EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Déposée il y a près de deux ans, la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce se veut le prolongement des travaux de notre collègue Thani Mohamed Soilihi en qualité de rapporteur de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises. Ce texte d'habilitation n'épuisait pas, en effet, le champ des simplifications, souvent ponctuelles mais parfois plus ambitieuses, utiles pour les entreprises.
En qualité de rapporteur de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises puis de la loi n° 2016-563 du 10 mai 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées, votre rapporteur a fait le même constat qu'avant lui notre collègue Thani Mohamed Soilihi : le processus de simplification du droit des entreprises est un chantier permanent et de nouvelles initiatives doivent toujours être prises. L'objectif de ce processus est bien sûr de rendre plus simple, clair et prévisible l'environnement juridique des entreprises et de supprimer ou sinon d'alléger les démarches administratives et les formalités auxquelles elles sont soumises, pour favoriser leur compétitivité.
Du point de vue de la méthode, si elle n'échappe pas à l'impression de pointillisme affectant toute loi de simplification, la présente proposition de loi évite toutefois l'écueil du texte « fourre-tout », en se concentrant sur un champ circonscrit, principalement le droit des sociétés. À cet égard, votre rapporteur indique que onze des soixante articles du texte, après son dépôt le 4 août 2014, ont été repris ou satisfaits par d'autres lois adoptées depuis, ayant pour effet de centrer davantage encore ce texte sur la simplification du droit des sociétés. Votre rapporteur a d'ailleurs proposé plusieurs dispositions additionnelles relevant du droit des sociétés.
Votre commission n'ignore pas, toutefois, que si le droit des sociétés est un facteur important de compétitivité, les exigences de simplification le plus souvent exprimées par les entreprises portent davantage sur le droit du travail, le droit social et le droit fiscal. Elle s'en tient néanmoins à ce qui relève de son champ de compétence.
De par sa conception, ce texte présente ainsi le mérite de permettre un débat plus clair, sur un seul champ du droit des entreprises.
L'exposé des motifs de la présente proposition de loi énonce ainsi les orientations retenues par notre collègue Thani Mohamed Soilihi en vue de son élaboration, appuyée sur de nombreuses auditions :
« Supprimer des obligations obsolètes ou n'atteignant pas leur objectif, alléger des contraintes inutilement lourdes, complexes ou disproportionnées, corriger des erreurs ou des incohérences résultant de la sédimentation de textes successifs, clarifier des dispositions ambiguës posant des difficultés d'interprétation, harmoniser des rédactions disparates, renforcer la sécurité juridique, rendre plus efficaces certains mécanismes conformément à leur finalité, faciliter l'accomplissement de certaines procédures ou formalités, parfois en les dématérialisant, éviter les dispositifs trop rigides ou excessifs au profit de la liberté des parties, fluidifier les relations économiques et la vie des affaires sans remettre en cause la protection des divers intérêts en présence, tels sont les axes que j'ai retenus pour élaborer la présente proposition de loi. »
Force est de reconnaître que, sous réserve de certains ajustements, les mesures de simplification et de clarification ainsi regroupées dans la présente proposition de loi sont conformes à ces orientations. Votre rapporteur en relève certaines, qui revêtent une importance particulière : permettre de régulariser la prorogation d'une société lorsque les associés ont omis d'y procéder en temps utile, supprimer l'obligation triennale de consultation des actionnaires sur une augmentation de capital réservée aux salariés - toujours rejetée en pratique -, dématérialiser la réunion des assemblées générales d'actionnaires et mieux prendre en compte les abstentions dans ces assemblées, faciliter l'octroi de garanties par les sociétés mères à leurs filiales, en particulier pour des contrats à l'international, clarifier les règles de cession des actions attribuées gratuitement aux salariés ou encore recentrer certains dispositifs concernant les sociétés cotées à celles dont seules les actions sont cotées...
À l'issue des travaux de votre commission, le présent texte - renommé proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés - comporte 50 mesures de simplification et de clarification .
Conformément à l'intention de son auteur comme de votre rapporteur, ce texte revêt une vocation d'abord technique et consensuelle. Il se veut utile pour les entreprises. Il peut aussi constituer un travail préparatoire à l'examen prochain, par votre commission, du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, lequel comporte plusieurs habilitations en vue de simplifier le droit des entreprises.
I. UN TEXTE CONTRIBUANT UTILEMENT À LA SIMPLIFICATION DU DROIT DES ENTREPRISES
Depuis quinze ans, simplification du droit et allègement des démarches administratives sont un objectif affiché, constant et partagé des gouvernements successifs, se traduisant par un processus continu, organisé et coordonné, mis en oeuvre, notamment, par des trains législatifs réguliers de simplification au sein de textes spécifiques. Contribuant pleinement à ce processus, la présente proposition de loi retient cependant une méthode plus lisible et cohérente que nombre de lois précédentes, en se consacrant à un objet circonscrit.
A. LA SIMPLIFICATION DU DROIT, UN PROCESSUS CONTINU
Votre rapporteur ne peut que se réjouir de la permanence du processus de simplification du droit. Concernant les entreprises, la simplification et la modernisation de leur environnement juridique contribuent à leur compétitivité en facilitant et sécurisant l'exercice de leurs activités ainsi qu'en allégeant leurs charges administratives.
Cette exigence de simplification est aujourd'hui pleinement intégrée au processus administratif, comme l'illustre, outre plusieurs circulaires du Premier ministre sur le processus normatif, la création du conseil de la simplification pour les entreprises, en 2014 1 ( * ) . Placé auprès du Premier ministre, ce conseil est co-présidé par un parlementaire et un chef d'entreprise - aujourd'hui notre collègue député Laurent Grandguillaume et Mme Françoise Holder. Ce conseil est composé de représentants des entreprises et des administrations, d'élus et d'experts. Il est chargé de dialoguer avec les milieux économiques, de proposer des axes et des mesures de simplification et de suivre la mise en oeuvre du programme de simplification pour les entreprises. Les représentants du monde de l'entreprise entendus par votre rapporteur ont salué l'utilité et l'efficacité des travaux réalisés par ce conseil, avec l'appui des services du Premier ministre.
Même s'il recense des mesures qui ne relèvent pas toutes du champ de la simplification - par exemple la réforme du droit des contrats ou la réforme des tribunaux de commerce -, le volet consacré à la simplification de la vie des entreprises au sein du programme national de réforme pour 2016 2 ( * ) , transmis à la Commission européenne par la France, illustre également la permanence de la problématique de simplification et son appropriation.
Ainsi, la simplification se conçoit aujourd'hui comme un processus continu, voire perpétuel selon votre rapporteur, portant à la fois sur le stock de la législation en vigueur et sur le flux des nouveaux textes législatifs.
1. Bref rappel historique des lois de simplification
Votre commission est traditionnellement saisie, au fond, des textes de simplification, généralement caractérisés par leur hétérogénéité quant aux sujets abordés, sans préjudice de mesures de simplification prises dans des textes plus sectoriels n'ayant pas pour principal objet la simplification du droit.
De 2002 à 2007, trois projets de loi ont été présentés visant à simplifier le droit, pour l'essentiel par ordonnance, dont deux seulement ont été adoptés définitivement par le Parlement. Puis, de 2007 à 2012, quatre propositions de loi de simplification, à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, comportant principalement des modifications directes de la législation, ont été examinées et adoptées.
Enfin, depuis 2012, quatre projets de loi de simplification, procédant pour l'essentiel par ordonnance, ont été adoptés :
- loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens ;
- loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises ;
- loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises ;
- loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
Ainsi que le montre le tableau ci-après, les lois de simplification sont souvent des textes assez lourds lorsqu'elles modifient directement le droit en vigueur, incitant sans doute le Gouvernement à simplifier par ordonnance.
Nombre d'articles des lois de simplification de 2002 à 2015
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Nombre d'articles
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Nombre d'articles
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Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 |
29 |
37 |
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Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 |
61 |
94 |
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Projet de loi déposé le 13 juillet 2006 |
38 |
- |
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Loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 |
12 |
30 |
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Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 |
50 |
140 |
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Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 |
150 |
200 |
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Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 |
94 |
134 |
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Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 |
3 |
6 |
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Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 |
19 |
26 |
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Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 |
37 |
59 |
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Loi n° 2015-177 du 16 février 2015 |
16 |
27 |
2. Un débat récurrent sur la méthode des lois de simplification
Au regard de ce bilan des lois de simplification, comme les rapporteurs de ces précédentes lois au sein de votre commission, nos collègues Bernard Saugey et Thani Mohamed Soilihi et notre ancien collègue Jean-Pierre Michel, votre rapporteur ne peut que s'interroger sur la méthode législative retenue pour simplifier le droit. Des textes souvent lourds et composites ne favorisent pas un examen parlementaire éclairé, et parfois des dispositions importantes passent inaperçues sous couvert d'un texte de simplification. Notre collègue Bernard Saugey n'avait-il pas qualifié une précédente loi de simplification d'« assemblage hétéroclite de "cavaliers législatifs" en déshérence » ?
Outre ce problème de lisibilité, d'autres aspects de la méthode à suivre pour les lois de simplification prêtent à discussion de façon récurrente.
La simplification par la voie législative peut intervenir par des textes « fourre-tout » - critique fortement adressée aux initiatives de notre collègue député Jean-Luc Warsmann - ou par des textes sectoriels et ciblés, à l'instar de la présente proposition de loi. La tentation est forte, toutefois, d'utiliser un texte de simplification pour y adjoindre toutes les mesures du moment, notamment celles qui attendent un « véhicule législatif » dans les tiroirs des ministères, dès le stade de sa conception ou lors de son examen parlementaire, au détriment de sa cohérence.
La simplification apparaît souvent pointilliste, juxtaposant des mesures d'importance variable, alors que la raison voudrait que l'on passe au crible un pan du droit des entreprises, pour en corriger ou en simplifier ce qui mérite de l'être, au regard de la pratique et de la jurisprudence. Par exemple, le régime de la société anonyme non cotée pourrait donner lieu à des travaux de réflexion en vue de proposer sa simplification, au-delà de la seule mesure récemment adoptée, avec la diminution du nombre maximal d'actionnaires des sociétés non cotées 3 ( * ) : sous cet angle, la présente proposition de loi contribue davantage à ce travail de simplification.
Au demeurant, la simplification est un pavillon qui peut cacher parfois des marchandises d'une autre nature, noyées dans les lois de simplification. Si ces textes comportent toujours de réelles mesures de simplification, ils recèlent parfois de véritables réformes de fond ou des novations juridiques, mais qui ne suscitent pas le débat parlementaire qu'elles mériteraient compte tenu du texte dans lequel elles se trouvent. Il en est ainsi, par exemple, pour la dépénalisation du droit des sociétés 4 ( * ) opérée par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.
Pour être efficace, la démarche de simplification, souvent technique, doit être consensuelle, pragmatique et constructive, tournée vers l'intérêt des entreprises et dégagée des partis pris idéologiques. Tel n'est pas toujours le cas lorsque des réformes viennent ajouter des contraintes supplémentaires n'ayant pas d'utilité concrète et substantielle pour l'économie ou l'emploi. Il en est ainsi, selon votre rapporteur, de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise 5 ( * ) , contestée pour ses effets pervers potentiels, de l'obligation de rechercher un repreneur en cas de projet de fermeture d'un établissement 6 ( * ) , en partie censurée par le Conseil constitutionnel 7 ( * ) , ou encore de la proposition de loi, en cours de navette parlementaire et déjà rejetée par le Sénat en novembre 2015, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre 8 ( * ) .
La simplification suppose de modifier la règle de droit en vigueur pour lui en substituer une nouvelle, en principe plus simple. Ce changement peut apparaître, en lui-même, comme une source de complexité, transitoirement tout au moins. Les auditions de votre rapporteur montrent que, dans certains cas, la préférence se portera vers la stabilité de textes mêmes imparfaits, mais connus des entreprises, plutôt que vers la modification des textes.
Ainsi, au-delà du plébiscite de principe sur l'idée même de simplifier le droit, l'aspiration des acteurs économiques à la stabilité de la règle de droit ne doit pas être méconnue. Elle doit être prise en compte autant que l'exigence légitime de simplification, au sein même du processus de simplification, dans l'intérêt des entreprises. En effet, l'instabilité normative représente elle aussi un coût économique que les pouvoirs publics doivent chercher à minimiser.
À cet égard, votre rapporteur relève, pour le déplorer, que les règles de transfert du siège d'une société à responsabilité limitée ont été modifiées à deux reprises récemment, à quelques mois d'intervalle, d'abord par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 précitée, puis à l'occasion de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, car le Gouvernement n'était pas satisfait de la simplification de décembre 2014. L'instabilité législative nuit à la lisibilité du droit et à l'objectif de simplification.
En outre, en fonction de leur taille et de leurs compétences internes, les entreprises ne sont pas égales face à la complexité et à l'instabilité de la règle de droit, mais il est difficile, au regard notamment du principe d'égalité et des éventuels effets de seuil, de faire varier trop substantiellement la règle de droit en fonction de la taille de l'entreprise. Au surplus, la taille n'est pas toujours le critère pertinent pour apprécier la capacité d'une entreprise à appréhender la complexité.
L'alternative entre législation déléguée par ordonnance et législation directe est une question récurrente dans les lois de simplification, car souvent l'argument de la complexité technique est invoqué - parfois à raison -, associé à celui de la faible importance politique, sans oublier celui de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées. Le recours aux ordonnances, important depuis 2012 en matière de lois de simplification, suggère l'idée que le Parlement n'est pas en mesure de légiférer correctement en la matière. Votre rapporteur juge cette idée erronée.
En effet, le Parlement est en mesure d'examiner avec profit des textes techniquement nécessaires, même s'ils ne sont pas politiquement prioritaires, à l'instar de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile - ce texte émanait d'ailleurs d'une initiative de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest et résultait de travaux d'information conduits au sein de votre commission. En outre, il est loin d'être assuré que les délais de publication des ordonnances, lorsque l'on y inclut les délais d'adoption de la loi d'habilitation, soient plus brefs que les délais d'adoption de la loi.
Au surplus, le recours aux ordonnances n'est pas cantonné aux sujets mineurs. Votre rapporteur rappelle que la réforme fondamentale du droit des contrats et du droit des obligations a été réalisée par ordonnance 9 ( * ) , contre l'avis du Sénat, de même que la dernière réforme, ample et juridiquement innovante, en matière de droit des entreprises en difficulté 10 ( * ) : ces ordonnances ont été prises sous couvert de simplification et sur le fondement de lois de simplification. Le suivi de ces ordonnances, quelle que soit leur qualité, dans la perspective de leur ratification ne donne pas la même latitude d'appréciation au Parlement.
Enfin, dans certains cas, une simplification pour les uns peut apparaître comme une complexité supplémentaire pour d'autres. Votre rapporteur conçoit la simplification prioritairement en direction des acteurs privés, la charge de la complexité éventuelle devant relever de l'administration : la simplification ne saurait bénéficier d'abord à l'administration, au détriment des entreprises et des citoyens. En outre, la simplification du droit des entreprises ne saurait conduire à complexifier le droit pour les tiers, en particulier les consommateurs ou les créanciers de l'entreprise, à affaiblir la sécurité juridique ou bien à accroître les risques pour l'environnement ou la santé publique.
La légitimité de la démarche de simplification repose sur l'idée simple selon laquelle, lorsque la complexité du droit n'a pas lieu d'être ou ne trouve plus de justification dans la réalité - y compris dans la protection légitime d'un intérêt général -, elle n'a pas à être conservée.
Votre rapporteur en conclut, paradoxalement, qu'il est très compliqué de vouloir simplifier le droit des entreprises.
3. Les limites rencontrées par le processus de simplification
Votre rapporteur constate que certaines simplifications nécessaires ou connues se heurtent parfois à des obstacles, notamment financiers, empêchant de les concrétiser, comme l'illustrent les deux exemples ci-après.
D'une part, la suppression de l'enregistrement des actes statutaires des sociétés auprès de l'administration fiscale, en dehors des actes constitutifs, se heurte au montant des droits d'enregistrement perçus, à hauteur de plusieurs dizaines de millions d'euros, alors que les informations concernées sont plus facilement accessibles aujourd'hui, pour l'administration fiscale, autrement que sous forme de documents, et de façon plus exhaustive, en ayant accès aux actes et informations qui sont publiés au registre du commerce et des sociétés (RCS). Reprenant une partie de l'article 59 de la présente proposition de loi, visant à supprimer ces formalités d'enregistrement, à l'initiative de votre rapporteur, alors rapporteur de ce texte, la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 précitée a supprimé l'enregistrement des actes statutaires de constitution des sociétés, car lui seul ne donnait pas lieu à la perception de droits.
D'autre part, justifié pour des raisons historiques par l'utilisation de la presse pour permettre la bonne information des tiers, le système des journaux d'annonces légales ne peut pas, aujourd'hui, être remis en cause, en raison des recettes que ces annonces représentent pour la presse locale ou spécialisée, alors même qu'il représente un coût pour les entreprises, même si le tarif est encadré, et que l'objectif initial d'information des tiers peut paraître au moins aussi bien voire mieux atteint aujourd'hui par d'autres voies, grâce à la dématérialisation 11 ( * ) .
Le processus de simplification doit ainsi prendre en compte les enjeux financiers, non pour s'y arrêter, mais pour tenter de les surmonter, lorsque les freins financiers à la simplification sont discutables ou peuvent être levés par la mobilisation d'autres instruments financiers.
* 1 Décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. Entre 2003 et 2011, il existait un conseil d'orientation de la simplification administrative, créé par l'article 1 er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et le décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003, en vue de formuler « toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs ».
* 2 Ce programme est consultable à l'adresse suivante :
http://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/PNR2016-integral-francais.pdf
* 3 Ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées.
* 4 Dans la logique du rapport du groupe de travail sur la dépénalisation de la vie des affaires, présidé par M. Jean-Marie Coulon, premier président honoraire de la cour d'appel de Paris, en 2008, de nombreuses sanctions pénales, guère appliquées, ont été remplacées par des sanctions civiles en cas d'infraction aux règles du droit des sociétés : nullités impératives, nullités relatives et injonctions de faire pour l'essentiel.
* 5 Obligation issue de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, dite « loi Hamon », et codifiée aux articles L. 141-23 à L. 141-32 et L. 23-10-1 à L. 23-10-12 du code de commerce.
* 6 Obligation issue de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle, dite « loi Florange », et codifiée aux articles L. 1233-57-9 à L. 1233-57-22 du code du travail et L. 773-1 et à L. 773-3 du code de commerce.
* 7 Décision n° 2014-692 DC du 27 mars 2014.
* 8 Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl14-376.html
* 9 Ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations.
* 10 Ordonnances n° 2014-326 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives et n° 2014-1088 du 26 septembre 2014 complétant l'ordonnance n° 2014-326 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives. Les projets de loi de ratification de ces deux ordonnances ont été examinés par votre commission, sur le rapport de notre collègue Christophe-André Frassa. Ce rapport n° 90 (2015-2016) est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl13-786.html
* 11 Ainsi, le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) est exclusivement diffusé sous forme électronique et dématérialisée depuis juillet 2015.