois types de requérants : l'électeur concerné par une radiation ou par le rejet de sa demande d'inscription sur les listes électorales, tout électeur inscrit sur ces mêmes listes et le préfet.

Des recours sont possibles à plusieurs stades de la procédure .

Ils doivent être introduits dans un délai de dix jours à compter de la décision contestée . Un recours est toutefois possible jusqu'au jour du scrutin dans deux cas :

- des personnes ont été omises des listes électorales à la suite d'une erreur purement matérielle ou n'ont pas été averties d'une décision de radiation les concernant (article L. 34 du code électoral) ;

- les électeurs bénéficient de la procédure dérogatoire d' inscription hors délai jusqu'à dix jours du scrutin 58 ( * ) et leur inscription ou leur radiation fait l'objet d'une contestation (articles L. 30 et L. 33-1 du même code).

Type de recours devant le tribunal d'instance (droit en vigueur)

Source : commission des lois du Sénat

Outre ces recours devant le tribunal d'instance, le préfet peut saisir le tribunal administratif 59 ( * ) s'il estime que la commission administrative n'a pas respecté les règles procédurales fixées à l'article L. 18 du code électoral (précisions à donner sur le nom des électeurs, leur adresse, etc. ).

Les listes électorales peuvent, enfin, être contestées devant le Conseil constitutionnel ou le juge administratif au titre du contentieux électoral général 60 ( * ) . Dans ce cas, le juge se borne à apprécier, après le déroulement du scrutin , si les irrégularités commises lors de l'établissement des listes ont porté atteinte à la sincérité des opérations électorales 61 ( * ) . Il ne s'agit plus d'ordonner l'inscription ou la radiation d'un électeur mais d'annuler soit l'élection d'un ou plusieurs élus, soit d'annuler l'ensemble des opérations électorales d'un scrutin insincère.

1.2. Un nombre d'affaires relativement restreint

Les affaires portées devant le tribunal d'instance demeurent peu nombreuses : elles représentent, en fonction du calendrier électoral, entre 0,1 et 0,5 % du nombre total d'inscriptions .

Saisines du tribunal d'instance

2012 *

2013

2014 *

Nombre de saisines

2 476

485

5 241

Taux de recours par rapport
au nombre d'inscriptions

0,5 %

0,1 %

0,5 %

Taux d'acceptation totale
ou partielle de la requête

82, 9 %

65, 2%

64,9 %

* Années électorales : élections présidentielles et législatives en 2012, élections municipales et européennes en 2014

Source : « La réforme des modalités de gestion des listes électorales » ,
Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration, INSEE,
septembre 2015, annexe II, p. 10

2. La proposition de loi : une juridictionnalisation du processus d'établissement des listes électorales

Le texte transmis au Sénat s'inspire des principes en vigueur tout en y apportant des modifications substantielles.

La proposition de loi tend à ajouter deux voies de recours devant le tribunal d'instance :

- le recours du citoyen pour contester tout au long de l'année la décision du maire de l'inscrire ou de le radier de la liste électorale (article 2 du présent texte). Ce recours n'exclurait pas la possibilité pour ce même citoyen de contester la même décision au moment de l'affichage des listes, ce qui pourrait faciliter l'engagement de procédures dilatoires, a fortiori à l'approche du scrutin (présent article 4) ;

- le recours de la commission de contrôle contre les décisions du maire (article 3).

Parallèlement, la saisine du tribunal administratif par le préfet 62 ( * ) serait supprimée . En effet, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le texte, l'affichage de la liste électorale « ne traduit pas un acte administratif ayant une consistance propre, mais la simple agrégation des décisions individuelles d'inscription et de radiation prises par le maire, dont chacune peut (déjà) être contestée devant le tribunal d'instance » 63 ( * ) .

Enfin, les modalités de recours devant les tribunaux d'instance seraient aménagées afin d'accélérer les procédures : les délais de contestation des décisions du maire seraient de sept jours 64 ( * ) et non de dix jours comme en l'état du droit.

Les autres caractéristiques des recours ne seraient pas modifiées : décision du tribunal d'instance dans les dix jours à compter de la saisine, notification dans les trois jours à compter de la décision, possibilité de pourvoi en cassation dans les dix jours à compter de la notification.

Type de recours devant le tribunal d'instance (proposition de loi)

Source : commission des lois du Sénat

3. La position de la commission : éviter une juridictionnalisation excessive de la procédure

Votre commission a revu les modalités de recours devant le tribunal d'instance afin d'éviter une juridictionnalisation excessive de la procédure d'établissement des listes électorales.

Il convient, en effet, de permettre aux commissions de contrôle de régler des cas simples (vérification de la réalité de la résidence d'un électeur au sein de la commune, contrôle des doubles inscriptions, etc. ) en amont d'éventuels recours juridictionnels.

Le texte de la commission supprime ainsi la saisine du tribunal d'instance par les commissions de contrôle (article 3).

Il crée en contrepartie, un recours administratif préalable obligatoire devant cette même commission de contrôle (article 2). Ainsi, l'électeur concerné par une décision de radiation du maire pourrait former un recours devant le tribunal d'instance uniquement après avoir reçu la notification de la décision de la commission de contrôle. Cette disposition a pour objet de renforcer les prérogatives de la commission de contrôle et d'éviter un engorgement des tribunaux d'instance.

Votre commission a adopté l' amendement de coordination COM-21 de son rapporteur et l'article 4 ainsi modifié.

Type de recours devant le tribunal d'instance (texte de la commission)

Source : commission des lois du Sénat

Article 5 (art.  L. 21, L. 23, L. 25, L. 27 et L. 28 [abrogés] du code électoral) - Coordinations

Cet article vise à abroger cinq articles du code électoral, le texte soumis au Sénat proposant de déplacer leurs dispositions dans d'autres articles du même code.

Abrogations proposées par l'article 5

Articles actuels du code électoral

Dispositions

Motifs d'abrogation

Articles de la proposition de loi concernés

L. 21

Conditions de dépôt, d'affichage et de communication des listes électorales

Dispositions déplacées aux articles L. 19 et L. 37

Art. 3 et 7

L. 23

Procédure contradictoire en cas de radiation d'office

Disposition déplacée à l'article L. 18

Art. 2

L. 25

Recours contre les décisions d'inscription et de radiation

Disposition déplacée à l'article L. 20

Art. 4

L. 27

L. 28

Modalités de communication

Disposition déplacée à l'article 37

Art. 7

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L.3 0, L. 31, L. 32, L. 33 [abrogé], L. 34 [abrogé], L. 36 [abrogé] du code électoral) - Cas particuliers d'inscription sur les listes électorales jusqu'à dix jours avant le scrutin

L'article 6 vise à modifier la procédure dérogatoire d'inscription sur les listes électorales jusqu'à dix jours avant le scrutin afin de l'adapter au calendrier proposé par l'article 2.

1. Une procédure dérogatoire d'inscription

En l'état du droit, un citoyen souhaitant voter aux élections de l'année doit avoir transmis sa demande d'inscription sur les listes électorales au plus tard le 31 décembre de l'année précédente.

Les articles L. 30 et suivants du code électoral prévoient toutefois une procédure dérogatoire permettant à six catégories de citoyens de s'inscrire jusqu'à dix jours avant le scrutin , soit jusqu'au 22 mars dans l'hypothèse où le scrutin se déroulerait le 1 er avril.

Deux principaux cas sont couverts par cette procédure : les changements de domicile pour motif professionnel et les modifications de situation juridique 65 ( * ) intervenus entre le 31 décembre de l'année précédente et la date du scrutin.

Les six hypothèses d'inscription hors délai

L'article L. 30 du code électoral prévoit l'application de cette procédure dérogatoire :

a) aux fonctionnaires et agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite après la clôture des délais d'inscription ainsi qu'aux membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise à la retraite ;

b) aux militaires renvoyés dans leur foyer après avoir satisfait à leurs obligations légales d'activité, libérés d'un rappel de classe ou démobilisés après la clôture des délais d'inscription, ainsi qu'à ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;

c) aux personnes qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un motif professionnel après la clôture des délais d'inscription, ainsi qu'aux membres de leur famille domiciliés avec elles à la date du changement de domicile ;

d) aux Français et Françaises remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur après la clôture des délais d'inscription ;

e) à ceux qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et ont été naturalisés après la clôture des délais d'inscription ;

f) aux Français et les Françaises ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice.

Le code électoral prévoit une procédure administrative spécifique permettant d'examiner ces demandes d'inscription avant le scrutin :

- la commission administrative statue au plus tard cinq jours avant l'échéance électorale (soit le 27 mars dans l'exemple d'un scrutin prévu le 1 er avril) et le maire publie un tableau de rectification dans les mêmes délais 66 ( * ) ;

- le maire notifie dans les deux jours (soit le 29 mars dans l'exemple précédent) la décision au citoyen intéressé. Il informe également la commune dans laquelle l'électeur était précédemment inscrit, par dérogation à la procédure normale qui nécessite d'informer l'INSEE 67 ( * ) ;

- les recours relatifs à cette procédure dérogatoire d'inscription sont possibles jusqu'au jour du scrutin 68 ( * ) .

2. Le maintien de cette procédure dérogatoire

La présente proposition de loi conserve cette procédure dérogatoire d'inscription jusqu'à dix jours avant le scrutin tout en l'adaptant au nouveau calendrier électoral.

Pour une élection fixée au 1 er avril, un électeur devrait ainsi solliciter son inscription avant le 2 mars (trente jours avant le scrutin) 69 ( * ) . Il pourrait toutefois effectuer cette démarche jusqu'au 22 mars (dix jours avant le scrutin) s'il respecte les conditions fixées à l'article L. 30 précité. Cette procédure dérogatoire d'inscription lui laisserait donc un délai supplémentaire de vingt jours .

Deux adaptations sont prévues par rapport au droit en vigueur :

- cette inscription serait réalisée par le maire, sans convocation de la commission de contrôle 70 ( * ) . La décision d'inscription serait prise dans un délai de trois jours, soit deux jours de moins que le délai actuel ;

- l'INSEE se chargerait de transmettre l'information à la commune dans laquelle l'électeur était précédemment inscrit alors que cette responsabilité échoit aujourd'hui à la commune d'accueil de l'électeur.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le maintien de cette procédure dérogatoire d'inscription qui perdrait en utilité dans le cadre de la présente réforme.

En effet, fixer la date limite d'inscription sur les listes électorales à trente jours réduirait mécaniquement le nombre de personnes intéressées par cette procédure dérogatoire. Cette dernière semblait beaucoup plus justifiée lorsque le scrutin se déroulait plusieurs mois après l'actuelle date limite (31 décembre). Après la réforme, le nombre de bénéficiaires de l'article L. 30 du code électoral serait très limité : il est évalué à 12 000 personnes , soit 0,2 % du nombre total d'inscriptions 71 ( * ) .

Lors des débats devant l'Assemblée nationale, Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs, n'ont toutefois pas proposé la suppression de cette procédure en cohérence, selon eux, « avec l'objectif principal de la réforme, qui vise à permettre au plus grand nombre de nos concitoyens de s'inscrire sur les listes électorales afin de favoriser la participation électorale » 72 ( * ) .

Votre rapporteur rejoint cette position même s'il insiste sur la complexité que représente cette procédure dérogatoire pour les communes .

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-22 de son rapporteur et l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. 36, 37 et 38 du code électoral) - Décompte des délais en jours calendaires - Modalités de communication des listes électorales

L'article 7 vise, tout d'abord, à préciser à l'article L. 36 du code électoral que les délais prévus pour l'établissement des listes électorales sont exprimés en jours calendaires , les jours fériés et chômés étant donc inclus.

En adoptant un amendement de ses rapporteurs, Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée national a complété le présent article en prévoyant qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du régime juridique des listes électorales (nouvel article L. 38 du même code). Le texte transmis au Sénat précise que ce décret peut créer un compte électoral personnalisé permettant aux électeurs d'accéder en ligne aux données les concernant dans le répertoire unique de l'INSEE.

Le présent article fixe, de manière plus substantielle, le régime de communicabilité des listes électorales à l'article L. 37 du même code. Il reprend les spécificités du régime actuel tout en procédant à certains ajustements.

1. Un droit de communication spécifique

L'actuel article L. 28 du code électoral dispose que « tout électeur, tout candidat ou tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale » . En pratique, ce droit d'accès peut être exercé en mairie ou en préfecture.

Il s'agit, comme l'a précisé le juge 73 ( * ) , de « concourir à la libre expression du suffrage » en permettant :

- aux électeurs de s'informer sur le contenu des listes électorales et de déposer un recours s'ils constatent une anomalie 74 ( * ) ;

- aux partis et groupements politiques d'organiser leur propagande électorale.

Ce régime s'avère donc plus strict que le droit applicable aux documents administratifs 75 ( * ) . En effet, les listes électorales contenant des données à caractère personnel 76 ( * ) , elles ne sont pas communicables à « toute personne qui en fait la demande » mais uniquement aux électeurs et aux partis. Elles ne peuvent pas, en outre, faire l'objet d'une publication électronique consultable en ligne.

La communication de la liste électorale s'exerce, dans la limite des possibilités techniques de l'administration , au travers d'une consultation sur place, de la transmission d'une copie papier ou d'un courrier électronique au demandeur 77 ( * ) .

Une fois en possession de cette liste, l'électeur ne peut la réutiliser à son gré : il s'engage à ne pas en faire un « usage purement commercial » (article R. 18 du code électoral).

Le respect de cette règle, qui n'est pas applicable aux partis et groupements politiques en l'état du droit, est contrôlé par la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) 78 ( * ) . À titre d'exemple, la commission considère qu'un citoyen ne peut se prévaloir de sa qualité d'électeur pour réutiliser les listes électorales dans le cadre de son activité professionnelle de généalogiste 79 ( * ) .

Aucune sanction n'est toutefois prévue dans l'hypothèse où les électeurs ne respectent pas cette règle de réutilisation.

2. Des ajustements prévus au droit de communication

Le texte transmis au Sénat reprend les principes du droit en vigueur tout en procédant à une recodification 80 ( * ) . Il tend également à donner une valeur législative aux règles de réutilisation aujourd'hui fixées à l'article R. 18 du code électoral.

Trois modifications sont prévues par rapport au droit en vigueur.

L'électeur devrait, tout d'abord, s'engager à ne pas faire un « usage commercial » des listes électorales. L'adverbe « purement » serait donc supprimé, conformément à une proposition de la mission des inspections générales et de l'INSEE qui avait souligné l'ambiguïté de ce terme 81 ( * ) .

À l'initiative de MM. Sergio Coronado (député non inscrit) et Paul Molac (groupe socialiste, écologiste et républicain), l'Assemblée nationale a étendu cette règle encadrant la réutilisation des listes électorales aux partis et groupements politiques .

L'article 8 bis , issu d'un amendement de séance de M. Sergio Coronado et de plusieurs de ses collègues 82 ( * ) , prévoit, enfin, une amende de 15 000 euros pour tout électeur ou tout parti politique qui aurait un usage commercial des listes électorales (nouvel article L. 133-1 du code électoral). Cette disposition complète utilement le cadre juridique de la réutilisation de ces listes électorales en créant une sanction pénale spécifique.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 57 [abrogé], L. 62-1, L. 558-46 et L. 562 du code électoral) - Liste d'émargement - Diverses coordinations

L'article 8 concerne, tout d'abord, la liste d'émargement présente dans tout bureau de vote et sur laquelle les votants apposent leur signature.

Ce document correspond aujourd'hui à « une copie de la liste électorale certifiée par le maire » . Elle comprend les mentions inscrites sur les listes 83 ( * ) ainsi qu'un numéro d'ordre attribué à chaque électeur pour l'organisation du scrutin, conformément à l'article L. 62-1 du code électoral.

Sans modifier le contenu de ce document, le présent article propose de réduire les formalités relatives à son impression : la liste d'émargement serait « établie à partir de la liste électorale de la commune » , sans qu'il soit nécessaire pour le maire d'établir une copie conforme.

Le présent article propose également d' abroger deux articles du code électoral et de procéder aux coordinations correspondantes :

- l'article L. 57 qui concerne les conditions de participation au deuxième tour d'une élection, disposition que l'article 1 er de la présente proposition de loi a modifié et déplacé à l'article L. 11 du même code ;

- l'article L. 389 qui précise que les commissions administratives des îles Wallis et Futuna sont composées, pour chaque circonscription, du chef de cette dernière, du délégué désigné par l'administrateur supérieur et d'un délégué désigné par le président du tribunal de première instance.

En adoptant l'amendement COM-23 de son rapporteur , votre commission a souhaité maintenir l'article L. 389 précité du code électoral qui préserve les spécificités de Wallis-et-Futuna . Cette collectivité d'outre-mer ne comptant pas des communes mais des circonscriptions, l'application du droit commun concernant la composition des commissions de contrôle s'avère impossible.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (art. L. 113-2 [nouveau] du code électoral) - Sanction pénale en cas d'usage commercial d'une liste électorale

Issu d'un amendement de M. Sergio Coronado et de plusieurs de ses collègues 84 ( * ) , le présent article prévoit une amende de 15 000 euros en cas d'usage commercial d'une liste électorale .

Votre commission a jugé cette disposition pertinente dans la mesure où elle permet de répondre à l'absence de sanctions relevée dans le commentaire de l'article 7 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 8 bis sans modification.

Article 9 (art. L. 220, L. 247, L. 357, L. 378, L. 492, L. 519, L. 547 et L. 558-29 du code électoral) - Modification des délais de convocation des électeurs

L'article 9 de la proposition de loi harmonise, par coordination, les délais de convocation des électeurs pour les élections.

En l'état du droit, la durée de ces délais varie selon les élections au scrutin direct concernées.

Délai de convocation en cas d'élection partielle

Élection concernée

Fondement juridique

Durée

Élections municipales

Art. L. 247 du code électoral

15 jours

Élections départementales

Art. L. 220 du code électoral

15 jours francs

Élections régionales

Art. L. 357 du code électoral

5 semaines

Élections à l'Assemblée
de Corse

Art. L. 378 du code électoral

5 semaines

Élection du conseil territorial de Saint-Barthélemy

Art. L. 492 du code électoral

4 semaines

Élection du conseil territorial de Saint-Martin

Art. L. 519 du code électoral

4 semaines

Élection du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Art. L. 547 du code électoral

4 semaines

Élection des membres
des assemblées de Guyane
et de Martinique

Art. L. 558-29 du code électoral

5 semaines

Élections législatives

Art. L. 973 du code électoral

6 semaines

Élection présidentielle

Art. 7 de la Constitution

Entre 20 et 35 jours après la déclaration de vacance ou d'empêchement

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article fixe ainsi un délai minimal de six semaines entre la date du premier tour du scrutin et la date de convocation des électeurs. De cette manière, les électeurs seraient informés suffisamment en amont de l'organisation d'un scrutin pour solliciter leur inscription avant cette échéance puisque le délai limite d'une demande d'inscription serait clos seulement 30 jours avant le scrutin. De surcroît, elle assurerait une harmonisation des délais sur le modèle de celui applicable actuellement aux élections législatives partielles.

En revanche, cette harmonisation ne concernerait pas l'élection présidentielle à la suite d'une vacance ou d'un empêchement définitif ou l'élection des députés après une dissolution, car les délais de convocations résultent, respectivement, de l'application de l'article 7 (entre 20 et 35 jours après la déclaration de vacance ou d'empêchement) et de l'article 12 (entre 20 et 40 jours après la dissolution) de la Constitution. Comme le relevaient les rapporteurs de l'Assemblée nationale, « ces élections pourront avoir lieu sur la base des listes électorales extraites du répertoire électoral unique 30 jours avant l'élection si celle-ci est organisée au terme du délai maximal posé par la Constitution, mais les électeurs ne disposeront que de quelques jours pour modifier leur situation électorale ».

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. L. 2511-26 du code général des collectivités territoriales - art. L. 713-14 et L. 732-3 du code de commerce - art. L. 723-24 du code rural et de la pêche maritime - art. L. 342-2 du code des relations entre le public et l'administration - art. 4-3 de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977) - Coordinations

Cet article procède à plusieurs coordinations tirant les conséquences des précédents articles de la proposition de loi ordinaire.

Les règles relatives à l' élection de plusieurs organismes renvoient, tout d'abord, au cadre juridique applicable aux recours électoraux devant le tribunal d'instance. Les scrutins concernés sont les élections des chambres de commerce et d'industrie, des tribunaux de commerce (code du commerce), du conseil d'administration de la mutualité sociale agricole (code rural et de la pêche maritime) et de la caisse de prévoyance de Saint-Pierre-et-Miquelon (ordonnance n° 77-1102 85 ( * ) ).

Les articles 3 et 4 de la présente proposition de loi procédant à une recodification des dispositions relatives aux contentieux électoraux, il s'avère nécessaire d'adapter ces différents renvois.

Le présent article 10 comprend, en outre, une coordination au sein du code des relations entre le public et l'administration afin de maintenir le rôle de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) dans le régime de communication des listes électorales 86 ( * ) .

Enfin, le présent article vise à adapter le rôle des maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon dans le processus d'établissement des listes électorales.

En l'état du droit, les listes électorales de ces communes sont dressées au niveau des arrondissements par les commissions administratives 87 ( * ) .

Les rôles respectifs des maires des communes et des maires d'arrondissement sont définis à l'article L. 2511-26 du code général des collectivités territoriales :

- les maires des communes sont membres des commissions administratives 88 ( * ) . Il leur est formellement interdit de déléguer aux maires d'arrondissement leurs compétences en matière de révision des listes électorales ;

- les maires d'arrondissement peuvent toutefois siéger dans les commissions administratives avec une voix consultative. Ils peuvent également demandé aux commissions qu'un citoyen inscrit sur plusieurs listes électorales opte pour son maintien sur une seule d'entre elles.

La présente proposition de loi vise à redéfinir cette répartition des compétences en réduisant le rôle des maires d'arrondissement .

Les maires d'arrondissement ne pourraient plus siéger dans les commissions - devenues des commissions de contrôle dans le texte transmis au Sénat 89 ( * ) - et n'auraient plus de rôle spécifique dans la lutte contre les doubles inscriptions, l'INSEE agissant directement contre ces dernières à partir de son répertoire électoral unique 90 ( * ) .

Votre commission a adopté les amendements de coordination COM-24 et COM-25 de son rapporteur et l'article 10 ainsi modifié.

* 14 Xavier Niel et Liliane Lincot, « L'inscription et la participation électorales en 2012 : qui est inscrit et qui vote », INSEE Première n° 1411, septembre 2012.

* 15 Ces hypothèses couvrent, notamment, les déménagements pour motif professionnel, l'acquisition de la nationalité française après la clôture des listes, etc . Cf. le commentaire de l'article 6 de la présente proposition de loi pour plus de précisions sur cette procédure dérogatoire.

* 16 Rapport d'information n° 2473 du 17 décembre 2014 sur les modalités d'inscription sur les listes électorales fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 27 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i2473.asp ).

* 17 Loi n° 2015-852 du 13 juillet 2015 visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales.

* 18 Rapport n° 440 (2014-2015) de votre rapporteur relatif à la proposition de loi visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales ( http://www.senat.fr/rap/l14-440/l14-4401.pdf ).

* 19 Cf. le commentaire de l'article 6 de la présente proposition de loi.

* 20 Actuel article L. 37 du code électoral.

* 21 Article R. 22 du code électoral.

* 22 Les fondements juridiques mentionnés dans le présent tableau relèvent tous du code électoral.

* 23 Dans l'hypothèse, pour ce dernier cas, où le scrutin est organisé après le mois de juin.

* 24 Source : « La réforme de la gestion des listes électorales » , rapport de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et de l'INSEE, annexe III, p. 1, septembre 2015, ( http://www.igf.finances.gouv.fr ).

* 25 Loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 26 Actuels articles L. 18 et L. 19 du code électoral. Pour les personnes sans abri, l'adresse renseignée resterait celle de leur organisme d'accueil tel que défini aux articles L. 264-6 et L. 264-7 du code de l'action sociale et des familles

* 27 Cf. le commentaire de l'article 8 de la présente proposition de loi pour plus de précisions sur les listes d'émargement.

* 28 Rapports n° 3761, 3762 et 3763 du 18 mai 2016 relatifs aux présentes propositions de loi, p. 52 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3761.pdf ).

* 29 Les rapporteurs ont ainsi suivi les avis n os 391031, 391032 et 391033 du Conseil d'État en date du 3 mars 2016 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/propositions/pion3336-3337-3338-ace.pdf ).

* 30 Ce délai de sept jours est issu d'un amendement de M. Sébastien Huyghe (Les Républicains), sous-amendé par le Gouvernement.

* 31 Cf. le commentaire de l'article 1 er de la présente proposition de loi. Ces inscriptions seraient réalisées à partir des informations directement transmises à l'INSEE par les ministères de l'intérieur et de la défense.

* 32 Hypothèse ajoutée par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs.

* 33 Actuel article L. 17 du code électoral.

* 34 Des inscriptions jusqu'à dix jours avant le scrutin étant toujours possibles si les conditions fixées par l'article L. 30 du code électoral sont respectées ( Cf. le commentaire de l'article 6).

* 35 « Moderniser l'organisation des élections » , rapport d'octobre 2014, p. 13 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/154000244/ ).

* 36 Rapports n os 3761, 3762 et 3763 précités, p. 49.

* 37 Cf. le commentaire de l'article 4 pour plus de précisions sur ces recours.

* 38 Cf. supra.

* 39 Soit les dates retenues par l'article 3 de la présente proposition de loi pour l'affichage des listes.

* 40 Délai fixé à trente jours avant le scrutin par la présente proposition loi. Cf. supra.

* 41 Si l'électeur concerné n'a pas, au préalable, transmis son dossier à la commission de contrôle, son recours contentieux serait alors jugé irrecevable.

* 42 Décision du tribunal d'instance dans les dix jours, recours possible devant la cour de cassation, etc. Cf. le commentaire de l'article 4 de la présente proposition de loi.

* 43 Ce renvoi reprend la logique de l'état du droit car les conditions d'affichage des listes sont aujourd'hui définies au niveau réglementaire (actuel article R. 10 du code électoral).

* 44 Cette précision de niveau législatif concernant la périodicité d'affichage des listes électorales résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs.

* 45 Cf. le schéma du commentaire de l'article 1 er .

* 46 Les listes sont aujourd'hui affichées le 10 janvier de chaque année, soit dix jours après la clôture des inscriptions.

* 47 Cet article dispose, pour mémoire, que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs » .

* 48 Cf. le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi ordinaire.

* 49 Rapport d'information n° 2473 du 17 décembre 2014 sur les modalités d'inscription sur les listes électorales fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 74 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i2473.asp ).

* 50 Comme pour les listes électorales, les conditions de publicité de cette information sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, étant précisé qu'elle doit faire l'objet d'un affichage au moins une fois par an et, en tout état de cause, entre le vingt-quatrième et le vingt-unième jour avant l'élection ou le référendum.

* 51 Actuel article L. 17 du code électoral.

* 52 Dans les cas spécifiques de Paris, Marseille et Lyon, les commissions de contrôle seraient convoquées au niveau de chaque arrondissement.

* 53 Seraient également exclus, par cohérence, les adjoints et les conseillers municipaux titulaires d'une délégation du maire en matière d'inscription électorale.

* 54 Ce membre de la commission de contrôle serait, plus précisément, choisi dans l'ordre du tableau, les le scrutin des communes de moins de 1 000 habitants ne donnant pas lieu à l'établissement de listes mais se caractérisant par la technique dite du « panachage » .

* 55 Ce cas de figure a été ajouté à l'initiative de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann, rapporteurs. Il correspond, à titre d'exemple, à l'hypothèse où il n'y aurait pas suffisamment de volontaires au sein du conseil municipal pour siéger dans la commission de contrôle.

* 56 En l'état du droit, l'article L. 17 du code électoral se borne à prévoir une incompatibilité pour les membres du conseil municipal (et non pour les agents) des communes de plus de 10 000 habitants.

* 57 L'Inspection générale de l'administration constatant, par exemple, qu'en l'état du droit, les préfets, « n'ayant pas ou peu de personnes à désigner, s'en remettent aux propositions des mairies » . Cf . « Moderniser l'organisation des élections » , rapport d'octobre 2014, p. 13 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/154000244/ ).

* 58 Cf. le commentaire de l'article 6 pour plus de précisions concernant cette procédure.

* 59 Article L. 20 du code électoral.

* 60 Pour mémoire, le tribunal administratif est compétent en premier ressort et le Conseil d'État en appel pour les élections départementales et municipales. Le Conseil d'État examine en premier et dernier ressorts les recours relatifs aux élections européennes et régionales alors que le Conseil constitutionnel est le juge des élections présidentielles et législatives et sénatoriales, ainsi que des référendums nationaux.

* 61 Conseil d'État, 16 février 1961, Élections municipales de Monte .

* 62 Cf. supra.

* 63 Avis n os 391031, 391032 et 391033 du 3 mars 2016 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/propositions/pion3336-3337-3338-ace.pdf ).

* 64 Sauf dans les cas où, comme en l'état du droit, le recours concerne une personne omise de la liste électorale ou répondant aux critères de la procédure dérogatoire d'inscription hors délai jusqu'à dix jours du scrutin. Dans ces hypothèses, les recours pourraient être introduits jusqu'au jour du scrutin.

* 65 Acquisition de la nationalité française, atteinte de l'âge exigé pour voter, le fait de recouvrir ses droits civiques.

* 66 Actuels articles L. 32 et L. 33 du code électoral.

* 67 Cf. le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.

* 68 Cf. le commentaire de l'article 4 de la présente proposition de loi.

* 69 Conformément à l'article 2 du présent texte.

* 70 Le préfet et les électeurs pourraient toutefois déposer un recours contre la décision du maire jusqu'au jour du scrutin, procédure inchangée par rapport à l'état du droit.

* 71 Source : « La réforme de la gestion des listes électorales » , rapport de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et de l'INSEE, p. 10, septembre 2015, ( http://www.igf.finances.gouv.fr ). Estimation réalisée à partir des chiffres disponibles pour les élections présidentielles de 2012.

* 72 Rapports n os 3761, 3762 et 3763 du 18 mai 2016 relatifs aux présentes propositions de loi, p. 63 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3761.pdf ).

* 73 Conseil d'État, 7 février 2001, Commune de Pointe-à-Pitre (n os 229991et 229922).

* 74 Cf. l'article 4 de la présente proposition de loi pour plus de précisions sur le cadre juridique des recours devant le tribunal d'instance.

* 75 Cf. l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

* 76 Adresse du domicile, date de naissance, etc. Cf. le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.

* 77 Article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration.

* 78 Cette compétence est dévolue à la CADA par l'article L. 342-2 du code des relations entre le public et l'administration.

* 79 CADA, 2 avril 2009, Maire de Saint-Rémy-sur-Durolle , conseil n° 20091074.

* 80 Les dispositions correspondantes seraient insérées aux articles L. 37 et L. 38 du code électoral. L'article L. 28, qui traite aujourd'hui de cette problématique, serait abrogé ( Cf. le commentaire de l'article 5 de la présente proposition de loi).

* 81 « La réforme de la gestion des listes électorales » , rapport de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration et de l'INSEE, annexe II, p. 2, septembre 2015, ( http://www.igf.finances.gouv.fr ).

* 82 Amendement adopté avec les avis favorables de la commission et du Gouvernement.

* 83 Prénoms, nom, adresse, date et lieu de naissance de l'électeur. Cf . le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.

* 84 Amendement adopté avec l'avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement.

* 85 Ordonnance du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.

* 86 Cf. le commentaire de l'article 7 de la présente proposition de loi ordinaire.

* 87 Article L. 17 du code électoral.

* 88 Avec le délégué de l'État et celui du tribunal de grande instance.

* 89 Commissions dans lesquelles siègeraient le maire de Paris, Marseille et Lyon avec une voix consultative, conformément aux modifications adoptées par votre commission à l'article 3.

* 90 Ce répertoire centralisant l'ensemble des inscriptions et radiations, il sera possible de repérer très rapidement une personne inscrite sur plusieurs listes électorales.

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